非营利组织管理课件

1.非营利组织概述萨拉蒙的观点：“一种全球性的社团革命”四次危机和两次革命性变革的变化业已汇合起来减少了国家控制的范围并为有组织的志愿活动的增长开辟了道路。其中，四场危机指的是：福利国家的制度危机；发展危机；环境危机；以及社会主义危机。两次革命性变革则是指：

20世纪七、八十年代的通讯革命；及20世纪六、七十年代的市民革命。1.1非营利组织的界定及特征1.1.1非营利组织的称谓：

由于强调的角度和重点不同，非营利组织在不同的国家有不同的称呼

non-profitorganization；charitablesector；

voluntarysector；thethirdsector；

tax-exemptsector；independentsector；

non-governmentorganization；

socialeconomy；civilsociety

1.法律定义：税法规定

非营利组织名称的来源来自美国之国税法（InternalRevenueCode，IRC），该法将非营利组织定义为：「非营利组织系为组织之一种，该组织限制将盈余分配给组织的人员，如组织的成员、董事或是理事等」，且依该法第501条第C项第三款规定：「为公共利益服务而给予免税鼓励的团体，包括教育、宗教、科学、公共安全等」。包含三个条件：（1）该机构的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性和科学性的事业，或者是为达到该税法明文规定的其他目的；（2）该机构的净收入不能用于使私人受惠；（3）该机构所从事的主要活动不是为了影响立法，也不得干预公开选举。2.收入来源定义：根据联合国的国民经济核算体系的规定，如果一个组织的大部分收入不是来自于以市场价格出售的商品和服务，而是来自其会员缴纳的会费和支持者的捐赠，那么这个组织就是非营利组织。3.功能定义

非营利组织是满足公共目的，实现社会公共利益的私人组织。“不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标的自我管理的私人组织”。

4.结构－运作定义萨拉蒙的观点：非营利组织不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标的自我管理的私人组织。从结构与运作的角度提出以下六个条件：①正规性：有一定的组织结构；②私立性：从组织结构上分离于政府；③非利润分配性：不是为其拥有者积累利润；④自我治理性：能控制自己的活动；⑤志愿性：无论是实际开展活动中，还是在管理组织的事务中均有显著程度的志愿参与；⑥公共利益：服务于某些公共目的和为公众奉献

非营利组织：以服务大众为宗旨，而不以营利为目的，具有志愿性和自治性的正式组织。1.1.2非营利组织的特征

（1）沃尔夫的观点：

根据非营利组织的税法地位，非营利组织一般应有以下5个特征：

①具有公共服务使命；②组建为非营利性的或慈善性的公司；③其治理结构避免获得组织自我利益和个人私利；④免付联邦税；⑤给予它们的捐赠能够获得税收减免的特殊法律地位的一类组织。

（2）日本学者重富真一的观点：

结合亚洲国家的国情，提出非营利组织应该具有：

①非政府性；②非营利性；③自发性；④持续性∕形式性；⑤利他性；⑥慈善性。（3）台湾学者官有恒的观点：合法免税地位：多数国家政府皆于法律中规定非营利组织有其免税之优惠，且捐助人亦可享有减税之待遇。

正式组织：具有某种程度的制度化，而非临时或非正式民众的集合体，同时亦须经由政府法律的合法认定，因而非营利组织具有法人的资格。

民间组织：不属于政府的部门，即非经由政府财源所成立，亦非由政府公职人员所经营，但此并非意指非营利组织不得接受政府支持，或是政府官员不能成为董事；此强调重点在于非营利组织应为民间人士所组成。

公共利益属性：非营利组织所提供的服务应属公共利益之性质，以服务公众为使命，而不以营利为目的。

限制利益分配：非营利组织经营所获取之利润，须用于该组织之服务，不得分配予个人或是董事。

志愿性成员：除少数为支薪之基本成员外，多数为志愿参与的人士所组成，特别是由志愿人员组成负责领导之董事会。自我治理：非营利组织乃为自我管理性组织，有其内部管理的制度，不受外在团体的支配。

1.2非营利组织的类型1.2.1根据经济活动领域划分

1.联合国国际标准产业分类体系（theInternationalStandardIndustrialClassificationSystem,ISIC）该体系将各种组织的主要经济活动划为17大类，60个小类。非营利组织是17大类中的一类，共包括3小类、15项：（1）教育：中小学教育、成人教育及其他；（2）健康与社会工作：医疗保健、兽医、社会工作（3）其他社区社会与个人服务活动：环境卫生、商会与专业组织、工会、其他会员组织（包括宗教与政治组织）、娱乐机构、新闻机构、图书馆、博物馆及文化机构、运动与休闲2.欧共体一般经济活动产业分类体系（Eurostat’sGeneralIndustrialClassificationofEconomicActivities,NACE）它是对ISIC体系的改进。仍然以组织是否依靠捐赠为运作为标准将其划分为5类18项：（1）教育：高等教育；中小学教育、职业教育、护理教育。（2）研究与开发。（3）医疗卫生：医院、诊所；其他医疗机构；牙医、兽医。（4）其他公众服务：社会工作；慈善团体；专业组织；雇主协会；工会；宗教组织和学会；旅行社。（5）休闲与文化：娱乐机构；图书馆、档案馆、博物馆、动物园；体育组织。3.非营利组织国际分类体系

（theInternationalClassificationofNonprofitOrganization,ICNPO）：由约翰·霍普金斯大学（JohnHopkinsUniversity）设计，根据经济活动领域将非营利组织划分为12大类，27小类：（1）文化和娱乐：文化和艺术；体育；其他娱乐和社交俱乐部。（2）教育和研究：初等教育和中等教育；高等教育；其他教育；研究。（3）卫生保健：医院和康复；护理中心；心理健康和危机干预；其他卫生保健服务。（4）社会服务：社会服务；应急和救济；收入支持和维持。（5）环境：环境保护；动物保护。（6）发展和住宅：经济、社会和社区发展；住宅；就业和培训。（7）法律、倡导和政治：公民和倡导性组织；诉讼和法律服务；政治组织。（8）慈善中介和志愿促进。（9）国际性活动。（10）宗教。（11）商会、专业协会和工会。（12）其他组织。

4.免税团体分类体系（theNationalTaxonomyofExemptEntities,NTEE）由美国国家慈善统计协会（theCouncilofCharitableStatistic）依据组织税收地位，将非营利组织划分为25大类：教育、健康、心理健康、疾病失序、医学研究、犯罪法律、就业、食物健康、住宅安置、公共安全与灾难准备、娱乐活动、青年发展、人力服务、艺术文化、环境、动物相关、国际、民权宣导、社区改进、慈善、科学研究、社会科学研究、其他社会利益、宗教相关、互助利益等。1.2.2其他分类方式1.依财源与控制方式划分

美国学者H.B.Hansmann依非营利组织的财源与控制方式，将其划分为四类：

2.依社会功能划分

台湾陈金贵将美国的非营利组织归结成七种类型：卫生医疗：包括医院、诊所、医护和个人照顾设施、家庭健康照顾中心及特别洗肾设备等，此类型组织财源多系来自于政府的卫生费用及民间捐助。教育：包括中小学教育、高等教育、图书馆、职业教育、非商业研究机构和相关的教育服务等，此类型组织财源多系来自于政府补助，其次为使用者付费及民间捐助。社会和法律服务：包括托儿服务、家族谘商、居家不便者的照顾、伤残职业重建、灾难救助、难民救助、紧急食物救助、社区改善等，此类型组织主要以助人为服务方式，而财源多系来自于政府之社会服务预算，其余来自使用者付费及民间捐助。公民和社会团体：包括抗议组织、人权组织、社会组织等，此类组织扮演政策倡导之角。艺术和文化团体：包括乐队、交响乐团、戏剧团体、博物馆、艺术展览馆、植物园及动物园，此类组织财源一方面来自于收费和赚取的费用，一方面来自于民间捐助和政府支持。宗教：如放生念佛会、行天宫及许多基督教会等，此类宗教组织提供各种公共服务，对象以教友为主。基金会：此类型组织存在之目的是以财务来支持其它的非营利组织，又可分四种型态：独立基金会、企业基金会、社区基金会及运作型基金会(此基金会15%以内之收入用以支持其它非营利组织，而基金会本身亦会实际执行相关业务)。3.依活动类型划分克拉克（Clark）：（1）救济和福利机构；（2）技术革新组织；（3）承包公共服务组织；（4）大众发展机构；（5）草根发展组织；（6）请愿团体和网络1.2.3我国非营利组织的类型运作型组织（基金会）运作型基金会资助型基金会非营利学校非营利医院其他社会服务和福利机构文化场所、研究机构、福利机构等宗教类组织现行法规体系中统称为“社团”实体型社会服务机构（现行法规体系中称“民办非企业单位”）其他经济性团体（行业协会、商会、职业团体、工会等）社会性团体（学会、同学会、联谊会、兴趣团体等）其他非营利组织人民团体转型中的事业单位会员制互益型组织公益型组织会员制公益型组织未登记或转登记团体1.3非营利组织产生和发展的原因1.3.1非营利组织产生的外在促进因素

1.政府失灵

2.市场失灵

3.契约失灵

1.3.2非营利组织产生的内在动力1.3.3历史渊源

1.自由结社传统

行会和行业组织的发展

[法]托克维尔－《论美国的民主》：“美国是世界上最便于组党结社和把这一强大行动手段用于多样目的的国家。除了依法以乡、镇、市、县为名建立的常设社团以外，还有许多根据个人的自愿原则建立和发展的社团……美国的居民从小就知道必须依靠自己去克服生活的苦难。他们对社会的主管当局投以不信任和怀疑的眼光，只在迫不得已的时候才向它求援。他们从上小学就开始培养这种习惯。孩子们在学习里游戏时要服从自己制定的规则，处罚由自己制定的犯规行为。这种精神也重现于社会生活的一切行为。假如公路上发生故障，车马行人阻塞不通，附近的人就会自动组织起来研究解决办法。这些临时聚积在一起的人，可以选出一个执行机构，在没有人去向主管当局报告事故之前，这个机构就开始排除故障了。假如是事关庆祝活动，则自动组织活动小组，以使节日增辉和活动有条不紊。而且，还有反对各种道德败坏行为的组织。比如，把大家组织起来反对酗酒。在美国，为促进公安、商业、工业和宗教，也建有社团。人们的愿望通过私人组织的强大集体的自由活动得到满足。”

乡镇生活可以说每时每刻都在使人感到与自己休戚相关，每天每日都在通过履行一项义务或行使一次权利而实现。这样的乡镇生活，使社会产生了一种永往直前而又不致打乱社会秩序的稳步运动。必须使社会的活动不由政府包办。在民主国家，应当代替被身份平等所消灭的个别能人的，正是结社。2.致力慈善的传统

宗教慈善事业：宗教是慈善事业的主要动力来源官办慈善事业：《伊丽莎白济贫法》

民办慈善事业：基特尔

1.3.4社会因素1.4非营利组织与其他组织的互动

政府、企业与非营利组织的社会结构定位

第一部门：政府职责：从事社会管理，提供公共产品机制：官僚制、强制性问题：政府失灵第二部门：企业职责：为私人消费者提供产品和服务机制：自愿，价格机制问题：市场失灵第三部门：非营利组织职责：提供公益性或互益性服务机制：志愿主义，多元性问题：志愿失灵1.4.1非营利组织在社会、经济中的作用

世界银行：《非政府组织法的立法原则》

为什么各国需要制定一组有助于建立一个有力的、活跃的、独立的非政府组织部门的法律？（1）履行结社和言论的自由；（2）鼓励多元化和宽容性；（3）促进社会稳定与法律规则；（4）效率；（5）弥补公共部门的市场失灵；（6）提供对市场经济的支持。1.培育民主价值观：

“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。”

2.制约政府权力

3.克服政府的合法性危机

4.满足社会多元化需求

5.提高公共产品的供给效率

6.成为重要的社会、经济力量

7.建立社会保障的科学模式1995年22国的非营利部门

1.1万亿美元支出——GDP的4.6％

1900万个支薪雇员——全部非农就业的5%——全部服务业就业的10%——全部公共部门就业的27%1.4.2政府对非营利组织的影响

1.法律规制

2.政策提供

3.财政支持1.5非营利组织的局限

非营利组织的“志愿失灵”

1.非营利组织的非志愿性：德行完美的神话

2.非营利组织的非独立性

3.非营利组织的狭隘性

4.非营利组织的家长作风

5.非营利组织的业余性2.非营利组织的理论基础2.1公民社会、社会资本与善治理论2.1.1公民社会及其特征1.公民社会的概念：civilsociety国家－社会二元分析模式

↓

哈贝马斯：公共领域－私人领域－国家柯亨和阿拉托：公民社会－经济领域－国家

♦介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域以及与之相关的价值或准则。

♦经济与国家之间的社会互动领域。

♦国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域是同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权，并由社会成员自愿结合而形成，以保护和增进他们的利益或价值。2.公民社会的特征（1）志愿性与合作性（2）公开性与合作性（3）非官方性（4）横向的协作（5）信任与容忍（6）法治原则2.1.2公民社会与政治、经济发展

普特南(Putnam)、列昂那第(Leonardi)、纳尼蒂(Nanetti)（1993）：《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》(MakingDemocracyWork:CivicTraditionsinModernItaly)

该书是一本实证性的研究著作。它以1970年代后的意大利作为个案，通过研究意大利地区的公民生活来探索某些根本性的和普遍性的民主政治理论问题。20年的研究始终围绕着以下这些重大的民主理论问题而展开:为什么有些民主政府成功了,而另一些却失败了?社会制度是怎样影响政治与政府的实践的?如果人们对这些制度加以改革,会产生什么样的实践后果?制度行为依赖于它周围的社会、经济和文化环境吗?如果我们移植民主制度,它们会在新环境中原样般成长起来吗?

该书采用了新制度主义的研究方法，基本观点包括：第一,制度影响政治。构成制度的那些程序的规则和标准制约人们的政治行为,从而影响政治后果。不能简单地将政治后果归结为撞球般的个人互动,也不能归结为各种广泛的社会力量之间的互动。制度影响结果,因为它们影响行为者的认同、权力和策略。第二,制度由历史形成。无论其他因素怎样影响其形式,制度都有自己的惯性和强大的内力。它们体现为历史的轨迹和转折点。历史事件的发生源于其“路径依赖”的特性:先前产生的东西(哪怕它在某种意义上说是偶然发生的)决定随后产生的东西。个人可以选择其制度,但不能选择产生这些制度的环境,他们的选择反过来又影响其后人的选择规则。公民社会是民主政治和市场经济健康发展的土壤和温床。一个地区公民社会的发展程度将直接影响到该地区的政治经济发展水平。普特南提出可从以下四方面来衡量社会发展程度：（1）社团生活的活跃程度；（2）报纸以及大众媒体的发展状况；（3）参选的积极性；（4）依附投票程度。

根据上述标准，一个社会的“公民化”应具有以下社会和政治含义：（1）公民化程度较高的地区，社会较为平等。（2）在公民化程度较低的地区，政治和社会互动是垂直组织的，存在着依附关系。（3）诚实、信任和守法程度：在公民化程度较高的地区，横向组织的社会和政治的关系网络较为发达。人们互相尊重、平等对待，相互信任，愿意遵守法律规章和社会道德准则；而在公民化程度低的地区，公民们经常破坏由少数人制定的法律规章，人们缺少社会公德意识。（4）在公民化程度较低的地区，政治腐败，政治争斗残酷；而在公民化程度较高的地区，政治对手之间愿意做出妥协。（5）在公民化程度较低的地区，没有权力的和不幸福的人们为数众多，他们的生活是依附性的，充满着沮丧和挫折；而在公民化程度较高的地区，人们较为幸福，对自己的生活较为满意。2.1.3公民社会与社会资本

1.社会资本的含义

♦布迪厄（1980）：社会资本是“实际或潜在的资源的集合，这些资源是由相互默认或承认的关系而组成的持久网络”。♦普特南：社会资本是指社会组织所包含的一些特征，如信任、规范和网络，这些特征可以促进对社会行动协调，从而可以提高社会活动的效率。♦科尔曼(Coleman,1988)：社会资本是“根据它的功能定义的。它不是一个单一体,而是许多不同的实体,它们有两个共同点:都包括社会机构的某些方面,都有利于处于同一结构中的个人或全体的某些行动。和其他形式的资本一样社会资本也是生产性的,使某些目的的实现成为可能，而在缺少它的时候,这些目的不会实现。”♦制度经济学学派的观点：社会资本是社会中社会生活和文化内在的粘合剂,包括调节人们之间行动的规范和价值观念,以及生产这些规范和价值观念的制度。

对于社会资本后三种界定的比较社会资本概念的提出价值：（1）把价值判断和文化纳入了分析框架之中，不仅对社会行动者的行为动因解释得更全面深入，而且对于描述和分析宏观层次上的集体行为和长期选择也有很强的说服力。（2）努力把微观层次的个人选择与宏观层次的集体和社会选择结合在一起；在概念上肯定了社会对个体行为选择的约束和推动，没有把个人和社会对立起来。（3）反映了社会科学中一度削弱和低沉的人本精神的复兴。[美]埃莉诺•奥斯特罗姆（2000）－《社会资本：流行的狂热抑或基本的概念》人类创造的四种资本：物质资本、人力资本、社会资本和自然资本。社会资本是关于互动模式的共享知识、理解、规范、规则和期望，个人组成的群体利用这种模式来完成经常性活动。物质资本和社会资本的差异是：(1)社会资本不会因为使用但会由于不使用而枯竭；(2)社会资本不容易观察和测量；(3)社会资本难以通过外部干预建立；(4)全国性和区域性政府机构对个人用来追求长期发展努力的社会资本类型和水平有重要影响。

2.社会资本的特征（1）社会性和非物质性（2）长期性和积累性（3）生产性和增值性（4）不可转让性（5）使用的互惠性

普特南(1995)：《独自打保龄球：美国下降的社会资本》

总之：公民社会与社会资本紧密相连，公民社会的组织实体是社会资本产生和发挥作用的物质基础，而公民社会所倡导的合作、信任、互惠等文化价值本身就是一种社会资本形式；公民社会的发展可以促进社会资本的增加，反之，社会资本的增加也可以促进公民社会的形成。2.1.4公民社会与善治

1.善治的概念联合国全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》（1995）提出：“治理是各种公共或私人的个人和机构管理他们共同事务的众多方式的总和。它是一个持续的过程，通过这个过程，相互冲突的或不同的利益得到协调并且联合起来共同采取行动。这里，既包括强制人们遵守、服从的正式制度和规则，也包括人们同意或者认为符合其利益的非正式的制度安排。”它有四个特征：（1）治理不是一套规章，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既与公共部门有关，也与私人部门有关；（4）治理是持续的互动，而不是一种正式的制度。2.善治的基本要素

（1）合法性；（2）透明性；（3）责任性；（4）法治；（5）回应；（6）有效。“善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程……善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是政府或国家，还不如说是公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。”2.1.5非营利组织促进公民社会形成、社会资本增加和善治出现

1.非营利组织既是公民社会的主要物质和组织实体，也是公民社会文化价值特征的主要倡导者、传播者。

2.非营利组织的发展和壮大增加了社会资本。

3.非营利组织的发展促进善治形成。2.2市场失灵/政府失灵理论

[美]经济学家伯顿•韦斯布罗德(Weisbrod，1974)该理论的核心内容是采用传统经济学的需求－供给分析范式来解释非营利部门存在的必要性。

Weisbrod采用剩余分析的策略。在他看来,任何投票者都有对于物品的需求(包括公共物品和私人物品)，政府、市场和非营利部门都是满足个人需求的手段。这三者在满足个人的需求方面存在相互替代性。正是政府和市场在提供公共物品方面的局限性，导致了对非营利部门的功能需求，这是非营利部门存在的主要原因。

首先,个人在收入、财富、宗教、种族背景、教育水平等方面的差异，直接导致了他们对公共物品需求的差异。而政府提供公共物品的数量和质量主要取决于政治决策过程，更多地满足的是中位选民(medianvoter)的需求,其他选民群体的大量需求则没有得到满足。这是其他组织机制介入公共物品提供的前提条件。对于政府提供的公共物品不满意的消费者可以在市场和非营利组织之间进行替代性选择。从纯粹技术的层面来看,没有技术约束可以防止私人市场生产公共物品,由私人和政府提供物品的区别在于消费者偏好和相对的价格。从消费者偏好来看,公共物品的一个特点在于,每个消费者对物品的形式、质量、利用、调配的个人控制程度较低。因此,为了实现个人效用最大化,消费者通常会选择购买有更多个人控制和较少外部收益的私人替代品,而较少购买公共物品。政府和市场在提供公共物品方面的局限性，使得志愿组织作为政府以外的集体物品的提供者,有了存在的功能需求。作为专门提供集体类型物品的组织机制，志愿组织提供公共物品的数量主要取决于政府部门满足选民多样性需求的程度。在其他条件相同的情况下，政府提供公共物品的需求越不满意，志愿部门的规模就越大。对于特定的政府输出，消费者需求的差异越大，志愿部门的输出就越大。2.3契约失灵理论

[美]法律经济学家汉斯曼（Hansmann,1980）如果说韦斯布罗德关注的是政府与非营利部门之间的互补关系，那么汉斯曼则更多地在解释非营利组织和营利组织的区别，以及是什么因素导致某些活动只能由非营利组织而不是营利组织来提供。他主要是从营利组织的局限性着手进行分析。

根据现有的经济学理论，只有在满足某些特定条件以后,营利性厂商(profit-seekingfirm)才会以体现社会效率最大化的数量和价格来提供商品和服务。其中，最重要的条件就是，消费者无需付出不适当的成本就可以做到：(1)在购买之前，能够对不同厂商的产品和价格做出精确比较；(2)能够与选定的厂商在商品与服务的价格上达成一致；(3)能够判断厂商是否遵守了协议；如果没有，则可因此获得赔偿。但是在很多情况下,例如提供复杂的个人服务、服务的购买者和消费者分离、存在价格歧视和不完全贷款市场、提供公共物品等条件下，由于购买产品的具体情形以及产品本身性质，致使消费者与生产者在产品和服务的质量上存在着明显的信息不对称，生产者完全有能力通过提供劣质商品来获取额外收益,使消费者福利蒙受损失。即由于信息不对称,仅仅依靠生产者和消费者之间的合约,难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为,这就是“合约失灵”现象。如果由非营利组织来提供此类产品和服务，则生产者的欺诈行为就会少得多，原因就在于非营利组织承受的“盈利非分配约束”约束，即非营利组织不能把获得的净收入，分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等。净收入必须得以保留，完全用于组织的进一步发展。这一特点使得非营利组织在提供信息不对称的商品和服务时，缺少采取机会主义行为的动机。非营利组织的这一“盈利非分配约束”，实际是在市场可能出现”合约失灵“时,对生产者机会主义行为的另一种制度约束，是消费者无法通过正常的合约方式来监督生产者(即合约失灵)时的一种制度反应。2.4第三方管理理论

[美]萨拉蒙（Salamon，1981）在提供公共产品和服务时，政府的角色可以分为：资金和指导的提供者－服务递送者作为公共产品的资金和指导的提供者，美国联邦政府在提供具体的社会服务时，更多依靠大量的第三方机构（州、市、县、大学、医院、行业协会以及大量的非营利组织），通过这些第三方机构来实施政府功能，这就是“第三方管理”模式。在这种治理体系中，政府与第三方分享在公共基金支出和公共权威运用上的处理权。联邦政府在福利项目提供中更多的是充任管理者的功能，而把相当程度的处理权留给了非政府部门。志愿失灵：（1）慈善的供给不足；（2）慈善的特殊主义；（3）慈善组织的家长式作风；（4）慈善的业余主义。

非营利组织的弱点正好是政府组织的优势。政府能够通过立法获得足够的资源开展福利事业，能够用民主的政治程序来决定资金的使用和提供服务的种类，能够通过赋予民众权利来防止服务提供中的特权和家长式作风。相对于政府组织的过度科层化而缺乏对社会需求的即时回应，志愿组织的弹性，使得它们能够根据不同的个人需求提供相应的服务，能够在较小范围内服务以及展开竞争。正是由于二者在组织特征上的互补性，使得政府与非营利组织建立了合作关系，从而在保持较小政府规模的同时，较好地完成福利提供的责任。因此，政府的介入不是对非营利部门的替代,而是补充。2.5政府-非营利组织关系的类型学吉德伦、克莱默、赛拉蒙(Gidron，Kramer，Salamon，1992)

1.政府支配模式：2.非营利部门支配模式：3.双重模式：

政府和非营利部门都大量卷入到资金筹措和服务配送当中，但都局限在各自领域（1）非营利组织通过给国家力量没有达到的顾客传送同类服务，来补充国家应提供的服务；（2）非营利部门通过提供政府没有提供的服务，来补充政府服务职能。在这两种情况下，都是存在两个相当大的、相对自治的资金筹措和配送体系。4.合作模式：政府提供资金，非营利组织配送服务

（1）“合作的卖者”模式：非营利组织仅作为政府项目管理的代理人出现，拥有较少的处理权或讨价还价的权力。（2）“合作的伙伴关系”模式：非营利组织拥有大量的自治和决策权

利，在项目管理上也更有发言权。2.6政府、市场、志愿部门相互依赖理论

[美]罗伯特•伍思努（Wuthnow，1991）

国家：由形式化的、强制性的权力组织起来并合法化的活动范围；主要特点是强制性的权力。市场：涉及营利性商品和服务交换关系的活动范围以价格机制为基础，按照非强制原则运作。志愿部门：既不是正式的强制也不是利润取向的商品和服务交换的剩余的活动范围，主要根据志愿主义原则运作。

伍思努认为，在概念上,这三个部门之间的关系看起来比较清楚；但在实践中，三者之间的关系正变得日益模糊。首先，因为政府和商业部门在科学技术方面的共同投资以及政府以管制、税收等方式介入市场，彼此之间的界限已经很难分清；其次，由于政府把一些福利项目承包给志愿组织，并为它们提供资金，政府与志愿部门之间的项目合作也模糊了彼此的界限；再者，在很多情形下,复杂的组织计划把营利性活动与非营利性活动置于同样的管理体制下,志愿部门与市场的关系也很难分清了。在伍思努看来，政府、市场和志愿部门之间存在着频繁的互动和交换关系，这包括：竞争与合作、各种资源的交换、各种符号的交易等。当不止一个部门的组织提供相似的服务时，就存在着竞争关系；当集中不同的资源来共同解决社会问题时,彼此之间就是合作关系。各个部门之间还存在着资源交换关系，组织和管理人员、技术、法律保护、公共关系、资金等往往在部门之间相互流动。2.7新制度经济学理论

1.交易成本分析

2.国际公共产品的供给分析环境保护、人口控制、消除贫困、缩小南北差距国际难民安置、反对恐怖主义非营利组织是提供国际公共产品的企业家

3.路径依赖和非营利组织制度创新路径分析“在制度演进中存在着一种自我强化的机制。这种机制使制度的演进一旦走上某一条路径，就会在以后的发展中得到自我强化。”讨论题：上述哪一种理论可以有效说明和解释我国非营利组织的生成和发展状况？为什么？

秦晖《政府与企业以外的现代化：中外公益事业比较》由于中西社会的发展路径不同、中西传统社会与以此为起点的现代化进程不同，因而导致中西公益事业的发展道路差异巨大，中西“第三部门”的生存、发展环境、面临的问题与任务不同。西方的第三部门是在已成现实的公民社会内部产生与发展的，它并不需要为实现公民社会而奋斗；而我国的第三部门却需要为建立公民社会、从争取最起码的公民参与空间做起；二者所要克服的“政府失灵”和“市场失灵”的性质是截然不同的。西方发达国家的第三部门所要克服的“政府失灵”与“市场失灵”指的是“民主制福利国家失灵”和“规范竞争的市场失灵”，而我国的第三部门所要克服的“政府失灵”则是指“大共同体本位失灵”，即在大共同体本位下束缚有余而保障不足的问题，其所要克服的“市场失灵”也不是市场机制本身的逻辑缺陷，而是权力对市场的扭曲。西方国家是“福利国家”太多了、“自由市场”太多了，所以人们要寻找“既非福利国家、又非自由放任”的第三条道路。然而在中国，问题却正好相反。我们国家现在面临的主要问题恰恰不是“自由市场过多”，也不是“福利国家太多”，而是“福利国家”不够、“自由市场”也不够。所以，我国的第三部门一方面应认识到市场逻辑和政府逻辑的局限，并有针对性地予以克服；但是另一方面，更要认识到“政府有效”和“市场有效”，并积极地配合政府和市场部门的发展，以促进我国政治、经济体制的完善和建设。3.非营利组织发展的国际视野3.1西方政府的治道变革与非营利组织发展3.1.1西方政府的治道变革特点

1.重新定位政府职能：掌舵而不是划浆

2.向基层分权

3.顾客导向

4.以市场为基础

3.1.2西方政府的治道变革对非营利组织发展的影响3.2国外非营利组织的发展状况

3.2.1美国非营利组织的发展特点

美国一直被认为是非营利活动的温床；目前，美国一半的大学和医院、近2/3的社会服务机构、大多市民协会、几乎所有的交响乐团都属于非营利部门。虽然其非营利部门的绝对规模非常大，但这并不等于美国是世界非营利组织最为发达的国家。在非营利部门的发展方面，“美国是一个特例，但并不是一个范例”（王绍光）。

1.一个重要的社会经济力量

1995年美国的非营利部门

5020亿美元的支出

——占GDP的6.9%860万个支薪工人

——占非农就业的7.8%

——总服务业就业的16.5%

——公共部门就业的46.7%2.丰富的非营利活动史

美国非营利组织的高度发达是因为美国特殊的文化和历史结果（1）强烈的个人主义文化特质产生特有的对集权的反对，使得美国人民不太愿意依赖政府来处理社会问题和经济问题，为志愿组织留下活动机会（2）经济利益使得不让政府插手商业的文化特质增强，并总想着在合法的基础上避税，这就促成了“志愿意识形态”（3）社会发展先于政府的历史使人们愿意接受集体提供公共需要的模式，而不愿求助于政府权力（4）对宗教自由的关注和防止政府干涉宗教信仰的悠久历史，创立了一个政府领域之外取向公共利益的私人活动的安全场所。（5）大量的移民流入带来了不同的文化准则和社区机制，有助于在这片新的土地上组建大量的非营利社会团体（6）组建和运作民间组织、非营利组织的法律程序简便（7）出于对表达自由的强烈愿望，通过组织人们可以联合起来向政府或其他机构提出自己的要求以提高他们的集体福利3.卫生保健领域主导（1）超过46％的非营利组织在卫生保健领域（2）从事高等教育的非营利组织也相当多

由于美国政教分离的传统，限制公共基金支持宗教性质的教育机构，尤其是在初级和中级教育，因此美国90%的初级和中级教育由当地政府操作，非营利部门介入的主要是高等教育领域。（3）社会服务、文化和职业领域规模相对较小4.绝大部分收入来自服务收入，而不是慈善

（1）服务是非约占非营利组织收入的56.6%（2）公共部门支持是其收入的第二大来源，约占30.5%（3）慈善收入（包括个人、公司和基金）有限，仅占12.9%5.美国非营利组织的变化

1990年－1995年，美国非营利组织的规模扩大了20%，非营利组织增长的速度以几乎3:1超过同一时期整个经济的增长（同一时期整个经济的增长速度为8%）。3.2.2荷兰非营利部门的主要特点

在荷兰，非营利组织传统上是指“由私人发起的”或“处于社会中间地带的”组织。大量的“中间地带”形成了荷兰社会的一大特色。

荷兰拥有西欧和世界上最大的非营利部门之一，这反映出荷兰根深蒂固的补贴传统，这种传统容养着不同的宗教和思想阵营，而将至关重要的服务留给那些隶属于这些集团的非营利部门。原因：（1）私人发起行动的悠久传统；（2）补贴的原则使政府保持低调，为非营利部门的成长和发展提供了良好的环境；（3）伴随战后福利国家的发展，公众对非营利活动的支持不断增强，尤为明显的是在教育和卫生保健领域，非营利部门在经济方面的作用日益重要。

1.一个主要的经济力量

1995年荷兰的非营利部门

600亿美元支出

──GDP的15.3%65.3万个支薪雇员

──非农就业人口的12.6%

──服务业就业人口28%

──公共部门就业人口89.8%2.社会服务主导

（1）42%的非营利就业在卫生保健领域,卫生保健机构基本都采取了非营利的形式。（2）教育领域的非营利成分巨大（就业人口比重为28%）；

（3）在社会领域内实现了相对较多的非营利就业（19%）；3.绝大部分资金来自公共部门，而不是慈善或会费

（1）公共部门收入主导，来自政府部门的收入（包括政府拨款和支付健康保险）约占非营利部门总收入的59%；（2）来自个人慈善行为和会费的收入以及其他方面的收费数量有限，私人慈善仅占荷兰非营利部门总收入的3%，会费及其他收费占38%。（3）荷兰的非营利部门与政府之间在支柱化基础上建立起来的伙伴关系使得荷兰的非营利部门对来自政府方面的支持依赖程度较高。（4）亚部门之间的差异：会费收入主导领域：慈善事业（97%）、环境领域（61%）、发展领域、职业团体和联合会、文化娱乐团体；公共部门资金主导领域：卫生保健（96%）、教育（91%）、社会服务领域（66%）和国际性活动。3.2.3法国非营利组织的主要特点

法国非营利部门的规模很大，而且基本上依靠法国政府的支持；然而，法国的这一发展相对较新，部分是在1980年代初期形成的，是密特朗（Mitterand）政府社会政策的产物。与众多的西欧国家一样，法国非营利部门的发展可以追溯到中世纪，当时罗马天主教徒及其教派成立了很多的慈善组织，行会和兄弟会也建立起一个在一定专业基础上互相提供帮助的体系。古代政体下非营利部门的这两个社会支柱受到了法国大革命的冲击：由于雅各宾政府宣布了其社会责任、垄断了社会福利，所以天主教的慈善组织和基金会世俗化了，企业组织的发展也遭到抑制。卢梭主义主张政府压制所以企图在政府和公民之间寻求一种桥梁作用的中介机构。从法国大革命到1864年的大部分时间里，协会和其他的非营利组织在法国都是违法的，它们被认为是不民主的，分裂了民主政府所代表的“公众意愿”。1864年法令赋予了民主结社自由；1901年法令最为非营利组织赢得了合法的地位；1960-1970年代，在政府提供福利事业的背景下，非营利部门获得了较大的发展和壮大；1982年和1983年通过的分权法令，使得雅各宾派长达200多年的传统产生了中断，鼓励了第三部门与地方权威机构之间关系的密切化。在当今的法国，每年大约有6000-7000家组织成立，是1960年代每年平均数的三倍还多。1.法国第三部门的规模在就业方面，吸收了96万名全职工作人员每年的运营支出费用达到GDP的3.7%2.以社会服务为主法国的第三部门活动高度集中在文化娱乐、教育、卫生保健、社会服务等四个领域中3.绝大部分收入来自公共部门（58%）

1996年，ARC（癌症研究学会）丑闻3.2.4日本非营利部门的特点

日本是发达国家中非营利部门最不发达的国家之一，私人捐赠水平和志愿者水平都较低1.规模与就业水平

1995年，日本非营利部门的运营支出约为2140亿美元，大约占国内生产总值的4.5%；共有210万个全职支薪雇员，相当全国3.5%的非农就业，近14%的服务业就业2.日本非营利部门的组成

由于日本长期以来采取限制非营利组织发展的“主管官厅负责制”，即非营利组织登记注册必须获得主管官厅的许可，因而在日本的非营利部门中，主要存在着下列两种不同的组织类型：（1）合法登记注册（基于城市编码）和被承认的法人组织（社团法人、财团法人等），约占非营利组织总数的10%左右；（2）没有登记注册的任意团体，约占总数的90%自从1998年日本政府颁布了《特定非营利活动促进法》以后，非营利部门的发展速度增快3.3非营利组织不同发展模式的分析与启示

1.非营利组织日益壮大，影响力日增2.非营利组织与政府的关系微妙3.政治法律制度环境是非营利组织发展的重要影响因素4.非营利组织作用的理性权衡5.非营利组织发展面临的主要问题（1）资金不足（2）非营利组织的监控（3）确保非营利组织的非营利性（4）非营利组织的效率（5）非营利组织的自主性我国非营利组织的历史和现状4.1我国非营利组织的历史渊源“中国自古就有相当发达的民间自治组织”

从历史上看，我国的非营利组织并非始自今日，而是有着悠久的历史和漫长的发展过程的。先秦时代的“会党”、“社会”之说；

民间结社在春秋战国时期较为盛行；后汉出现政治结社“朋党”以及著名的黄巾起义；元朝末年出现了“白莲教”及其发动的“红巾起义”；宋代以后，出现了各种形式的民间组织，如慈善性的“合会”、“义仓”、“义社”、“善会”等；明朝以后，持续不断地出现各种秘密宗教和会社组织如罗教、大成教、哥老会等，直到近代的洪帮、青帮。

1.慈善团体：善会和善堂2.互助团体：合会3.工商团体：行会、会馆、商会4.文化团体：诗文社与讲学会5.政治团体：朋党6.秘密宗教团体：会党4.2非营利组织在我国现代社会的发展4.2.1二十世纪初至1949年建国以前

早在二十世纪初，我国民间的各类政治组织、经济组织、社会组织就开始纷纷成立。到1911年，如孙中山领导的“同盟会”，就有193个；截至1913年，全国的社会组织以及达到1403个。民间组织在建国前曾经有过相当大的规模。

4.2.2建国以后的发展

就建国以来我国非营利组织的成长过程来看，大致经历了下列三个阶段：

第一个阶段是从1949年到1966年：在这一阶段，中国政府出于社会重组的考虑，对建国前的社会组织进行了清理整顿，并出面筹建了青联、妇联、工商联、科协等大型的人民团体和大量学术性、文艺类社会团体。政务院于1951年发布《社会团体登记管理暂行办法实施细则》，对我国的社会团体进行了第一次整顿。这些社团拥有政府编制，其领导和工作人员具有行政级别，其活动经费全部来自政府划拨。因此，从某种程度上说，这些社团并不具有现代意义上的公共性或者其公共性完全由党和政府的职能需要产生，其实质是政府向社会的延伸，是中国共产党实施群众路线的一种方式。

1965年，我国大陆的全国性社团将近100个，地方性社团6000个左右。

第二阶段是从1966年到1978年：在这一阶段，由于受文化大革命的影响，社团的发展陷入了停滞，不仅没有新的社团成立，就连已经成立的社团也几乎停止了活动，各类社会团体均陷入瘫痪。

第三阶段是从1978年改革开放至现在：这一阶段，可谓是中国社会发生根本性变化的时期，是我国由一个资源配置完全由政府垄断控制的“总体性社会”向一个政府、市场及公民社会并存、互动的多元化社会转变的时期。在这一阶段，与政府管制松动、市场经济增长同步进行的是公民结社需求的高涨和发展，大量非营利组织在该时期涌现，民间力量发展异常繁荣。其间，虽也经政府的多次清理整顿而陷于停滞，但其总体趋势是持续增长的。截至2004年底，在我国民政部门正式注册登记的社会团体已达15.3万个、民办非企业单位13.5万个、基金会892个。除此之外，还有大量未经登记的民间组织存在，“如果把为解决特定问题结成的临时性组织和为娱乐庆祝而结成的短期组织包括在内”，那么，我国民间组织的数量实际约为“登记在册组织的10倍”

依据创建者的不同，我国非营利组织的创建方式可分为以下几种：

（1）由党政机关发起创立的“自上而下”型多是政府改革和职能转变的产物，其实是一大批出现在政府周边而不以党政面目出现的机构；它们通常登记为独立的法人，行使着原来由党政机构承担的职能；其主要的社会资源，包括人、财、物、信息、管理和相应的组织资源等，也基本来自党和政府权力控制的垄断领域。（2）由个人或民间组织筹建的“自下而上”型以经济改革和对外开放所带来的民主化和广泛的公民参与为动力机制，大多出现在党政权力不及、政策失灵或者默许的边缘地带，依靠精英人物发起成立；并围绕一定的社会问题开展积极活动；其主要的社会资源不是来自政府，而是来自市场、社会、海外等开放的竞争世界。（3）由海外的个人或组织发起创建的“外部输入”型4.3我国非营利组织的主要类型和特点4.3.1我国非营利组织的主要类型

我国的非营利组织主要有两大类、三个基本形态

1.官方非营利组织官方公益性事业单位（GONGO，GovernmentOwnedNGO）和某些社会中介组织；

2.民间非营利组织（1）民间社会团体：中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。（2）民办非企业单位：企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织

4.3.2我国非营利组织的特点

1．官民二重属性

即非官非民，亦官亦民，同时具有民间性和官方性这两个特点。一方面，非营利组织作为“公民社会组织”，应该独立于政府，为广大民众服务。况且随着我国体制改革的逐步深入，我国非营利组织的形成模式已经由原来的主要靠政府以行政命令设立转向现在的政府、企业、社区、个人的多元共建模式；其投资主体、资金来源渠道等也由以往的完全依靠政府转变为政府、集体、个人以及外援等多种形式。另一方面，我国的非营利组织又与政府有着千丝万缕的联系，并且存在着组织层面的官民联结、社会管理和政府职能重叠等现象。例如，我国立法规定非营利组织的成立必须以找到一个政府部门为“业务主管单位”并接受其业务指导为条件；绝大部分非营利组织的收入来源以政府财政拨款和补贴为主；从社团内部的人员构成及管理来看，我国非营利组织缺乏对本组织的人事任命权，有近2/3的非营利组织的干部直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。此外，我国非营利组织内部还面临着建立党组织的要求。目前，我国有1617家全国性社团被要求建立党组织，其中建立者达1352家。非营利组织的这种官方性特点，往往令其将如何处理好与政府及其业务主管单位的关系放在首位，并以这种关系的维系和建立作为本组织生存与发展的有利手段。2．双重管理体制

我国政府对非营利组织的行政管理体制可以概括为“归口登记、双重负责和分级管理”。归口登记，是指社团统一由国务院民政部门和地方县以上各级民政部门登记，其他任何部门无权登记社会团体，颁发《社会团体法人登记证书》。双重负责是指每一个社会团体都要接受登记管理机关和业务主管单位的双重管理。分级管理是指全国性和地方性的民间组织必须依据规模，分别由全国性和地方性的登记管理机关和业务主管单位对社会团体进行管理。全国性社团由民政部登记，地方性社团由县以上各级地方政府民政部门登记，由相应的部门作业务主管单位。按照我国《社会团体登记管理条例》第10条规定，“成立社会团体，应当具备下列条件：（一）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；（二）有规范的名称和相应的组织机构；（三）有固定的住所；（四）有与其业务活动相适应的专制工作人员；（五）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万以上的活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万以上的活动资金；（六）有独立承担民事责任的能力。”符合上述条件，但如果在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体的，登记管理机关也可以不予批准。3．人均拥有量不足，结构不合理虽然在最近二十年间，我国非营利组织的数量获得了爆炸式增长，但是从全球范围来看，我国非营利部门的发展程度是相当落后的，在每万人中拥有的非营利组织数量不仅远远低于发达国家，而且还低于许多发展中国家，属于世界上公民社会发展程度较低的国家。

11个国家和地区每万人拥有的非营利组织数

国家（地区）非营利组织数量人口数（万）每万人NPO数法国600000-7000005885110.45日本122834441264197.17比利时82000102080.39美国14000002703051.79匈牙利35915101135.52德国180000-250000820526.20印度尼西亚3500002036817.18新加坡460031614.56巴西2100001658712.66印度10000009796710.21中国台湾204732192.99.34

除了数量少以外，我国非营利组织的发展规模也较小，布局和结构也较为不合理。根据清华大学NGO研究所的调查，我国社团的年均支出规模仅为19.97万元，有20.7%的社团年支出规模在一万元以下，年支出金额在50万元以上的仅5.8%，而每年支出规模在100万元以上的非营利组织不到2%。我国33.5%的社团拥有1－4名专职人员，38%的社团的专职人员在5－9人之间，10－39人之间的占19.4%,40人以上的约为2.2%。34.4%的非营利组织没有志愿者，29.3%的组织拥有1－10名志愿者，只有18.3%的组织的志愿者在10－39名之间；仅有18%左右的组织拥有40名以上的志愿者。从社团的类型结构来看，在我国目前所拥有的1673家全国性社团中，行业性社团达634家，约占总量的38%；学术性社团592家，占35%；专业型社团329家，占20%；至于联合性社团则仅为102家，只占总量的3.6%。这种分别格局不仅与世界其他国家的做法差异悬殊，而且也不符合我国当前的社会发展需要，众多需要公益服务的弱势群体无人关注，而优势群体则可以此获得更多优势，结果难免是进一步拉大社会各阶层的差距、加剧社会不公平。

4．资源有限，能力不足资金缺乏问题，根据清华大学NGO研究所从2002年至2003年在青岛开展的实证调研结果，在其所调查的社团中，仅有9.2%的组织将自身的生存状况评价为“非常好”，较为困难和非常困难的为18.7%，相当大的一部分组织则因为资金匮乏而处于“半休眠状态”。只有18.5%的调查者认为自己的服务能力得到了全部利用；其他的仅为部分利用，其中有超过20%的社团的服务能力有一半或更多被闲置。我国绝大多数自上而下建立起来的非营利组织的众多工作人员来自政府机构，属于从一线精简下来的闲散人员或离退休人员；而相当比例的自下而上建立的非营利组织则没有或几乎没有固定的人才渠道。我国非营利领域对人才的吸引力和凝聚力不大：一流人才去政府，二流人才去企业，三流人才到NPO。1998年我国非营利组织的平均收入结构类型比例（%）排序会费21.182营业性收入6.003政府提供的财政拨款和补贴49.971政府提供的项目经费3.586国际组织、国外政府及其他组织提供的资助和项目经费1.6410企业提供的赞助和项目经费5.634国内其他基金会提供的资助和项目经费0.5012募捐收入