公共财政与预算

公共财政与预算孙玉栋前言 21、市场、政府与财政 51.1市场失灵 51.2政府的基本职能及干预手段 71.3政府对市场的介入 82公共财政的职能 102.1资源配置 102.2收入分配 122.3稳定经济 152.4政府失效问题 173、公共预算 173.1公共预算的基本格式 173.2公共预算的概念 183.3我国目前公共预算体系 183.4公共预算的类别 183.5传统预算编制方法的缺陷 194部门预算 204.1部门预算的内涵 204.2部门预算的功能 204.3部门预算的要点 204.4部门预算的完善 215、政府采购制度 225.1政府采购制度的确立 225.2政府采购制度的完善 236、国库集中支付制度 236.1国库集中支付制度的含义 236.2国库集中收付制度的特征 236.3国库集中支付制度的作用 247收支两条线管理 257.1收支两条线管理的内涵 257.2收支两条线管理的内容 258预算改革配套的一些问题 268.1转变政府职能，推进政治管理体制改革 268.2财政分权改革 268.3政府预算监督改革 27前言我是中国人民大学公共管理学院公共财政研究所的孙玉栋。公共财物与预算的内容是我们给大家选取的一部分。一、全国财政基本情况大家下面看一下这张图，这张图是刚刚结束的两会中由财政部长向全国人民代表大会所做的，政府财政预算执行情况和财政预算安排情况报告的简要的示意图。第一个示意图是2005年全国财政预算执行情况，他很形象地告诉我们05年的财政收入，当然不含债务收入。它实现了这样一个数字，增长是19.8%，完成预算108.1%，地方的增长速度很快的。而财政支出完成33,708亿，这样一个数字，增长是18.3%。最后大家可能会注意，收支差赤字数或结余数是赤字，这个赤字额度是2999.62亿，当时在上年人大会上批准的赤字数是3000亿，他说比3000亿少了0.38亿，没有突破上次。这个数字大家可能会感觉到很好，执行得不错。其实我们不要太过于在意，因为这仅仅是一个概要数，还不是决算。当然之后的决算是在每年的6月份，要由人大常委会来批复，批复之后这个数字还要进行调整。所以这里得有些数据在决算时还要进行调整，因为这是一个快报数据，但毕竟这是一个大帐，每年我们财政部门向全国人民代表大会报告的时候不能是随意的，一定要有一个依据。这是06年财政预算安排情况，当然我们看到的只是中央的情况，全国的财政收支还是在增长，这个增长速度有所放缓，增长预计是13.8%，赤字安排是比05年少了50亿。然后看到国债的情况，这里有一个表，这是国债余额，赤字占GDP的比重。赤字占GDP的比重，大家知道，是说不能超过3%的标准。我们看这个指标，能够感觉出来，曾经有个阶段是邻近到3%左右。其中有一年的指标，按我们当时测算是的3.01%，所以这样我们就会发现，我们的财政情况应该是不断地向好的方面发展，这和我们经济的大致走势应该是吻合的。在一片向好的过程中，我们还在提出一个问题，就是我们的财政体制还在不断的改革和修正。这个改革和修正的原因出现在什么地方，既然要改或者说完善，就是说他还是存在着这样或那样地不妥的地方。二、北京财政的基本情况下面我们来看看北京财政的情况。我仅仅给出05年的财政数据。2005年北京市全口径的财政收入919.２亿元，位于全国的第六位。财政收入占GDP的比重位于全国的第2位，GDP总量位于全国的第10位，人均GDP位于全国的第2位。这两个数据告诉们，北京市的经济在排名上是比较靠前的。相应的我们能够感觉到，在几个数据上，我们和广东这样的地区，或者是江苏等经济高度发达的地区，还有一段总量的差距。但是人均我们比较好。这可能和我们北京市作为一个直辖市，他的人均绝对量并不像省那么多有关系。当然这个情况我们只做简单的了解。三、“十一五”规划的相关内容在今年是一个非常关键的一年，我们的各界人大，包括市人大或者区人大也好，我们都在通过“十一五”规划。去年的一年我们各大高校一些学者都在参与“十一五”规划的设计，到今年的两会期间，各级的两会都在通过“十一五”规划。那么“十一五”规划里面对财政和预算这方面，它所规定的内容该大家来看一下，“十一五”规划的相关内容，大家注意，这个相关指的是财税方面的相关内容。下面我们来一个并断面来分析财政的那些内容，那么财政这方面对我们来说，有的是直接信息有的是间接信息。1、按照政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介所组织分开的原则，合理界定政府职能范围，加强各级政府的社会管理和公共服务职能。这实际是强调政府的定位问题，这是在“十一五”规划中要进一步去做的事情。从1994年我们的“十四大”召开之后，就开始建立所谓的社会主义市场经济体制，那么在社会主义市场经济体制下，有一个很重要的问题，就是经常讲到的政府职能问题。社会主义市场经济体制在逐步地建立过程中，这个工作还要进一步地进行完善。2、加快公共财政体系建设，明确界定各级政府的财政支出责任，合理地调整政府间财政收入划分加快公共财政体系建设，明确界定各级政府的财政支出责任，合理地调整政府间财政收入划分。公共财政体系，这是一个很重要的概念，各级支出的任责、收入划分的划分，这里涉及两个问题，一个是事权问题，一个是财权问题，还要进一步地进行明确。3、完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，逐步推行基本公共服务均等化中国现在是一个分税制体制，分税制体制下，财权和事权是一一对应的。换一句话说，上一级政府的财权要比事权略高。而低一级政府他的财权和事权缺口比较大，那怎么办？他现在有一个比较重要的工作叫转移事务制度，这个转移事务制度在中国建立的大都是纵向的。那么相应的就有一个问题，现在大家注意后面那句话，省直接对县管理，这涉及到将来对行政区划进行调整问题。因为在建国之初，设立三级政府，中央、省、县，后来又出现了地区，地区是省政府的派出机构，然后才逐渐换成为市级单位，这个市级单位就变成一级政府。既然是一级政府，那么它的党政班子配备齐全。然后在85、86年，有了乡级政府，这样的地方四级政府状况一直持续到今天。现在人们对这样一个行政级别划分，开始产生了变动的想法，这个变动是出于很多问题。所以说省管县这个问题，越过了市这个层面，这个做法已经很突出。比如说浙江，他的市只能管所辖的区，当然这种情况在北京相对不是特别明显，直管的特点在北京不是那么明显。说到服务功能的均等化问题，这主要是说在不同的层面上，他享受公共服务应是一致的。4、改革预算编制制度，提高预算的规范性和透明度。5、继续深化部门预算、国库集中支付、政府采购和收支两条线管理制度改革。6、加强预算执行审计，提高预算执行的严肃性，建立财政预算绩效评价体系，提高财政资金使用效率。比如人大作为最高的权力机关，他的监督职责在这里体现得比较突出。7、完善非税收入管理制度。8、完善税收制度。大家注意，完善税收制度在“十一五”中是一个非常主要的内容。我们在“十一五”规划这五年中，要涉及到具体的12个的税种调整和改革，中国现行的税种是22个，它要改掉其中的12个，进行完善。我们刚刚做了一个调整，就是消费税的问题，消费税的税率进行了变动。在去年的下半年，大家也知道，我们如火如荼地调整了个人所得税。还有大家所知道的两税合并的问题，就是内外资企业所得税的合并，这个问题也是在今年两会中议论比较多的问题。在这样一个背景下，发改委、财政部，包括税收部门，都在定时间点。极有可能在今年下半年合并的问题就可以解决。然后包括其他的一些税种，如农业税、资源税、物业税、燃油税、城市维护建设税、印花税、土地耕地占用税等等，这些税收都要调整。我们每一个单位的领导同志要密切关注这件事情，因为它直接涉及到你在管理中的一些问题。我们把“十一五”规划中的一些相关内容进行了简单的介绍，下面我们就从理论上解释一些简单的问题，这些问题是从观念上或者是理论上进行阐述的。下面我们进入这样一个专题，这个专题我们研究公共财政体系建立的原因，包括了在市场经济下公共财政的定位问题。1、市场、政府与财政1.1市场失灵一、市场失灵的概念市场失灵，就是完全依靠市场机制的作用，无法达到社会福利的最佳状态。在古典经济学派中，亚当斯密对市场表述是非常清楚的。我们有一个非常明确的表述，市场是一只看不见的手。市场本身的内在的那些机制应该能够解决微观主体的行为，告诉你什么能干，什么不能干。但是市场发展到一定阶段之后，总会出现一些市场解决不了的问题，比方说单靠市场机制不能达到优化社会资源配置的目的，因为有些地区的不去做。还有，对于那些以社会目标为主的活动，市场无能为力。因为我们知道，市场作为微观主体，还有一个很重要的原则是利益驱动，他的任何一个行为都有利益在里边。而当利益不表现为直接利益的时候，或者说无法量化的时候，这个事情就不去做。所以这个形成了市场失灵。二、市场失灵的主要表现1、公共物品公共物品，大家注意，在市场中是一个失灵的区域。公共物品什么意思呢？大家来看这样一个图。他们是靠两个属性来区别。一个叫做竞争性，一个叫做排他性。竞争性和排他性以及非竞争性和非排他性之间进行区分的时候就能分出这样三个层面。有一个最简单的例子来说，私人用品具有竞争性和排他性。我举个最简单的例子，大家在座的各位每个人面前都有一个杯子，这个杯子是你个人的，那么个人的杯子的取得是交换来的。像在市场中交换，它通过竞争，我到市场中，这个杯子多少钱？五块，给你三块成不成？说四块吧，两人成交。这是什么？讨价还价，注意，讨价还价是最基本的竞争形势。这个杯子到你手之后，比它的所有权非常清楚，他排他，我这个杯子你不能拿走，这是我的私人用品。纯私人用品像食品、衣服，因为他的派的成本很低，由私人企业生产，通过市场分配，资金来源是个人收入。公共用品具有非排他性和非竞争性。排他的成本提高，直接由政府提供或在与政府签约的情况下，再由私人企业生产，通过国家预算分配，资金主要通过国家税收来实现。比方说国防、法律制度的建设、社会治安、环保这些都是纯公共用品。因为企业不可能去做这个事情。还有极强的非排他性和非竞争性。混合用品有可能具有排他性，但不具备竞争性，还有可能具备竞争的情况，但不具备排他的情况。大家看我们举的例子，比方说交通系统、有线电视、公园包括城市绿地，这些都带有混合的色彩。混合的意思就是有的地方要收费，是公共用品但他的收费。这里大家注意一下，混合性物品它存在着一种私人企业去做，财政给他一些政策。比方说一座大桥，他的修建，是私人去做的，但是这个投资，政府是给他买断50年的收费权，这种情况，是私人介入，但是有一定的前提。而纯的公共用品是不可能有竞争性和排他性的，这就出现了市场失灵的问题。2、外部效应的补偿和外部成本的内在化我给大家画了一个表，这个表叫外部性事例。所谓的外部性是指你在做某个特定的行为的时候，他会对外部产生的影响。这个影响有正和负两种情况，一种是好的影响，一种是坏的影响，好的我们叫正外部性，坏的我们叫负外部性。我们从生产和消费两个角度，他们都有正外部性和负外部性。正外部性比如养蜂人在苹果园附近养蜂，养蜂带来的正外部性是什么？蜂去授粉，它使果园的产量升高了，你的行为给我带来了好处。某个企业在某地办一个厂，因为他在那儿办厂，他的地价提高了，这是正外部性。我们看负外部性，河流上游的工厂影响了下游的养鱼。比如说河污染，这是最明显的。有一个企业在白河上游有一个造纸厂，导致下游的河是臭的，饮用水不能用，安徽的蚌埠市最明显的，居民要买矿泉水，这就是他的负外部性。有人说造纸厂有它的正外部性吗？有啊，因为它丰富了我们的纸张市场。消费行为也有正外部性和负外部性。比如有人在听音乐的时候声太大，影响他人休息。这个问题大家可能会发现，靠市场本身能解决吗？他自己说，我污染河流，那我不干了，所以在这种情况下，他的负外部性，市场也是失灵的。3、垄断（即竞争失效）我们有些行业是带有嵌入垄断性。比如说像一些民用设施的企业，像供气、供水、有线电视以及过去一阶段的通讯设备，这些都带有垄断性。那么垄断使竞争没有效力之后，带来的问题就是市场的效益缺失，没有效益，他自由定价，带有一种规模的递增特点。4、信息不充分信息不充分大家都知道，在市场中信息不通畅是正常的，他出现这种信息不对称，企业和企业之间是保密的。那么在这种情况下，信息之间的不通畅，这时候就得有一个来沟通的人，这个人应该是政府，政府来做这件事。这是因为企业自身互相之间在特定因素下的摩擦造成的。5、市场不完全举一个简单的例子，比如说保险行业，保险行业中有两词来表述，一个叫道德风险，一个叫逆向选择。比方说有一个商业保险公司，他要是办一个险种的话，比如办一个疾病保险，那么谁最愿意投这种保险？身体不好的人。这个叫逆向选择。因为商业保险是为了赚钱，他希望身体好的人投保，保完之后他不发生索赔，他就把保费赚成他的利润。但是往往投保的都是身体不好的，它乐意投保。大家都知道，在保险中有一项非常重要的工作叫精算。他精算干什么？我做这种险之后，在什么程度下才可能赢利？这个精算师是很了不得，他对数学的功底，对概率的要求非常强。这样就出现了逆向选择问题。还有道德风险问题。比方说现在我们说车险问题，现在我开着车，撞车之后他的风险很小，为什么？我有保险呀，真出了剐蹭问题，我找保险公司。这种情况下，会出现他对车的防范程度和意识降低，这就是道德风险，因为上保险了。所以说在商业市场中就会出现一些问题，比方说养老的保险，在商业保险中，你超过50岁，你再上这几种保险，他说什么也不要你上，为什么？你上了保险，回头你就出问题了，你就住院了，你让市场纯粹去做的话，做不到。那么正因为如此，我们社保有三险一金，这是社会保险6、偏好不合理什么是偏好不合理？我个人对这个产品的喜好产生一个区域，我对它的评价比它应有的价值低的叫优值品，我对它的评价比它应有的价值高的叫劣值品。拿个例子来说，义务教育是优值品，有些人为什么不让孩子读书，因为他对义务教育的评价比它应有的评价低。因为他说上学干嘛，赶紧摆摊吧。但是实际上，你不让孩子接受义务教育的话，他的所谓的素质没有提高。既然义务教育存在我的评价低，但实际价值高，就不让她上学。不让上学怎么办？政府就要介入进来，实行免费的义务教育，强制性的教育。劣值品是指什么呢？比方说烟，因为吸烟的人对烟的评价一定的大家对烟的评价高，而大家都知道，吸烟是有害健康的，怎么办？你不生产烟吗？烟还得生产。你不让抽吗？他得抽，你就得进行一种调整，这种调整就是调整偏好，通过什么调整？通过一种手段。7、收入分配不公这个问题引起了很多人的关注，我正在做一个国家社会基金的周转问题的课题，这个课题就是研究收入的差距。8、失业、通货膨胀和经济波动这些问题市场本身是解决不了的，所以我们说市场是失灵的。这种失灵，大家其实会发现，在市场上和现存社会中都是存在的。既然都存在的话，我们就来看一下，市场失灵，它出现问题，它的时效怎么办？这需要引入另一方的介入，另一方大家都知道，他是政府。1.2政府的基本职能及干预手段一、政府的基本职能提供公共产品，满足社会的公共需要这里边大家可能会发现，我们围绕着“公共”二字。公共物品是私人物品的对应，它具有非排他性和非竞争性的特点。满足的是一种公共需求，而不是私人需求。比方说，我想喝水，是私人需求，而当整个水源被污染了，这就不是私人问题了。大家知道，前不久在哈尔滨出现的问题，吉林化工它的苯爆炸之后，水流经整个松花江沿线，现在有人在反思这问题，到了哈尔滨了，才发现这个问题，从爆炸到哈尔滨中间这一段没人说，当地的饮用的人怎么办呢？搞公共管理的人对这提出很多置疑。制定市场运行规则，建立和维护市场秩序比方说要解决下岗职工的问题，怎么解决？对每个人规定一些你是干什么的吗？不是，他可能制定一些你可以做什么，或者说你做这个我给你一些什么样的具体要求。这个要求是制定你具体干什么，但是我可以给你一些具体政策，给你一些优惠，然后在市场中我维护你公平的竞争。对经济运行实行指导或者宏观调控二、政府进行干预的手段行政法律手段市场经济是法制经济，行政是有效的手段。在当今的政治体制下，行政手段有的时候还是立竿见影。比如说前一阶段出现过SCPI够红线这种情况，有人意识有点的过热，技术投资，包括钢材、电解铝这些投资过热的时候，大家注意，中央下达的政策，甚至是文件，还是采取行政性的手段来抑制住，这种情况还是有的。当然一定要找准这个点，有的放矢地做。当然法律手段是很规范的，所以我们人大的立法速度越来越快，立法越来越多。组织公共生产公共生产的特点其实是提供公共体系。比方说我们修桥修路，我们进行环境改造，我们进行的所谓退耕还林，这都是公共生产。这几天我们北京的空气质量不太好，大家对此也是很无奈，我们的环保系统的领导也是很着急，咱们北京定了一些量化指标，如果这种重度污染天气达到多少天，我们就不合格。现在我们这种人为控制能力很微弱，有的时候什么人们在大自然面前很渺小，但是这种自然环境其实是人为因素导致这种结果，所以我们提出可持续发展的战略。经济政策的制定与调整这些都是政府干预所采取的手段，这些手段的对大家来说，都很熟，有的时候大家都在做这些事情。1.3政府对市场的介入我们画的这样一幅图，政府处于这样一个位置中，要素是什么，产品是什么，家庭、企业存在这样一个回路。最核心的问题是政府对市场的干预。一、政府介入的载体公共财政公共财政的含义这个概念是近几年提出来的，在98年，朱镕基总理提及的这个词。最初我们学没有公共财政这个词，都叫财政。当财政变成公共财政的时候，在理论界经过一段很长时间的争论，有人说公共财政是画蛇添足的，从英文上讲，PublicFinance，Finance就是公共理财，加上Public什么意思？解释不通呀。这一派的观点并没有被官方所认可。所以在98年之后，出了一本书，叫《领导干部的财政知识读本》，这本书开篇的序中讲，要建立公共财政体系框架。那么什么叫公共财政呢？实际上公共这个词的核心是对财政起到修饰作用，更多强调它是一个职能转化问题。因为我们知道，原来的财政活动，比方说读书的时候，我们所学的财政是说，中国的财政和西方的财政最大的区别是我们的财政是生产建设性财政，西方是非生产建设性财政。而实际上今天看来，财政不应该是生产建设性财政。一个企业的营销活动，财政权介入进去，我们现在有个词，叫越位，让企业管退休人员，这叫缺位，就是你的定位出问题了。所以说我们现在要转换政府的职能，并且要转换角色和定位，所以就提出了公共财政的概念，这是一个理念的问题。建立公共财政的必要性适应资源配置方式转变的需要。资源配置方式实际上是要承认市场的同时要政府介入。适应政府职能转变的需要。政府要退出竞争性领域，换句话说，只要市场能做的事情，政府不要参与，因为市场在起作用，你要管了那些事情，市场不起作用了。适应宏观经济调控模式转变的需要。现在有两个转换：粗犷向集约，直接向间接。这两个转换的过程也是我们建立公共财政的一个必然。公共财政的基本特点公共财政是弥补市场失灵的财政。公共财政是为市场活动提供一致性服务的财政。这个一致性，它部分微观主体的特征，是国有企业、是合资的，还是私营的，它部分这个，他提供的是一致的。公共财政是非营利性的财政。非营利性，现在有一个提法，政府和非营利性组织。有人说，他是不是可以取代事业单位的概念？其实这个在我们国家不是完全实操的，所以一时还很难取代，所以我们出台了一个“民间非营利性组织”。那么什么叫“民间非营利性组织”呢？比方说，象基金会、象寺庙，这些都叫民间非营利性组织。事业单位，可不可以分成非营利性的，比方说医院？这个我们还是在研究的过程。公共财政的费用不要作经营性活动。公共财政是法制化的财政。法律的完善对公共财政的运行是有保障的。大家可能知道，今年我们还要修订一部法律，《中华人民共和国预算法》，预算法的修订是计算是围绕财政问题的修订。2公共财政的职能2.1公共财政的职能资源配置一、资源配置的含义广义的资源配置是指社会总产品的配置，而狭义的资源配置是指生产要素的配置。具体来说，资源配置即适用有限的资源形成一定的资产结构、产业结构及技术结构和地区结构。这个词是一个主谓的结构，资源最简单的描述，它是财物。配置是一种搭配和组合。为什么要对资源进行配置呢？这要有一个重要的前提，资源是稀缺的，资源不是取之不尽用之不绝的，那么在资源稀缺的前提下，对有限的资源进行配置，是使他的资源有效得到社会性。资源配置实际上是市场应该有的职能，财政进行资源配置职能是有政府的介入或干预所产生的，其特点和作用是通过财政收支活动为政府提供公共物品提供财力，引导资源的流向，弥补市场失灵。现在，大家要明确一个很重要的问题，资源配置要有两个层面，一个是市场的，一个是政府的，现在就有一个问题，财政的资源配置对市场的资源配置来说是一个什么样的位置？替代？补充？应该是补充，这里面一定要注意，因为财政的配置是在补充市场，不是在替代市场，当市场能做的，一定让市场做，而财政不要干预。财政管的事市场管不了的。二、资源配置的必要性市场机制不能提供具有非竞争性、非排他性及存在“搭便车”问题的公共物品。“搭便车”现象是物品的一个重要的特点，在市场中如果“搭便车”现象多的话，微观主体一定是国企。市场无法解决外部效应问题。污染企业，你让他自动环保，那是不可能的，包括污染企业怎么治理，这是政府来做的事情。财政制定政策，收财务税、收财政费等。市场机制具有“不完全性”。处于体制转轨中的我国更是存在“市场残缺”的问题，价格扭曲、信息失真、地区封锁、资源转移的种种限制及垄断的存在都妨害了市场的竞争。市场无法提供非竞争性产业、耗资大、周转慢及起主导作用的产业投资。这里注意一下，基础设施耗资大，但是他对市场非常重要，在这一点上大家的感受可能很深，北京市的基础建设就属于这种。三、资源配置的范围公共物品的提供。对外部效应的干预。天然垄断行业的产品定价。公共定价，一般采取几种定价方式，比方说限定最高定价、二步定价，这都是政府干预的产物。哪些行业要听政府的？市场失灵的。如果市场起作用的话，不用去听。往往现在需要听政府的是那些他自己能够说了算的、价格能够随意动，而且是不得不接受的行业。象铁路，铁路大家都知道，春节他要提价20％，曾经听证过一次，之后再就没音了。而听证的结果大家知道，实际上不赞成提价，但到时候他提了，这个是垄断行业，听证这个结果是要加大力度的。再比如退票费该不该收，退票的手续费是票面的20％，合不合理的问题，这个问题大家争论起来。从某种意义来讲，铁路作为提供产品的行业，他带有强烈的垄断性。短缺资源的保护。我们要保护一些短缺资源，还要进行一些规划。四、资源配置的公共财政机制通过财政收入占GDP比重的调整，调节社会资源在政府部门和非政府部门之间的配置。这一步解决什么问题？解决政府财力，实际上是一个税收体制，我怎么去收你的税，财政收入占GDP的比重。其实GDP告诉你的是什么？一个时期下的整个产业的总量，这个财富由政府这个比重的高低决定了政府的量。有一问提，两个比重下降的问题，实际上在94年，改革的时候一个很重要的动因。两个比重，一个是财政收入占GDP比重，还有一个比重是，在财政收入中，中央财政收入占整个财政收入的比重，他们都在下降。这个下降不好，因为政府缺乏调控能力，改革开放，简政放权，最后的结果是地方不听中央的了。所以说，要提高两个比重。大家注意，这个解决的是，资源在政府和非政府间的比重。因为这个比重高，表明了什么？政府集中的程度。总量一定的时候，政府和非政府是一个此增彼减的，所以说，他要解决财力问题。通过财政支出结构的调整和优化，搞好政府部门内部的资源配置。这个可以解决什么？怎么花钱，用财政的术语讲，第一步叫做蛋糕，第二步就是切蛋糕。怎么切这个蛋糕？这里大家可能会发现，第一步解决了财力的规模问题，第二步是解决了财力的分配的问题。到今天来说，财务的工作和过去不一样，以前我们的财政和税收工作是一个上下级的关系，税收比财政低半格。那就是财政局的局长他可以拖两家，一手抓收入，一手抓支出。94年改革之后，情况有了变化，财政就是管花钱，收入这块靠税务局——国税、地税去做，国税、地税的级别提上来了。在这样的情况下，收入是由税务部门去管理，支出由财务部门管理。两者之间存在着问题，当把财税部门做成一起的时候，大家对这个体制无非是讲他的好处，而把财税部门背对背的时候，各自谈各自的苦衷，尤其是财政部门。税务部门可能对这个感触不是很大，甚至有的时候认为整个组织改革之后，对税务部门来说收益感觉比较多，因为一个税务局分成两个了，两个税务局他们从客观上讲，由于一分为二了，解决了很多人的提升问题，买了原来可以不买的车，买了原来可以不买的房子，这是他直接看到的。这个若是从政府来说，这是成本，对吧？但是我们作为强调分的时候，看的时候要有一个指标来覆盖，税收收入连年增长速度很高很快。这是税收分出去之后啊，两税分割，两税分管，然后各自调动积极性，但是其实不是这么回事，其实我们的税务成本是很高。现在我们一说百万税务大军，这个税务成本一直是一个秘而不宣的数字，很多的学者包括我们的博士生，想写一个关于税收成本的这种论文的时候，雄心勃勃的开题，当然开题的时候，教授会告诉你不要写。为什么？你拿不到最关键的数据。大家知道要写税收成本元素的时候，实际要量化，你怎么量化？你很难拿到这样的数据。你看着游走着，这个每个人的经费是怎么样的？你的人均的收入额和你的人均收入经费比，这些数字你很难去找，第一手资料出现不了。我们做一些课题的时候，去要收入完成情况，我们说那个欠税情况我们想要知道一些。这个数字我们有，绝对不能给你，就是说这里有些数据很难取得的。那么也就成为一个，大家对此，围着外面转圈，但你进不来的那种感觉。所以现在看来我们有些问题可能还比较多。所以前一段时间大家可能知道荒废了一段时间，所谓税收合并，现在看来，这个问题，大家注意到，我们目前财政部门对此可能有一些如果是被开数字可能有问题，在哪呢？他说，现在我支出，我要想多订的话，你就必须要采用税收部门多收的，因为收支一样，你多花了的话赤字啊，地方预算法就告诉你不许出赤字，那么好，那要想要税务机关多收的时候，税务机关就要去协商。而税务机关在我们整个预算的时候会有一个特点，它是基数法最明显的一个部门，基数法最明显，就是我上面基数是今年的一个最基本的指标，然后在这的基础上做递增因素调整。所以说，它这个基数完成之后，你今年这个递增比率如果让它提的过高的话，它不干。它说我的征收能力有限，也没那么多的税源，但是你一定要谈，你必须多收。怎么办？它说可以，但是你要给我提成的，提成作为办公经费来提成。财政部门可能把这种情况叫什么呢？花钱去买税，最后它认为还是成本。所以说从这个问题中，我们目前看来，现在有些问题还需要解决。怎么解决？现在可能有些，像机构的调整。有些问题明摆着，但是有些调整起来不仅是一个机构本身的问题，更多是一个稳定性的问题。机构合起来，这个我们高校知道，高校合并风。合并以后，全国只能有1000所高校，合的都成了航母了。吉林大学5个合到一块，浙江大学4个大学合在一起。这里大家知道，分的时候好办，一分为二，大家很高兴。合的时候怎么办？5个大学的校长合在一块只能有一个校长。怎么办呢？而且有一个现象，这个风一出来，各个学校的组织部非常忙的。抢着把这个干部往起提，最后结果开玩笑啊，最后合的是校长一走廊，处长一礼堂，科长一操场，全是干部了，怎么办？如果想要实质性合并，这些干部全都不算，重来。那这就造成很多问题。所以现在好多高校合到今天，也没有达到实质性合并，各自为政。这是因为我们了解比较多，人民大学一开始想跟北工合，最后没有成功。北大和北医大，到现在看还是两个学校，它招生是2个学校，不是一起录，北医大的学生到现在还在念叨，为什么北大本部那边不把我们当成北大的人。所以很多事啊，看来不是那么简单，这是咱们借着支出问题谈论起一些线索。2.2公共财政的职能——收入分配一、收入分配的含义收入分配从含义上讲有2个，一个初次分配，一个叫再分配。这个大家是不是能理解？初次分配一般是市场进行。而再分配是由政府来安排，那么政府完成的话，它应该对初次分配形成的结果进行的一个纠正和调整。这一点上，我们用一个例子去讲。一个公司里有三位员工，老板给这三位员工分工资的时候，大家知道他不应该是一样的。一样的就变成平均了，所以说，可能一个人多，一个人中间，一个人少。多和少的差距有可能会非常的大。大家注意，这个时候老板做得对不对哪？不能说不对。第一个人很多，另一个人很少，七扣八扣没了。是吧？这个都是正常的。但是哪，当最多这个人和最少这个人差距过大了以后，这就是初次分配的结果。那么这个结果哪到了社会层来看，过大怎么办？政府要介入，这时候他怎么办？进行对高收入的人进行收税，而对收入特别低的人要给予及时的保障，这就是再分配的目的。二、收入分配的目的——平均分配大家注意，我们提出一个公平。公平的概念是指在他这个能力的要素承认之后，它之间是存在差距，这个差距一定有。但是呢，这个差距不能过大，不能过大，超出社会公平这个水平。过去我们讲的话二一添作五这叫公平，这个平均。而实际上平均是最不公平的，平均是最不公平的，这一点呢，我们作为领导一定到意识到。如果说真正要搞平衡，这个是要伤人的，保护了不该保护的，伤了不该伤的。公平概念：保障生存权最低生活保障权。否则的话，他可是要揭竿而起的。兼顾公平与效率大家知道在邓小平的时候提的是什么？效率优先，艰苦朴素。因为那个时候缺乏的是效率，所以说他提出了效率优先的问题。那么他提出的就是让一部分人先富概念，这都是叫效率为先，因为当时我们缺的是效率，但是兼顾问题，但是今天看来，效率和公平之间似乎应该平起平坐了。甚至在有些地区，公平也提到一定高度了。共同富裕这个共同富裕，实际上达到应该有的一个技术层面之后的目标，这是收入分配的问题。三、收入分配的范围规范工资制度工资制度大家注意应该是有所指的，什么样的工资制度？规范谁的工资制度？对于政府来说，规范企业工资制度吗？那不对呀！还应该规范的我们政府部门，包括政府管理人员、公务员，这种规范性现在可多了，定指定级、定编定岗，然后定工资水平，这是规范工资水平。说你看一则报纸，报纸上公布或媒体上公布一条消息，说现在要涨工资了。企业怎么不涨？你的工资取决于你企业的效益。你的工资可能比公务员高很多，但也有可能很低。一定要有定位。做好社会保障社会保障呢不是我们今天要讲的内容，因为是一个非常复杂的东西。这是收入分配的第一部分。我现在给大家看的这个曲线叫洛伦兹曲线。这个洛伦兹曲线大家看到这里头其实有一条45度角的叫绝对公平分配线。然后下面这个收入比例和人口比例形成了一个X线和Y线，然后形成AB两个区域，注意，这个最后能算出一个指标来。用这个比例算出一个大家都熟悉的指标，就是大家经常听到的经济系数，用它来算经济系数。中国的经济系数，这个数字也是人们都很关注的一个。因为它直接说明了收入分配大观，差距到底有多大。中国的收入分配这个资料是中国社会科学院经济研究所的一个课题组，在88、95、02年展开了三次全国范围的住户调查，得出的这么几个结论：中国城乡收入差距世界最高从94年开始，城乡收入差距出现了下降。但97年开始逐步扩大，2001年的时候，人均收入城市人均收入几乎是农村居民人均收入的3倍。2002年是全国经济系数相当于95年大概上升了2个百分点。如果把非货币因素考虑进去。非货币就是一些理性的，中国的城乡收入差距是世界最高的。我记得我们的伟大领袖实际上是立志消除3个差别的，这3个差别分别是城乡差别、工农差别、脑力和体力差别。而城乡差别在今天的中国差别越来越大。城乡收入差距还在扩大从95年到02年城镇内部的经济系数上升幅度最大，农村的经济系数反而下降。然而城乡间的收入差距还在扩大。城乡人均的收入比率95年是2点8，到02年是3点1，这些数据应该是02年做的，新的数据比这个还要有新问题。高收入人群收入超常增长全国收入差距的扩大，并不是表现为低收入人群收入状况的恶化，而是表现为高收入人群收入的超高速增长。值得欣慰的是，农村的低收入人群组的状况都有某种程度的改善。这一点上我们政府呢做了很多的努力。但是现在这个差距拉大的时候，是这样低的可能不动或稍微涨点，而高的过快涨的。落后地区的差距比较明显从城乡之间收入差距的相对贡献来看，西部地区最高，高达58.3%，而东部地区最低，为37%，也就是说，越是相对落后的地区，城乡之间的收入差距就越加明显。所以我们说，研究区域经济的时候，在中国研究实际上是非常必要的。因为中国区域差距太大。从我们财政上大家可能发现过，或者说我们从国家发改委的角度搞过一些区域性战略。最初我们提出东部特区，沿海14个城市开放了。这是第一步，公路先起来了。然后东西差距过大了，我们又搞西部开发，对不对？西部大开发，利用国债项目拉来一些投资。后来发现不行，东北要有问题。所以就提出了振兴东北老工业基地。东北做完之后，怎么中部又不好了。中部塌陷了，又提出中部崛起。大家说，这样的话，我们就形成了区域性的轮动的问题。有一次我记得学生答辩，他就写东部崛起，老师就问了，东部崛起要干什么？他说要拿出一些政策，比如优惠，那西部呢?也是，东北呢？也是。中部呢？沿海呢？还是。那是都优惠了。但是这里大家要客观地认识到一个问题，它不是在同一时间进行的。他是分阶段的，是一种轮动的过程。所以说，在不同的时期，不同的阶段下，可能政策手段是一致的。所以说，今天我们从收入分配上看，这个差距呢我们要正视，我们在这个参加全国的一些会议中，生在北京话，北京可能也有一些贫困的地区，有些特困苦，但是这种特困，有些在程度上跟西部没法比。四、财政收入分配职能的必需性“要素禀赋”和生产能力，要素价格和收入不一样。注意这段话，你们自己去理解。实际上像今天看来市场对无生产能力的人，它是不管的，因为你不劳动不得食啊。按劳分配是种相对的公平，存在事实上的不平等。事实上，要素禀赋更多强调的是每个人的能力不一样，这一点必须得承认。这一点个体太分散了。为什么我今天能挣1万，你今天一分钱都挣不了。就是凭什么？这一点可能就是个人能力了。所以说我经常告诫，特别是一些影星啊歌星啊，他有高额收入的时候你不应该感到不服气，这正常，你有能耐你也去唱啊！人家唱一首歌挣1万，你去唱卡拉ok你还得给人家10块钱。这个是一样的。但是我们有一点要注意。收入出现差距之后，这些高入这些人就要交税。所以经常出现毛阿敏税案了、刘晓庆税案了等等给人警示。我们在给企业做财务顾问的时候，给企业老总也灌输一些东西。过去我们讲人无横财不富，马不吃夜草不肥。所以说做企业、做实业要偷税，不偷税怎么能赚钱。但其实当你的企业效益很好的情况下，你能赚到钱你就能交得起税。税后的收入应该是平衡的，所以说应该是一个很成功的企业。我们曾做过胡润啊、福布斯的排行榜。百富榜我们看看纳税的程度，经常有有这样的反差，百富榜中进入纳税百强的不多。这这是怎么回事？这人这么富，怎么纳税这么少！这个问题你可以做统筹分析，如果作为课题来研究，很难有结果。所以有些东西要做深入研究的。国家准许个人资本的存在。并准许个人资本等生产要素参与分配。有产者收入多于无产者。财产越多，收入越多，并能进一步积累，造成贫富悬殊。由于不同资源稀缺程度不同和非竞争因素的干扰，以及经济机会的不对等，也都会造成收入差异。那么这样就会出现财政收入的必然，它必须要介入财务收入的领域中来。五、财政收入的分配机制税收税收是介入最重要的办法。介绍几个做法：累进税制。你像个人所得税是累进税制，你收入越高，你纳的税越多。税式支出。一般在财政中表现为减免税这样一种形式。减免在学界中的一种叫法。负所得税。什么叫负所得税？这个提出的人就是弗里德曼。做法是根据你的收入鉴定一个点，超过这个点收税，低过这个点，倒过来，负的，实际上它给你钱。这个机制很有意义，但是它有一个问题。我们国家不是显性的，收入在很多时候是隐性的，国家控制能力很弱，因为很多时候是现金化的，什么样的收入能够被控制哪？也就是说你个人的资金出入都在银行。这才可能出现负所得税的概念，个人所得税的税制才可能是综合的。中国今天的个人所得税是分向的，薪金是单位代扣的。你比如说今天我给大家上课，上完课之后我要交税，完了之后，我去广告，这是劳务吧！出本书，这叫稿酬，说买彩票，你突然中奖了，偶然所得，我们说要分别交税，没法划到一块。如果说今天所有的收入都是非现金的话，这样就肯定我的收入来源。这样才能考虑到你确实收入有多少，咱们现在大家也知道，有好多的单位工资发放他也不是一个单子了，你的收入在建行，津贴放在工行，不同的，你自己有好几个卡在那放着。所以说你很难体现出收入的显性特点。转移支出转移支出包括社会保障支出、救济支出、各种补贴等。主要是解决一些针对性的对象的收入问题。公共支出通过提供社会物品向社会分配社会福利，也可对实际的收入分配结构起到调节的作用。这是我们说的第二块财政要做的事情。2.3公共财政的职能——稳定经济一、稳定经济的含义稳定经济有三大指标：1、充分就业；2、物价稳定；3、国际收支平衡。这三大指标我们要把它鉴别清楚，每一个指标中都有一个特定的要求。充分就业是什么意思？这个大家要注意，社会劳动保障局对这个指标是非常关注的，因为他要考虑失业率的问题。那么实际上在中国来说充分就业很难的，但是也不能把充分就业理解成为有多少人在上班，因为在充分就业的概念中有两种失业是必然存在的，一种是摩擦性失业，一种是结构性失业。这在任何一个市场中都有。所以在有一定失业率情况下，就可以理解什么叫充分就业了。中国的就业呢以前来说不太好办，因为中国的人口基数实在太大了。所以这个问题在今天看来，也没有什么办法，要看到中国能养活这么多人已经是个奇迹了，应该有成就感，但是任务还很重。建国初期有一个人口发展策略：一对夫妇一对孩，但是人口论出现了问题，这个策略受到了批判。我们鼓励多生以后的结果就是生育的高峰，导致现在我们要搞计划生育，而计划生育是被西方攻击我们没有人权的很重要的一个方面。当然他们是站着说话不腰痛，他们要是有这么多人，他们就不会这么说话。所以一些因素不是一天两天形成的，还有一些根源。物价的稳定大家要注意，这种稳定不是说物价就不动了。我们知道物价是有自然上涨趋势的，所以物价每年有一个自然的上升是正常的。这点大家一定要记住。如果说明天物价上涨百分之一、二，那是绝对正常的，但是如果物价走低可就不行了，那是通货紧缩。大家知道，物价过高是通货膨胀问题，中国经历过88年、93年的两次通货膨胀——那时候是伴随着大家在生活中的抢购风，然后从98年至2002年是通货紧缩的情况。所以物价稳定强调的是他的自然增长，而不是说物价过高或过低，这两种情况都不行。国际收支平衡这个概念是很难解释的。什么叫国际收支平衡？中国的国际收支平不平？是不平的。刚刚我们的数据看到，中国的外汇储备率居世界第一位，那是平的吗？怎么可能平！但是大家注意，国际收支平衡表是平的，应该是衡等的。为什么衡等？收入和支出差的那一块直接做到平衡项目上去，这样的表自然是平衡的。在这里面，它和数量是没关系的，它是和整个战略有关系。二、稳定经济的公共财政机制1、调节财政收支（总量）来影响社会总需求与总供给的总量关系。这一点上大家要注意，它更多的是一种对政策的选择。因为在财政的政策中有三种情况：一种叫稳定因素，或者平稳政策；一种是扩张政策；一种是紧缩政策。大家听说过“双紧”这个词，就是说98年以前，财政这边是紧的，银行那边还是紧的。从98年之后，我们搞了“积极政策”。有人说“积极政策”是不是就是扩张性政策呀？我们官方做的解释是：“积极政策”不是扩张政策。为什么不是，他用了很多例子来解释：第一，扩张性政策应该是适用于经济极度衰退时期。比如为什么提出扩张呀？是源于1929年到1933年的大危机，大危机之后他提出了扩张，但我们的不是，我们的是伴随着经济增长的时期。这一点上是不同。第二，扩张政策一般适用于扩大之初的，扩大之初通过减税来扩张。而我国主要靠的是国债来拉动的。积极财政政策这几年之中，我们因为要拉动经济而发行了特别多的国债，将近一万多亿。当时部长的说，我这几年是专借钱了，我这部长当得应该是很轻松了，因为我借钱花。下一届部长肯定要还钱了，但是如果借的钱用得好的话，还钱不是问题。我借一个能赚出二个，还了1.5个，我还能赚0.5个。问题在于用得好不好，这是关系到国家效益的。所以说扩张性政策与我们的积极政策不是一个东西。今天我们推行的是“稳进性政策”，稳进性政策实际上是一种转型，转型到尽可能压缩过去我们国家的东西。大家可能从刚才的第一个图片上感觉到，赤字额在不断的下降，越来越趋于平衡。所以说，这个总量的调整是政策选择。2、通过财政自身的制度性安排，发挥“自动稳定器”的作用。“自动稳定器”更多的是通过自动的安排，比如说连接税制、失业救济制度的自动稳定。在不同的周期下、不同的布局状况下，它可以发挥自动稳定作用。3、通过集中性收支活动，消除经济增长中的“瓶颈”，保证经济增长的协调和高速。这里面大家会发现，在我们国家集中精力办大事的士气是很强的，这是中央集权主义国家的一个特点。我们有些党的项目，如果说靠地方是组织不了的，比如说三峡，比如说一些跨省的项目。像京沪高速，它已经不是京沪本身了，将来它的北头会到哈尔滨，南头延到深圳，整个贯穿南北。这条线路要是通了的话，我想可能会对飞机都产生影响。时速要是200公里的话，从哈尔滨到北京只要5个小时，当然飞机只要1个半小时，但是从家到机场，安检后上飞机，之后再飞起来，再落下，再出机场，再到市里来，整个加起来也应该有五个钟头，而且五个钟头可能还不止。所以这些东西都是集中性的东西。包括北京办奥运会，这个机制在西方已经很普遍了，但实际上也是有区别的，因为这个背后是有强大的中央政府支撑的，否则的话，这个是很不好做的。在西方国家，如果说洛杉矶申奥成功了，那是洛杉矶的事，和别的城市没有关系，但在中国不是，这是全国的事情，只不过地点落在北京而矣。主好比说世博会落在上海一样，它不是上海本身的。4、切实保证非生产性的社会公共需要，为社会经济发展和人民生活提供良好的环境与条件。2.4政府失效问题到这里大家看到，我们把公共财政的一些理念给大家做了一些介绍，当时考虑的时候我还加了一个问题——政府失效的问题。一、政府失效的表现政府干预没有达到预期的目标；虽然达到了干预的目标，但成本太高了，造成了资源的浪费；未达到干预目标或虽实现了干预目标，同时又产生了未预料的副作用；这些问题，是需要我们去考虑的。考虑失效是什么原因导致的。二、政府失效的原因政府官员也是“经济人”；“经济人”假设是公共所得问题的一种体现，这一点大家要注意，它肯定存在。就是受他本身的一些利益的驱使，对一些事情2、信息不完全或失真，导致决策失误；这个决策的失误有的是你对情况了解的不够，所以有的时候为什么说我们要充分的调研搞研究，如果这个没有作好，可能就会出现决策性的失误。而大家知道决策性失误带来的损失就是计划的浪费。计划的节约就是最大的节约，计划的浪费就是最大的浪费。3、政府官员的寻租行为寻租行为存在之后导致失效，而它最后的结果是腐败。所以这个是我们讲公共财政的候捎带加的问题，只在这里随便提一下。3、公共预算3.1公共预算的基本格式注意这是个单式的预算，收入包括科目、各项税收等，支出包括基本建设等等。收入总记和支出总计，这样就形成了一个预算。3.2公共预算的概念从形式上讲，公共预算是一定标准将政府的收入与支出分门别类到指定表格，使人们能清楚了解政府的财政活动。从实际经济内容上讲（事前事中事后）事前是编制，编制是对收支的安排事中是执行，执行是收支的筹措和使用过程事后是决算，是预算执行的总结在我国，公共预算作为政府集中分配资金，成为了社会重要的一个财政机制。3.3我国目前公共预算体系这个图告诉我们整个预算是两个部分，如果说分级的话可分为5级。《预算法》规定有一级政权就要有一级预算。其中为中央预算和地方预算。地方预算包括，省，区，直辖市（北京）如北京市财政局预算。北京又包括，市辖区（海淀东城西城）,省有包括省、市、县、乡。这是公式预算。什么叫总预算：把本级预算和下级预算合并到一块，逐层汇总。3.4公共预算的类别以形式差别依据来分类单式预算：把所有的收支在统一张表里反映。复式预算：收支计划——两个以前的计划，在表格里反映。复式预算从1992年开始推广，实际上执行得并不是非常好。分为两部分，一个叫经常预算，一个叫资本预算。我们国家取的名字叫经常性预算和建设性预算。那么经常收入和经常支出中，经常收入分为税收收入和非税收收入。经常支出中，主要的是政府开支的钱，包括：行政管理、事业管理、社会保障等。以内容差别为依据分类（1）增量预算：把前年度的预算收支情况作为基础，在今年做适当的调整。（2）零基预算：以社会发展为依据，不考虑以前年度的财政状况。我们以前增量预算是主体，增量预算最要命的问题是，把去年执行的情况做为预算的基础的话，就会存在问题。如果说去年执行情况本来就有问题，那么实际上是在一个有问题的基础上做新的预算，那么这个问题就会被固化下去，就永远也改不了这个问题。零基预算是目前发展的一个趋势，但是零基预算编辑起来复杂性很强。这几年是在实行复式预算，零基预算也在做。3.5传统预算编制方法的缺陷传统预算编制时间仓促我们过去传统预算编制的时间比较紧，一般是一个下午就完了。在西方国家预算的编制、编定是非常细的，而且时间非常长。预算的编制如果越小越细，那么它的操作性就越强，反之预算的编制如果粗略，那么在执行过程中，就会反反复复的调整。因此过去我们经常出现一些情况，就是在做决算的时候有三难：第一难是预算数；第二难是调整数；第三难是决算数。这三个数据的反差非常大。预算编制方法不科学过去我们有种说法叫做“轻预算重决算”。决算会议的召开是非常重要的，因为每年政府有两个会议是非常重要的，一个计划会议，一个决算会议。所以当财政部门开会的时候，他的讲表是非常的细，每一项怎么去做都很细的列出来，由于预算做得粗略，那么决算就变得非常复杂，因为他调整得太多了。那么如果预算做得很详细的话，那么决算就会变得很简单。我曾在预算部门实践过两年，有人说做预算的时候，是人工干活，人弄得是连轴转，因为有时要赶一个快报数，急着要出来，做决算的时候最后要一级级往上汇。所以有时工作的强度是非常大的。当然由于行业特点，财务人员也是如此。预算编制粗放预算编制是指它的项目受理不是那么很细。预算编制内容不是很完整是指有些内容无法编制、取代，规划得比较乱。预算编制、执行、监督职责划分不清过去我们在预算的编制、执行和职责怎么划分方面做得不好。4部门预算那么现在在有这么一些预算编制缺陷的情况下，就应该去考虑怎么改革预算编制的方式。这点在我们行政部门看到，要做部门预算。4.1部门预算的内涵由政府各部门编制、经财政部门审核后，报立法机关审改通过反映各部门所有收入和支出的公共收支计划和法律文件。部门预算实际上和过去的编制有一个不同，那就是把预算的编表下放，放到具体的部门去。而且他还有一个最大的特点——大家注意一下“所有收入”这个词，“所有收入”是什么概念呢？这里面有一个问题，就是预算编制我们知道有预算内钱和预算外钱，现在有一些学者在研究预算编制时，出现一个制度外钱，一共三个概念。现在部门预算要求做到所有的收入都纳进预算来的话，至少要做到把预算内和预算外的拿进来，这样就形成了部门预算的内涵。4.2部门预算的功能反映出公共收支状况和政府的活动范围与规范；控制公共支出规模与方向；规范政府各部门及部门间的财政关系；4.3部门预算的要点部门预算是按部门编制的；部门预算的编制范围涵养了部门的全部收支；部门预算由本级和所属单位的预算组成；部门预算是细化的预算；这里大家要注意，它从科目上就比过去要细得多了。部门预算是零基预算和其它预算的结合；这里面关系到绩效。4.4部门预算的完善转变观念；转变观念很重要，就是要意识到，部门预算做为一种预算编制的改革，要采取一种高度的重视的态度。赋予地方真正的预算自主权；这实际上是对中央的要求，就是说一级政府真正做到一级预算，这样预算的自主性比较强。加大预算外资金管理力度，切实实现综合预算；进一步细化预算编制（科目、时间）及批复；摸清“家底”提高预算编制准确性；这主要解决的是一个定额问题，就是定额的制定问题。严格部门预算的执行，避免过多的预算调整。大家知道，预算要经过人大通过以后才具有法律性质，一旦要调整的话，在人大的休会期间，人大常委会履行其相同的程序。所以在预算期间调整过多的话，是很麻烦的，所以要严格部门预算的执行，避免过多的预算调整。但这不是说不能调整，2003年，“非典”出来，各地会增加很多的预算支出，所以预算需要调整。这是突发事件，突发事件谁也不能预料。5、政府采购制度5.1政府采购制度的确立我们一开始介绍的“十一五规划”中有四个内容，一是部门预算，二是政府采购，第三是国库集中支付，第四个是收支两条线管理。政府采购制度的确立，我们了解一下他的建立。政府采购的建立是在1782年，英国政府设立了文具公用局，该机构逐步发展成为国家物资供应部，专门负责政府各部门物资需求的采购工作。这就是公共采购的最初。1861年，美国通过一项联邦法案，规定超过一定余额的政府采购，必须使用公开招标的程序。政府采购在美国已有200多年的历史，政府采购开始只是国防部门实行，后来扩大到联邦民用机构。近年来，我国的政府采购规模迅速扩大，全国的财政部门通过集中统一采购的资金，从1998的31亿元上升到到2004年的2135.7亿元。5.2政府采购制度的完善尽快制定和完善适合我国国情的政府法律采购体系；大家可能会说《采购法》不是已经出来了吗？但是大家要记住，《采购法》只是整个采购中的一个基本法，在它之后应该还有很多的配套法律。建立明确的政府采购管理体制和政府采购主管机构；北京的政府采购的主管机构是在财政下面，有的地方是在政府下面。这个要明确谁管更合适。改进现行的行政、事业单位的财务管理体制和具体操作方式；改进现行的行政、事业单位的财务管理体制和具体操作方式，需要配合收支两线管理和国库集中支付的管理方式，要进行配套。建立完善的政府采购人才聘用机制；加强政府采购的监督；政府采购坚持“三公”：公开、公平、公正，是阳光下的交易行为。所以政府采购从理论上理解，是把过去的一种分散的采购变成今天的集中采购。从博弈的角度来说，过去是一种合谋性的博弈，现在是一种求同共进式的博弈。所以说政府采购是充分利用中介机构的作用6、国库集中支付制度6.1国库集中支付制度的含义又称国库单一账户制度，是指从预算分配到资金拨付、使用、银行清算，直到资金到达商品和劳务提供者的账户的全过程的直接控制。是市场经济国家普遍采用的一种财政资金收支管理制度。6.2国库集中收付制度的特征从国际通行的做法来看，国库集中收付是一个体系，具有三个方面的显著特征：一、所有财政性质的资金的收入和支出，都通过国库单一账户核算，国库集中收付既可开市在中央银行，也可开设在商业银行。二、所有的财政性资金都通过银行清算系统，从单一帐户支付到产品和劳务供应商或用款单位。那么这点呢大家需要注意，在你的具体过程当中容易涉及到。你买什么东西直接到供应商那里去。三、有专门的财政支付执行机构，复杂财政自己的支付管理。现在咱们大家都知道，咱们走到街上就会看到财政支付中心这样的牌子。6.3国库集中支付制度的作用一、财政部门能技术掌握财政收支的全部情况。因为他这个都在银行清算系统里面。这个就是我们刚才说的个人所得税里面，如果他进入银行轻松系统他就很容易把握。二，有利于财政加强预算监督。在监督方面他可能有一个针对性。第三，各部门不用花精力进行现今流量管理。实际上就是说，很多人就讲，当国库集中支付制度真正实行之后，各个单位的财务人员可以不录了。他实际上就是一个基本上的报帐制度。第四，有利于编制预算。第五，有利于对各项支持进行控制。因为他能够通过国库集中支付制度掌控，因为在我们预算当中有“四按原则”：按季预算、按照进度、按照用途、按照级次去做。第六，有利于国家财政建设发债或向银行融通资金的这种可能。因为大家知道集中支付的一个最大特点就是他运用这个资金在单位时间内减少。因为你按照过去的方式把钱拨过去，单位里形成一个很大的沉淀，他用不到。而且你按季度拨出去，他不用的时候也得拨。现在就是你买什么东西，钱就直接到你单位里。所以你不买就不用拨。大家知道，我们每年的国债发行有一种叫做短期国债，也就是典型的叫国库券。这一点在座的各位，因为我们的年龄差不多，从八一年那个时候发的叫国库券是吧？！但是那个表述是错的，八一年开始发的那个都不叫国库券，其实应该叫一种中期国债。那有什么区别么？其实是有的。因为国库券是特指一年以内的，他的目的是干吗？财政有一个特点就是先支后收，每年预算开始的时候你资金是出去的。但是这个时候你可能没到户，怎么办？发国库券！其实国库券是一种垫付，那么把国库券发出去拿回来这些资金，然后等钱进了再换回国库券。这就是国库资金调度的一种方式。当然我们知道，这个国库券作为短期国债，是中央银行实行业务的一个载体。但是如果说我们国库券的资金调度采取一个很有效的方式，那么他可以减少国库券的发行，毕竟发行国库券是有成本的。因为我们现在采取的很多都是非实物化的。现在都是非实物化的，但是要组织这个东西。所以这是国库集中支付的几个问题。我们来看看这个帐户设置。这个表比较专业化，一个是国库支出帐户，他的开户银行是中央银行。还有个就是财政部门零余额帐户预算单位零余额帐户，这个开户银行是商业银行。预算外资金帐户是个专户，还有小额现金帐户、特设专户。这个功能用户都有，大家回去看看PPT都有详细讲解。这是国库集中支付。7收支两条线管理7.1收支两条线管理的内涵“‘收支两条线’管理是针对预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支”注意，如果说财政性收支的话，那就是预算内预算外都是财政的钱，“纳入预算管理范围，形成完整级预算，提高法制化管理和监督水平。”7.2收支两条线管理的内容收支两条线具体做法是这样的：从收入上是收缴分离。规范预算外收入并减少各部门的资金占压。对合理合法的预算外收入，不再自收自缴，实行收缴分离。纳入财政专户管理。取消现行各执收单位自行开设和管理的各类预算外收入帐户。这个帐户只收、不吃。注意，收支两条线的意思就是，他俩不挂钩。从支出方面看收支脱钩，即执收单位的收费和罚没收入不再与其支出安排挂钩，单独预算，交由财政部门审批。你得报资金周转计划才能够给你使用这个资金。其实这样大家可能注意到对那些有过去有执收经验单位来说，这种不是一种利好的方式。因为应该先缴到财政里去，财政再往回拨。从预算本身管理当中呢，像我说的这种罚没啊、收费啊不再与其支出安排挂钩，因为收费的这种形式是不能取代的。在座的各位可能会经常听到一个词叫“费改税”，这个词是不完全的，现在比较规范的叫法叫“税费改革”。因为有些费是不能用税去取代的，他必须是以费来存在的。我们说个最简单的例子，两个人处的挺好现在要结婚，领结婚证你能收税么？！你只能收的是费。我去换身份证的时候，你能收税么？！你只能收费啊。这只是政府部门提供劳务时候的工本费和手续费，他只能以费的形式存在。当然现在有些费拥有税性质的，那可能转了。比如我们刚刚说过的车辆购置税现在不就改过来么。就是过去那个车辆购置附加费现在叫车辆购置税了。那么燃油税，燃油税主要是真对燃油费的说道了，但是到目前为止我们的燃油税也没有出来。我们十一五规划里对燃油税的一个提法叫“适时开通燃油税”。这个“适时”到底指什么我们现在先不说，所以说现在有些改革里面，像我们说的收税这一块他不可能动。但是我们现在要做的是把收费这部分要管起来，怎么管？现在实行两条线管理，就是不让你把收和支对立起来，你收的时候不可能花，来钱的时候不能做收入，变成负债的形式来做。负债结束从另一个帐户回来的时候才收入帐里才能花钱，这样就能做一个很好的控制。但是从财政的角度说这个是天经地义，理所当然的，而作为一些部门的同志对这个是颇有微词的。因为我也曾给一些具体的单位部门的同志讲这个，他们对这个感觉不好。他们说：我的钱被财政拿走了，财政说哪个钱是你的？！所以说这些收入性的轨矩如果政府部门没有规定这个的职权的话，你执收单位，大家看执行收取的单位，不能说这个东西是你的。所以说，这都是财政性资金，他管理是必然的。主要是提高对财政资金必要的效率防止出现一些问题。这是收支两条线的问题。8预算改革配套的一些问题8