农村社会保障理论与实践15.4

第一章农村社会保障理论与实践

第一节我国农村社会保障制度

第二节农村社会保障研究综述

第一节我国农村社会保障制度一、我国农村社会保障制度的产生与开展(一)初创阶段〔1949—1956年〕建国之初，党和政府在农村主要着手建立以社会救助、社会福利和优抚安置为内容的保障制度。1.农村社会救灾救济。52年开始。2.合作医疗初步开展。1956年6月30日，一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，促使由农民在农业生产合作化运动中创造和开展的合作、互助医疗，成为后来农村解决“病有所医〞的重要形式。3.优抚安置。国家陆续颁发了有关的法规，使这一工作制度化、统一化。〔二〕农村集体保障阶段

〔1956—1978年〕1.农村合作医疗大开展。1960年2月，中央肯定了合作医疗这一办医形式，并转发了卫生部《关于农村卫生工作现场会议的报告》，将这种制度称为集体医疗保健制度.到1976年，90%的生产大队都办起了合作医疗，很大程度上解决了农民缺医少药的困难，一度引起世界各国的关注。。2.五保供养制度。60年《全国农业开展纲要》明确：对无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人，但是扶养义务人无扶养能力的、无劳动能力的、无生活来源的人保吃、穿、住、医、葬〔孤儿为保教〕3.优抚安置、救济救灾。1962年内务部、财政部颁发《抚恤、救济事业费管理使用方法》，对合理、及时地使用抚恤费、救济事业费，保证农村社会保障工作起到了很重要的作用。〔三〕农村社会保障的调整与改革阶段〔1978—1992年〕1.农村合作医疗也随着人民公社的解体而退出历史舞台，只保存下来5%左右。2.实行开发式扶贫3.农村养老保险地方开始试点。80年代中期局部地区乡村自办，91年国务院建议实行县级养老保险。4.社会救助、社会福利、优抚安置、五保供养制度进行了一些调整与改革的工作。(四)农村社会保障的改革与创新阶段〔1992---2002〕1.老农保的开展与衰退。98年参保人数8025万人，2002年参保人数5461万人。2.农村合作医疗局部恢复与开展。3.农村最低生活保障制度。1994年局部地方试点，96年底民政部印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，有条件的地方开始开展。4.其他〔五〕新型农村社会保障的开展阶段〔2003---今〕1.新型农村社会保障的建立与开展〔1〕新农合的大开展。2023年末，8.05亿人参保，参保率98%，总筹资额2483.75亿元，人均308.5元〔方案240元〕。〔2〕新农保的大开展。2023年末，4.6亿人参保，参保率80.7%，总筹资额850.4亿元。〔3〕农村最低生活保障制度的开展与完善。根本做到应保尽保。〔4〕其他总体看我国农村社会保障制度已初步建立起来。〔五〕新型农村社会保障的开展

〔2003---今〕2.城乡一体化的初步开展〔1〕城乡居民社会养老保险制度2023年全国城乡居民根底养老金最低标准提高至每人每月70元2023——2023我国参加根本养老保险人数单位:万人年份年末参加基本养老保险人数城镇职工基本养老保险城乡居民基本养老保险200923549.923549.9——201035984.125707.310276.8201161573.328391.333182.0201278796.330426.848369.520132014201581968.484223434115.23536149750.150107.950472

〔五〕新型农村社会保障的开展

〔2003---今〕〔2〕城乡居民社会医疗保险制度2023年居民根本医疗保险31449万人，城镇居民医保人均政府补助，已到达320元，个人80元，共400元。2023年补助再提高60元，达380元，个人100元？共480元。全国新型农村合作医疗情况〔2023年中国统计年鉴，及网上2023〕指标20072008200920102011201220132014开展新农合县区市数(个)2451272927162678263725662489参加新农合人数(亿人)7.268.158.338.368.328.058.338.35参合率

(%)86.291.594.296.097.598.398.798.8人均筹资

(元)58.996.3113.4156.6246.2308.5370.6400当年基金支出

(亿元)346.6662.3922.91187.81710.22408.02909.2补偿受益人次(亿人次)4.535.857.5910.8713.1517.4519.42〔五〕新型农村社会保障的开展

〔2003---今〕〔3〕城乡居民最低生活保障制度局部地区城乡一体化开展起来，最终将在全国实现。截至2023年底，总体上：覆盖面进一步扩大—初步做到广覆盖。社保待遇水平稳步提高社会保险基金增长加快。总收入合计为39592亿元，同比增长12.3%；基金总支出合计为32977亿元，同比增长18.1%。实际持卡人数到达7.12亿人。其中，2023年新增发卡1.64亿。二、我国农村社会保障制度的根本内容〔一〕农村社会保险1.新型农村社会养老保险制度2.新型农村合作医疗保险制度3.生育保险〔二〕农村社会救助1.农村最低生活保障制度2.农村社会救济制度〔三〕农村社会福利包括农村未成年人教育福利、农村老年人和残疾人福利、农村失业及贫困救助福利、农村公益事业财政补贴制度、农民医疗救助制度等〔四〕农村社会优抚安置三、农村社会保障制度存在问题及原因〔一〕存在的问题1.工程不全，系统性差工伤、失业保险、社会福利、住房保障等。2.覆盖面有待提高，且很不平衡非农产业群体的社会保障问题突出，陷入了社会保障的“真空地带〞3.筹资机制不合理，保障水平低〔1〕政府投入少，不公平；〔2〕筹资标准低；〔3〕保障水平低，不能满足农民根本需要。〔一〕存在的问题4.管理不够科学与标准，保值增值能力差〔1〕体制不顺〔2〕管理规章制度不健全，违法违纪问题较为严重〔3〕管理人员素质不高，管理手段落后〔4〕运营渠道单一，保值增值能力差5.社会化程度低多以县为单位，基金调剂范围小，从严格意义上而言只是一种社区保障而非社会保障。这种小范围内实施的农村社会保障，没有实现社会保障应具备的社会化规模。6.缺乏法制保障〔二〕根本原因1.政府重城轻乡的思想与政策2.农村经济的落后3.农村地广人多4.监管不力四、改革与完善我国农村社会

保障制度的根本原那么〔一〕政府主导原那么〔二〕普遍性原那么〔三〕公平优先与兼顾效率原那么〔四〕社会保障水平较快提高原那么1.与经济开展水平相适应2.保障根本生活原那么3.较快提高〔五〕分类分层原那么〔六〕一体化社会保障原那么五、我国农村社会保障制度

改革与完善的政策措施〔一〕转变思想，提高认识〔二〕加快制度建设，实现广覆盖〔三〕建立合理高效的筹资机制，提高保障水平关键：政府责任〔四〕加强监督管理，保障健康开展〔五〕加快农村社会保障制度的立法工作〔六〕逐步提高统筹层次、社会化程度〔七〕加快城乡一体化进程2023年根本实现，2025年完全实现〔八〕加快农村经济开展，增强农村社会保障的实力第二节农村社会保障研究综述一、农村社保制度〔体系〕的进入路径这一主题的形成是由我国现有的二元社会结构所决定的。已有的社会保障体系实质上只包括城镇社会保障制度，这就带来了农村社保体系建设如何进入的问题。对此研究者形成了三类观点：1.“别离说〞。他们从当前城乡二元经济结构尚未消除、城乡居民收入水平差距较大、城镇社保体系存在诸多问题出发，提出建立农村社会保障制度必须从农村实际出发，实行与城市不同的制度。2.“一体说〞。研究者从公民根本权利和统筹城乡开展的角度提出应当实现城乡社会保障体系的一体化，要让农村居民也享有根本社会保障权。一、农村社保制度〔体系〕的进入路径3.“过渡说〞，其核心观点在于由于我国城乡二元结构在短时间内无法真正消除，这就决定了我们无法在短期内实现完全意义的城乡社保体系一体化；现实的做法只能是通过一种过渡性的制度安排，在完全割裂的城乡二元社会保障制度之间构建一种衔接模式，为将来建立城乡一体化的社会保障创造条件。二、农村社会保障制度〔体系〕的开展模式在分析路径上，研究者主要依据城乡社保衔接的不同阶段、农村经济社会开展的阶段差异以及农村社会开展的地区差异，来确定农村社会保障的开展模式。鉴于城乡社保衔接具有阶段性，有3中观点：1.观点一：应该先搞好进城从事第二、三产业的农民和国有企业城镇集体企业、乡镇企业农民职工的社会保障，特别是养老和失业保险，进而逐步把农村人口涵盖进来，最后视经济开展情况，实现城乡社会保障一体化的飞跃。2.观点二：应该根据农村经济开展的不同时期分别按照转型模式、市场模式和目标模式来指导农村社会保障制度的构建；同时这三种模式并不是孤立的，可以根据经济开展水平的不断上升，沿着由转型模式向市场模式、再向目标模式的路径转换。3.观点三：建立农村社会保障体系的根本思路应当是依据不同类型农村的经济开展水平进行分类设计和分类实施：在贫困型农村应建立以根本生活保障为内容的救济型社会保障体系，在温饱型农村应建立根本生活需要型的社会保障体系，在富裕型农村应建立保险型的社会保障体系。三、农村社保制度〔体系〕

构建的顺序和重点研究者们在农村社保体系的构成内容上意见根本一致，但在开展顺序和重点上有一定的分歧。〔一〕开展顺序观点一：农村社保的近期目标是用3—6年的时间在经济兴旺地区全面实行农村养老保险、合作医疗和低保制度，在中部和西部地区积极开展农村低保，进行农村养老保险和合作医疗试点，中期目标是用10年左右的时间，在经济兴旺地区实现城乡根本社会保障制度的统一，中部地区和有条件的西部地区，农村低保覆盖所有农民，农村养老保险、医疗保障覆盖多数农民；长期目标是用20年左右的时间，在东、中部地区建立城乡统一的根本社会保障制度，西部地区的农村社会保障也有长足进展，使大多数农民老有所养、病有所医，根本生活得到保障。三、农村社保体系构建的顺序和重点观点二：有研究者提出农村社会保障体系建设的“步骤论〞：A.“三步说〞：第一步建立全面的农村最低生活保障制度；第二步建立农村老年人口的医疗保障；第三步建立农村青少年的教育保障。B.“七步说〞：第一步启动大病医疗保险与筹备养老基金；第二步推行根本生活保障；第三步扩大社会救济；第四步实施全面医疗保险和局部工伤保险；第五步启动养老保险并建立失业保险、工伤保险、生育保险；第六步建立全民社会福利制度；第七步统一城乡社会保障。三、农村社保体系构建的顺序和重点〔二〕农村社保制度〔体系〕建设的重点提出在农村社会保障的各项制度建设中，最低生活保障制度、医疗保险制度和养老保险制度的建设是其重点。四、农村社会保障的财政支持研究〔一〕理论依据：公共物品理论与公共财政理论1.关于公共物品的争论观点一：总体上是。农村社会保障的开展程度受诸多因素的影响，但是由于其公共产品特性，从而确立了财政支持其开展的主导性地位〔陶纪坤，2004；庹国柱，2023等〕。观点二：分类界定。农村社会保障是一个庞大的体系，因此大多数学者〔邓大松，2001；郝书辰，2023等〕选择进行分类界定，并根本形成“政府财政支持农村社会保障的广度和深度应以工程属性为依据〞的研究前提。总体来看，对农村社会救济、农村社会优抚和农村社会福利的公共产品属性学者们态度较为一致，进而证明了国家财政的无限责任。但是对农村社会保险的属性界定曾倍受争议。〔1〕准公共产品。郝书辰〔2023〕、顾昕〔2023〕、陈玉平〔2023〕等认为，农村社会保险的非排他性主要表达于其公平性特征，强大的正外部效用具有不可分割性，加上政府供给具有明显的优越性，因此其准公共产品特性明显强于私人产品特性，国家财政必须扶持但应适度。〔一〕理论依据：是否是公共物品的争论〔2〕属于私人产品。陈平〔2002〕认为，参保个体享受到的农村社会保险的数量是有限的导致其具有可分割性，需要交费才能获得使之又具有排他性，因此属于私人产品，政府不宜直接介入只能政策引导，这种观点实际上否认了国家财政支持农村社会保险的必要性。2.公共财政理论将公共财政理论与社会保障联系起来进行研究最早的学者是张馨〔1996〕。她在研究中指出，现代社会保障收支的公共效劳性，决定了它天然是公共财政的一个组成局部，社会保障活动离不开国家预算经常性收入财力的支持，必须以国家预算的财力为后盾；社会保险基金余额的投资，应由国家预算集中掌握和安排。随后以公共财政理论为根底进行社会保障的研究逐渐丰富起来，为财政支持农村社会保障的开展提供了坚实的根底与可靠的依据。基于农村社会保障的公共产品属性，将农村社会保障置于公共财政理论范畴进行研究也成为重要趋向〔张馨，1996；彭成洪，2006；齐海鹏，2023；顾昕，2006；李莉，2007等〕。

〔二〕财政支持绩效评价及原因

1.财政支持绩效评价近年来，国家财政对农村社会保障各保障工程给予了不同程度的支持。大局部学者的研究是在肯定财政支持给农村社会保障带来的深刻变化的根底上，针对农村社会保障整体或某一社会保障工程，查找问题、分析原因，对财政支持农村社会保障绩效进行客观评价。〔1〕农村社会保障财政支持的总体绩效。从学者们的研究来看，观点相对集中，即农村社会保障财政支持水平总体较低，对此学者们大都运用实证的研究方法，辅以数据证明。〔2〕分项评价。对农村医疗卫生保障、合作医疗、养老保险、低保等财政支持绩效评价多。〔二〕财政支持绩效评价及原因2.绩效水平低的原因一是从财政体制方面进行了探讨。总体认为，1994年开始的财政体制改革不彻底，是以财政投入为主的农村社会保障体系难以建立的重要原因。吕炜〔2006〕、王一涵〔2007〕、汪敏〔2023〕等学者认为是财政支持责任划分不明确且欠合理。二是宏观制度环境的原因及建议，主要是对二元社会经济结构的批判。〔三〕财政支持标准与方向1.农村社会保障财政支持的标准由于农村社会保障包含的内容较多，对财政的需求总量不管是从定性还是从定量的角度进行测算都具有一定的难度，因此鲜有学者对财政支持农村社会保障的总体标准给出一个明确的数字，最多只能根据某一指标给出一个比重。例如贡森〔2007〕测算在未来10年时间内，农村社会保障财政投入占农民纯收入的比重应提高到10%左右。李先德〔2023〕在假定2023～2023年财政收入以四种情景递增的情况下，分别测算出农村社保三项〔新农保、新农合、农村低保〕的财政资金需求占总财政收入的比例，其中最高的占比到达6.6%，并得到根本研究结论：农村社保事业不仅是可以推进的，而且我国的财政能力也足以承担起更高的支出水平，到202