统筹城乡发展的基本农田划定分析框架

统筹城乡开展的根本农田划定分析框架提要引言现存根本农田划定方法根本农田划定背景的变化“主旨-依据-规那么-指标〞框架讨论一、引言城与乡，不能截然分开，城与乡，同等重要，城与乡应该有机地结合起来，如果问城市与乡村哪一个更重要的话，应当说自然环境比人工环境更重要。——Howard,E.?GardenCitiesofTomorrow?把一切最生动活泼的城市生活的优点和美丽、愉快的乡村环境和谐地组合在一起。——LewisMumford?TheUrbanProspect?统筹城乡开展、统筹区域开展、统筹经济社会开展、统筹人与自然和谐开展、统筹国内开展和对外开放的要求既是缩小城乡开展差距、促进经济社会协调开展的重要手段也是落实城市支持乡村、工业补贴农业，均衡产业开展空间的必然要求统筹不够的危害“21世纪，谁来养活中国〞—Brown，1994粮食短缺对世界经济和政治的冲击将超过70年代中期的石油危机中国粮食进口将剥夺低收入国家和人口的食品权利，加剧世界贫困问题中国的粮食危机也是全球的生态危机中国的粮食短缺对世界的危害比军事入侵还要严重如果粮食结构、能源结构不改变,中国人均数字赶上美国目前的水平显然会给世界的资源和环境造成“严重的灾难〞—Bown，2005农地2004年水土流失面积占30.6%荒漠化面积占39.5%土壤农药、重金属污染面积达上千万公顷人多地少质量差水土不匹配69.27%分布在山地、丘陵、高原地区中、下等耕地及不宜农耕的耕地比例达58.67%淮河流域以北地区耕地占全国的62%，水资源总量缺乏全国20%2007年耕地18.27亿亩人均耕地仅1.39亩不到世界人均的40%退化严重Poorish！2004Built-upland

4-5％is

unused40％isinefficiency城镇化率从20%到40%英国经历了120年法国是100年德国是80年美国是40年前苏联是30年日本是30年中国仅仅用22年

城镇建设无序蔓延！开发区内的商品住宅区大连、天津中国大局部城市工业用地比重超过20%兴旺国家的大都市均低于5%开发区建设结构失调！交通建设14个主要公路大国,中国公路建设用地的实际承载能力很低，2003年为13.2辆/公里，只有印度〔仅为2.4〕排在中国之后中国公路的产出效率只到达美国的38.46％、英国的15.79％和德国7.39％，缺乏兴旺国家平均水平的五分之一低效！世界经济持续低迷粮食价格持续高昂地区、城乡收入差距持续拉大中国经济社会要想平稳较快开展，什么办？PremierWenJiabaoItshouldbeabsolutelymaintainedforbottomlineofnotlessthan1.8billionmuofcroplandsinthewholecountry.Chairman

HuJintaoThemostrigorouslandadministrationsystemmustbecarriedoutwithdetermination.有效保护农业空间最严格的耕地保护制度坚决守住十八亿亩耕地红线划定永久根本农田确保根本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高——三中全会?中共中央关于推进农村改革开展假设干重大问题的决定?根本农田概念：从战略高度出发，为了满足国民经济持续稳定开展，保证一定规划期内人口增长对农产品的根本需求而必须确保的农田不同自然条件、人口、社会经济情况，含义有差异农产品调出区农产品自给自足区农产品调入区二、现存根本农田划定方法上下结合弈保护质量至上论保护规模集中论保护综合决策论保护统筹兼顾论保护上下结合弈保护下级行政区拟定根本农田保护目标并上报地区国民经济和社会开展现状及长远规划耕地资源利用现状、潜力及后备历年非农建设占用耕地情况规划期内各部门已编制的国家重点建设工程上级行政区综合平衡，再下达给本级行政区根本农田保护指标便于行政领导，能完成面积指标的要求，但难以保证根本农田的生产能力质量至上论保护以农用地分等定级或耕地产能核算结果为根底，以根本农田总需求量为参照，按照由高等别〔产能〕耕地向低等别〔产能〕耕地逐一筛选的原那么，将高等级〔产能〕耕地优先划为根本农田防止以往根本农田保护重数量轻质量的弊端，但对城市的合理性拓展需求考虑不周，应用受一定限制规模集中论保护着眼于农田规模化经营，以单个耕地地块的实际面积大小或者某一基层行政单位耕地面积占该行政区土地面积的比例为依据，判断耕地空间分布上的集聚性、耕地破碎化程度以及规模利用的可能性，以此为根底开展根本农田保护数量确实定和保护区的规划可到达根本农田保护与区域开展定位的有机协调，缺乏之处是对优质耕地资源保护重视不够综合决策论保护从土地的自然和社会经济双重属性着眼，既考虑耕地自身条件，如质量状况、区位条件等，又要考虑人为因素影响，如行政干预、政策限制等综合性较强，但对原有根本农田历史变化和现状布局考虑较少统筹兼顾论保护基于对耕地内涵、外延的历史考察，兼顾经济开展、资源与生态保护的根本农田划定方法“用于各项建设的耕地、坡度大于25度的坡耕地和其他发生严重土地退化的耕地〞不应划入“种植一年生农作物的耕地〞、“结构调整暂时调整为栽种果树、林木、花卉甚至畜禽养殖等可复耕的土地〞可划入概括了耕地划入根本农田的门槛和排出对象，但受现行政策框架下根本农田概念不可能泛化的影响，其应用存在一定障碍三、根本农田保护区划定背景的变化概念内涵具动态性驱动因素呈多元化保护目标根本转变宏观背景发生质变概念内涵具动态性概念根本特征是“高产稳产〞

——1963年黄河中下游水土保持工作会议人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测——1994年?根本农田保护条例?人口和社会经济开展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定——1998年?根本农田保护条例?由关注质量，调整到结合建设用地预测和经济、人口的农产品需求，再过渡到致使满足经济开展和人口的农产品的需求内涵受农业结构调整鼓励政策的影响，目前的根本农田无论在组成上和管理手段上都与?土地管理法?中所界定的有较大差异实际产量驱动因素呈多元化人口增长、社会变迁会给耕地和根本农田物质产出和精神效劳施加更多的压力充分发挥能力状态下的产量水平

耕地产量与经济发展水平关系示意图

经济发展水平产量潜在产量产量最大化阶段产量利润最优化利润最大化保护目标根本性转变耕地保护BECDA粮食安全生态安全食品安全持续发展农民生计宏观政策背景发生质变以工促农、以城带乡的开展新阶段，保护建设应有新思路“十一五〞规划纲要——主体功能区十七届三中全会——三“不〞和“永久〞“主旨-依据-规那么-指标〞框架主旨——满