管理学行政案例分析5

第五章行政组织ChapterV

AdministrativeOrganization第一节概述SectionIoutline

一、含义Definition〔一〕三种理解1.广义和狭义Broadandnarrow〔1〕广义为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；〔2〕狭义为执行国家的政务所结成的系统协调的组织机构：2.静态和动态Staticanddynamic〔1〕静态为执行国家的行政事务而依法建立的行政机关体系〔2〕动态行政机关管理国家事务而产生的各种组织活动3.阶级和社会属性Classattributesandsocialattributes〔1〕阶级属性统治阶级推行本阶级阶级意志的组织工具；〔2〕社会属性在国家强制力保障下为实现社会目的而形成的行政机关系统；〔二〕行政组织和相关概念的异同1.行政组织和行政机关〔1〕范围行政组织是狭义上的政府，行政机关是政府大系统中的次级系统；〔2〕法律效力行政组织综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为主体行政机关单一的、局部的、享有有限行政权的法律和行为主体2.行政机关和行政机构〔1〕两者不存在本质上的区别〔2〕行政机构侧重编制、预算和组织结构行政机关侧重主体、职权和法规二、行政组织的特征Features〔一〕政治性Political1.阶级性：国家行政组织的本质特征2.决策性：阶级性通过行政组织的决策表达出来〔二〕社会性Social1.效劳性首先为执行宪法和法律效劳；其次为一定社会公众的利益提供条件或保障2.管理性制定政策、维持秩序、提供时机、监督协调〔三〕权威性Authoritative1.约束性

以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力；2.强制性政府对破坏政府权威或社会秩序的行为予以惩戒；〔四〕法制性Inaccordancewiththelaw1.本身的法制性组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律规定，符合法定程序2.管理社会公共事务的法制性包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力〔五〕系统性Systemic1.结构性以部门化和专业化为特征组织权责体系，各司其职2.有序性通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系〔六〕开展性

Development1.动态性

社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整2.适应性通过组织调整，与社会生活相互适应

三、行政组织的根本构成要素Basicelements1.组织目标〔Aim〕〔1〕明确性一切没有明确目标的行政组织都是没必要的〔2〕层次性总目标、分目标；近期目标和长远目标等2.机构设置：〔Organization〕根据目标和职能要求设置机构3.职位设置：〔Position)根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系4.人员构成(Staff)结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质；5.规章制度〔Rule〕对行政组织成员具有普遍的约束力的规那么体系；6.物质根底〔Material)适量的行政经费，保证行政工作的日常开支；7.价值观念(ValueJudgment)对行政组织的共同感受、一致态度，认同感；四、行政组织的产生与效力Generationandeffectiveness〔一〕产生的依据1、宪法Constitution：是行政组织产生与成立的根底2、法律Law：一般为国家的行政组织法〔1〕明确在法律中规定行政组织的设置；〔2〕先由政府行使创议权，再由法律认可；3、行政裁量权：两种情况〔1〕政府根据法律授权自行设立某些机构〔2〕政府根据法定职权设立某些机构〔二〕行政组织的效力：合法性1、立法机关议会制国家，议会、国会；人民代表大会，国家权力机关2、内阁内阁制国家，内阁有权设立行政组织，一般不需要经过立法机关认可，如英国、德国等3、折中制：立法机关和内阁共同决定行政组织产生的效力由政府或立法机关提出创议案，说明设立机构的法律依据和现实原因由批准机关审议其合法性，决定设置与否由批准机关以法定方式向社会公布，并赋予其公共权力〔三〕行政组织成立的法定程序Procedures五、行政组织的种类

Classification1、首脑机关中央或地方政府统辖全局的领导机关，行政组织的中枢系统2、职能机关隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关；大局部行政机关都是职能机关；如国务院所属的各部、委、办及直属总局，地方政府所属各厅、局、处、科等；承上启下；3、幕僚机关：辅助或办公各级政府的办公厅〔室〕无特定专业性，直接听从行政首长的指挥对各职能部门无指挥和监督的权力，但可在授权的情况下享有事实上的权力，直接参与政策制定4、咨询机关〔BrainPower〕智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自身官员组成不是执行机构，不是秘书班子，只是研究咨询、协调政策；“外脑〞；5、派出机关不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署一、目标的层次1、整体目标行政组织的最高决策层制定，通过政府施政纲领阐述；如“十七大报告〞，建设小康社会2、分目标机关或部门目标，服从和效劳于整体目标，表达自身业务性质；3、个人目标具体行政工作人员个体的工作目标；参杂了较多的个人情感、追求和价值观第二节行政组织目标二、行政组织目标的合理性：取决于四方面1、社会认可符合社会生活的一般准那么和一定的社会需要；2、组织能力过高或过低估计环境和自身能力，期望值过高〔低〕3、团体状态成员意识，非正式组织成员的认可程度，是否与组织目标一致；4、成员意识成员对组织目标的了解、理解、关心和参与程度；〔SuperGirl〕三、行政组织目标的特征1、规定性〔1〕总体原那么由宪法、法律或法规规定；〔2〕具体目标那么由行政法规或其上级决定，否那么不发生法律效力；2、效劳性：效劳于全体民众；3、复杂性：社会生活复杂，行政目标难以顾及所有社会层面；

效率目标与公平社会四、合理行政组织目标的特征1、目标明确〔1〕表述上要清楚，不会产生歧义〔2〕时间概念上要准确。总体目标较抽象，具体目标应准确〔3〕空间概念上要严格，范围或领域；振兴东北老工业基地2、目标一致〔1〕和总目标一致，不产生冲突；〔2〕各分目标一致，不互相拆台；五、目标管理(MBO,ManagementbyObjective)1、含义：美国德鲁克〔Peter.F.Druck〕，?管理实践?〔1〕一种过程：上下级人员间共同确定目标和主要职责范围；〔2〕一种实施管理的方案和考核方法：以此为标准评价组织中每个人的奉献；〔3〕一种个人和组织的关系：两者保持一致，提高组织效率；2、性质〔1〕以行为科学——人际关系学说为根底；〔2〕管理人员应由他所要到达的目标而非其上级来指挥和控制，即目标管理(MBO)和自我控制(SelfControl)；〔3〕用严格的内部控制取代传统的外部控制；〔4〕强调参与，用鼓励代替惩戒，以民主代替集权；〔5〕不意味着个人可以任意自由选择工作目标，须把组织整体目标作为根本出发点；3、目标管理的实施〔1〕实施的困境A、由于利益因素存在，使组织普遍、自觉承担某种责任常存在困难B、各级管理人员不习惯下级的参与和自主性，常使用传统方法；〔2〕成功实施目标管理的四个条件A、组织各级管理人员应支持管理目标；B、管理人员应比下级具备更高的协调、组织、领导和沟通能力；C、实施精神鼓励为主、物质奖励为辅的鼓励制度；D、应从组织的高层管理部门开始，应树立典范，以利下属仿效；第三节行政组织结构一、含义与性质〔一〕含义〔OrganizationStructure〕各部门和各层级之间依据法定规那么所建立的一种正式的各种相互关系的体制；〔二〕性质：抽象而无形的，因此不能直观其存在依据“黑箱〞原理可以解决这个问题；1、结构与功能：结构产生组织的静态特性，功能反映组织的动态特征；“金刚石与石墨〞2、结构与职位：职位—职权---职责，强调三者的非人格化和统一性；CentralizedOrganization〔一〕几种常见的组织结构二、行政组织类型扁平的组织结构〔FlatOrganization〕〔二〕组织内部交流形式WheelChainCentralizedCircleAll-ChannelDecentralized三、管理幅度和管理层次managementRangeandmanagementlevel〔一〕管理幅度1、含义一名主管人员所能直接领导下级人员或部门的数量和范围2、决定管理幅度宽窄的因素〔1〕管理者和被管理者的性格、知识、专业、技能、精力、经验、性别、年龄、作风等；〔2〕组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、方案、程序；如人际关系、工作气氛等；〔3〕社会的总体开展水平、社会对组织的需求，家族意志等；〔二〕管理层次1、含义以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为划分依据，形成组织的纵向等级结构和层级数目；2、行政组织管理层次的划分无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、基层四级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、省、县、乡四级；〔三〕管理幅度和层次的关系在其他情况相同的条件下，两者呈反比关系；第四节行政组织设计Design一、含义以实现行政组织目标为目的而进行的组织结构设计二、设计原那么1、简单性：结构越简单，问题越少，目标越易实现；〔1〕合理精干：最低限量的机构和职位，尤其领导职位；〔2〕定员定编：以工作多少、管理范围大小、难易程度为标准；〔3〕“廉价〞政府：以最少经费支出获取最大社会效益；2、目标中心以组织目标为唯一依据，“因事设人〞；“为官择人者治，为人择官者乱〞〔唐太宗〕3、管理幅度和层次适度根据工作任务的复杂程度、工作性质、人员素质等相关因素确定；4、完整统一〔1〕职能目标〔2〕机构设置〔3〕领导指挥一个下级只能有一个直接上级领导，形成有序的权力等级结构，不能“政出多门〞、“一国三公〞；6、稳定和灵活结合稳定：首要原那么，保证工作连续性；灵活：保证组织的适当弹性5、职、责、权一致〔1〕明确职责范围，完善权责体系，减少权力交叉：〔2〕明确每个公务员的职、责、权，“机关岗位责任制〞〔3〕建立严格的监督、考核、奖惩、升降制度；7、设计合法化〔1〕有法律依据〔2〕符合法定程序三、组织设计的一般程序1、明确组织的目标和任务2、将实施目标的各种手段构成有效的管理活动序列3、将各种管理活动构成合理的“职务〞；4、将各种合理的“职务〞构成每个人所占有的“职位〞5、将各种“职位〞分组成“工作部门〞或“行政单位〞6、将各种“工作部门〞或“行政单位〞按横向水平和纵向的顺序，构成完成的“组织结构〞；7、标准组织运行的程序，建立规章制度；第五节我国行政组织一、我国行政组织的层级划分1、全国行政层次划分〔五层〕中央政府〔国务院〕省、自治区、直辖市政府省辖市政府〔设区市政府〕地区行署〔省的派出机构〕县、自治县、县级市政府乡〔镇〕政府中央人民政府—国务院直辖市人民政府省人民政府自治区人民政府特别行政区政府地级市人民政府自治人民区政府地区行政公署市辖区人民政府县级市人民政府县人民政府自治县人民政府我国地方政府的层级系统图街道办事处区公所镇人民政府乡人民政府民族乡人民政府居民委员会村民委员会2、国务院机构层次划分：部、委机构直属机构、办事机构司〔局〕〔办事机构不设司局〕处〔室〕国务院27个组成单位各国国务院组成部门USA3、省、自治区、直辖市机构层次划分：厅〔局〕处〔室〕科4、省辖地级市政府机构层次划分处〔局〕科5、县级政府的机构层次划分科〔局〕股〔科〕第六节行政组织编制管理一、含义和种类〔一〕含义1、狭义：一个行政组织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。

2、广义：行政组织的职能范围，包括权责关系，机构设置、规格级别，人员结构、数额，以及职位配置等。〔一〕编制分类1、行政组织编制各国组织编制中最根本、最重要的一类，是国家机关中最庞大的;

2．国家权力、司法机关编制即我国各级人代会机关、检察院、人民法院;3．中共各级委员会领导机关编制中央、地方各级委员会机关及政府各个部门中的党机关等党务系统;4．各民主党派中央与地方各级委员会的办事机关编制包括中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国农工民主党、中国民主促进会、中国民主建国会、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等八个民主党派6．特殊编制具有某种特殊性的编制，如专项、单列、临时、机动编制〔1〕专项编制指规定使用对象和范围的编制，它不仅规定员额，而且规定特定的使用对象和范围。如我国检察院、法院、公安部、司法部等政法机关所使用的编制既是行政编制又是专项编制。被批准使用专项编制的单位，不得将其使用于规定的对象和范围之外。其作用在于直接表达国家及上级编制主管部门关于编制结构的某些积极意图，充实该类机构的人员。〔2〕单列编制属于国家正式在岗职工，但不属国家一般编制管理对象的人员编制。如为离休干部配备的秘书、司机等工作人员。

〔3〕临时编制根据单位工作性质、工作内容、工作量的某种临时性或不确定性需要，具有暂定性质的人员编制。如新建某项事业筹备时期的筹备机构，待该项事业完成之后，即转入正式机构的正式编制中；或者具有强烈时间性，如抗洪救灾指挥部的编制，抗洪救灾工作完成后，机构应即行撤消。沈阳地铁指挥部1、2号线：171.8亿元，沈阳市政府与银行各半；80km/h4.3亿/km75%国产，2021年通车〔4〕机动编制指一级行政组织，在其编制总额内留下一定数额的编制，暂不分给所属单位，以备急用。使编制具有一定的弹性，以适应不断变化情况的需要。既可保证行政工作的需要，又可减少临时申报增加编制的手续。〔一〕机构管理指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、名称、规模等诸多内容的管理。1、根据各级政府的职能总量及类别，确定每级政府机构的总量规模。如规定省级政府机构总数为40个左右。县级政府机构总数为30个左右等等。

二、行政组织编制管理的内容2、机构属性管理根据机构所承担的职能性质的不同，将机构分类，以便准确地确定机构的属性、合理地界定职能，为核定人员编制奠定根底。3、机构级别管理指用法规或标准性文件规定机构的行政地位，明确其层级节制的关系。4、机构名称管理根据组织机构所处的地位、级别、所属关系、工作内容和性质，规定机构的名称。名称要反映机构的业务性质、级别和层级，并要做到统一、标准。如我国当前“局〞的名称就很混乱，有国务院直属局、部属的二级局，省、市、县也都设有相应的局，就不能反映其级别和层级。5、机构规模管理包括对各部门内设机构数量的控制，以及对工作人员数量的限定。机构的规模应与机构承担的的工作的性质、难易度和数量相适应。1、制定各级政府编制比例和标准〔1〕编制比例指编制员额与核定编制所依据的事物数量之间的比例关系。各级政府所辖的面积、人口数量、经济开展水平都是核定编制的依据，在它们与编制之间有一个数量比例关系，这个数量比例关系确实定是编制管理走向科学化、标准化的重要内容。〔三〕人员管理〔2〕编制标准指按编制比例确定的各级政府机构和人员的总数额规定。对各级政府和属于行政编制范围的各类组织的编制的具体标准。编制标准还应包括一定年限内合理的增减幅度，以适应政府职能不断变化的需要。2、核定各部门人员编制总额根据编制比例确定各级行政组织的编制标准后，再制定各部门、单位的人员编制总额。它是为完成组织目标，履行本层级、本单位职能所必需的核定人数，它受社会需要、国家财政收入和编制标准的制约。3．确定人员编制结构即确定全国行政组织和它的各个层级、各个部门的人员编制结构。它包括领导职数与被领导职数的比例、业务人员与辅助人员的比例、文职人员与工勤人员的比例、不同年龄层次的比例、各种学历以及文化程度的比例等等。

三、行政组织编制管理的性质和意义〔一〕性质1．政治性2．效劳性3．系统性1．利于勤政、廉政和提高行政效率〔精简机构〕2．利于节省财政开支〔1000万公务员〕3．利于整个行政组织管理的法治化〔依法增减编制〕〔二〕意义四、行政组织编制设计的根本原那么

1、精简2、统一〔1〕领导、指挥〔2〕职能目标〔3〕机构设置〔4〕权责〔5〕名称、级别3、效能4、编制立法?中华人民共和国编制法?五、行政组织编制总体设计依据〔一〕职能种类由于各个同级政府的职能总类根本相同，因此，可以依此确定各个同级政府的“根本机构数〞。〔二〕人口数量〔三〕地域面积及地势地貌〔四〕经济开展水平〔五〕行政区划六、行政组织编制单元设计依据指一级行政组织的宏观编制总体设计确定后，具体设计一级行政组织的各个部门机构和部门机构内部的编制〔微观层次的定编〕。〔一〕部门设计的依据1、根据各地实际业务需要设置机构2、要将业务的种类与工作量大小相结合3、上下级业务对口，但机构不一定对口〔二〕机构内部编制设计的依据1、以最少的职位完成最大的工作量2、尽量将业务相同的工作任务交给一个具体单位或个人完成3、员额的结构要合理。一般来说，要保证业务人员占总人员的70％以上，各级领导职数只能接近30%，严格控制副职。4、根据机关的不同性质核定编制七、行政组织编制设计程序1、发现问题，确定目标设计目标体系中长期目标，当前目标，将目标需要与现实可能性结合起来；将目标尽量量化，如机构数量、人员数最、编制经费数量及其在当地财政开支的比例数量等；3、试行实施，反响调整4、依法呈报，核定实施〔合法化〕

八、行政组织编制审批程序?中华人民共和国国务院组织法?与?地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法?：1．国务院各部、委员会的设立、撤消或者合并，经总理提出，由全国人大决定；在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。国务院直属机构、办事机构的设立、撤消或者合并，由国务院决定；国务院各工作部门内设的司级机构的设立、撤消或者合并；由各工作部门报请国务院批准。2．省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准。3．自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府的工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上级人民政府批准。4．省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立假设干派出机关；县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立假设干区公所，作为它的派出机关〔目前，作为县级人民政府派出机构的区公所在全国范围内已根本取消〕；市辖区、不设区的市的人民政府，经上级人民政府批准，可以设立假设干街道办事处，作为它的派出机关，其编制总额也由上级政府批准。5．县级以上地方各级人民政府工作部门内部机构的设立，在上级政府批准的编制总额内，由各工作部门报请同级编制部门批准。6．中国共产党党务机构的设置，按党章和中央有关文件规定，由各级政府的同级党委授权编制部门审查批准；人大、政协办公机构那么由各级人大常委会和政协委员会决定，由同级编制部门审定；检察院、法院内部机构的设立审批那么按有关组织法规定进行，但需报同级编制部门办理批准手续。第七节行政组织变革一、变革的动力和阻力〔一〕动力1、环境：政治格局、法律标准、伦理道德、经济开展等，WTO亚洲金融危机要求各国政府迅速改变金融政策，苏东剧变使各国及时调整对外关系2、目标：组织目标改变可能来自于外部压力或自身压力，必然引起组织机构调整4、社会心理因素动机、愿望、态度以及与之相一致的群体效应。常用意见、呼吁、消极抵抗等方式来表达〔鞍钢游行事件\西出租车司机〕5、专家和专家群体非政府组成人员，但其具备丰富的系统知识、理论和方法〔二〕阻力1、利益差异：改革的受益者和改革的受损者；2、习惯性：习惯的力量是经常大的〔如手工和自动化的冲突〕。一是职业认同感，二是对变革更新潜在的不平安感；3、认知：对变革目的、