【江苏飞地经济的发展探究9500字】

江苏飞地经济的发展探究摘要飞地是地理学上的一个重要概念，它是指位于其他国家国境之内而与本国不相毗邻的领土，或同一国家内位于某一行政区域包围之中而为另一行政区域管辖的土地。飞地既可存在于国与国之间，也可存在于某一国家范围内的行政区域之间。把“飞地”应用在经济领域是商业社会的产物，称为“飞地经济”，输出经济的地区称飞出地，输入经济的地区称飞入地。因此，“飞地经济”是在经济发展过程中，打破行政区划限制，甲地在行政上不相隶属的乙地建立经济园区并进行自主管理，通过建立科学的利益分配机制，从而实现甲乙二地互利共赢的经济发展模式。本文以江苏省为例，对其飞地经济的发展展开了研究。关键词：江苏省；飞地经济；问题；对策目录TOC\o"1-3"\h\u2229一、飞地经济概述 “飞地经济”并非是我国独创的一种区域协作形式，早在十五世纪欧洲进行殖民掠夺时就已产生，只是当时没有“飞地经济”这一词，英国东印度公司的贸易史足以说明这一点，可以说西方殖民主义者是最早“飞地经济”的实践者。我国内地最早出现“飞地经济”这一经济术语始于2004年。当时正值改革开放20多年，主导中国经济的“非均衡发展”模式导致了经济的持续增长与地区发展的严重不平衡并存。东部沿海的经济高速发展与“塌陷的”中部、落后的西部以及背着“包袱”的东北老工业基地形成巨大反差。与此同时，由于我国对外贸易长期实行出口导向战略，这使得沿海城市或区域成为国外企业的海外“飞地”，“飞地”的产品附加值低、技术含量不高，产业链不长，在一定程度上与内地经济缺乏密切联系，同时还频频遭到国外对华的贸易报复，最终给当地及国家经济可持续发展带来较大的负面影响。一、飞地经济概述（一）飞地经济的内涵“飞地”(enclave)是国际法的一个重要概念。《法学辞典》对它的定义是:“一国位于他国国境之内不与本国毗连的领土。”我国在发展经济的过程中给“飞地”赋予了具有中国特色的含义:一块土地所有权属于一个城市，而使用权属于另一个城市，并利用“飞地”战略来发展当地经济。美国的著名城市经济学家MinZhou就把“飞地经济”定义为：在经济发展过程中，两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有体制和机制限制，通过规划、建设和税收分配等合作机制进行跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、互利共赢的持续或跨越发展的经济模式[1]。它的载体是园区、基地或者城镇，其特点为由点对点的企业转移转变为区对区的产业转移，由单纯的资金承接转变为管理与项目的复合承接。（二）飞地经济的模式根据不同的分类标准，飞地经济有不同的分类。同济大学任浩教授根据飞地的作用将飞地经济分为三种模式[2]。首先借用生鸡蛋，通过其他地方的工业园区发展自己的投资项目。二是筑巢引凤，即在现有的开发区内划出一片专业园区，形成“园中园”。或者在园外建立新的工业园区作为现有开发区的延伸。这被称为“公园外的公园”。三是网络托管，即工业园区规划不变，行政区划不变，拆迁安置工作由地方政府完成，网络向强大的品牌开发区建设，管理和发展。基于资源节约和环境友好的角度，我们将飞地经济模式分为：（1）集约型发展。这种类型是飞地经济模式的最早体现，其中包括集约型工业化发展模式和集约型城市化发展模式，以福州市永泰县马洋工业集中区为依托。该模型能够有效消除传统城市化的弊端，如占地面积大，城市功能弱，人口转变缓慢，提高城市综合承载力，强化中心城市功能，培育高度组织化的城市群，不断优化空间工业人口分布和城镇体系的功能结构，实现城市，小城镇和新农村的协调发展。（2）互利共生型。这种类型的出入境城市经济发展水平是相似的，但是各自的资源禀赋可以通过飞地经济的发展形成良好的互补性，实现共赢。典型案例如大连长海县和普兰店合作。（3）工业梯度转移型。在这种类型的飞行中，往往拥有丰富的资金和先进的管理经验。但由于经营成本的提高和产业结构的升级，一些搬迁行业必须继续享受优质的管理服务和优惠政策，利用飞越做大的成本优势，同时也能促进经济和社会发展的飞翔在一起，实现“飞天”。典型案例广东省鼓励珠三角地区政府和企业在广东粤北欠发达地区修建发展中经济区[3]。（三）发展飞地经济的意义根据飞地经济理论，由于在整个经济价值链中进入该地区的产业承接了联系，所以飞出的产业向土地的转移将对该地区产生重要而积极的影响。当地经济和社会发展的影响。飞地经济突破了传统污染后的发展模式，开辟了中国经济体制改革的新实验区，架起了“金山银山”与“青山绿水”沟通的桥梁，经济发展的生命力模式必然成为一段时期打破经济格局，推动区域经济又好又快发展的重要动力。1.飞地经济的发展有利于节约成本。现阶段，中国大部分地区面临着基础设施薄弱，基础产业薄弱等诸多问题。通过合理规划建立飞地经济区，我们不仅可以集中资源改善基础设施，聚集类似同类产业，优越的区位条件，完善的基础设施和一流的服务环境，打造工业航空母舰，形成经济规模和特色的板块经济，而且促进土地合理规划，有效利用土地，避免土地利用，避免恶性竞争，避免重复建设，实现资源共享，有效地克服了分散，小而大的问题。开发区，防止农村点燃，到处吸烟，降低项目投资成本，企业经营成本，最大限度地发挥产业功能聚集效应和集约效应。当然，由于涉及到的地方不同，飞地经济也不可避免地面临着诸多障碍：一是制度性障碍。由于两地政府的介入，许多政策问题需要更高层次的政策支持。特别是有关大面积土地使用的政策规定，也有约束项目的合作。其次，概念障碍。由于地理位置和自然环境的限制，商品意识，开放意识和人员出入境的价值观制约了社会经济的发展。三是管理障碍。由于教育水平飞入土地，社会文化背景，风俗习惯等方面的差异，会增加管理和协调成本，制约飞地经济的发展。这些障碍就会导致产生“墙内机器轰鸣，墙外刀耕火种”的“孤岛现象”，阻碍产业聚合效应的发挥。2.发展飞地经济有利于加快工业化、城镇化进程。“无农不稳、无工不富、无商不活”，我们可以看到工农业和商业协调发展的重要性。但由于二元经济结构的存在，区域工业化水平的差异以及资源和地理位置的差异，各地区的不平衡发展已成为整体协调可持续发展的绊脚石。飞地经济模式可为不适宜产业发展的地区提供发展平台，积极承接产业转移，共同推进基础配套设施和管理水平的优化升级，加快工业化步伐，促进城市扩张促进第三产业快速发展城市就业，吸纳农村人口。反过来，农民转出后，还可以促进农业规模发展，带动城镇化进程，相互补充经济，实现共同发展，有效解决二元经济结构。3.发展飞地经济有利于突破制约经济发展的瓶颈。飞地经济模式不仅可以解决不同行政区域的利益分配机制和行政人员绩效考核问题，而且可以调动各地经济集约化发展的积极性，打破制约“三大”瓶颈的“三大瓶颈”经济发展。一是有利于突破投资瓶颈。原基地的建设全部由地方政府投入，财政压力大，不利于市场化运作。由于在飞地经济模式下实行分税制，可以将投入地方政府和私人资本的资金引入基地的前期建设，形成多元化的投资主体。其次，有利于打破投资瓶颈。基地建成后，最重要的任务是吸引外资。只有依靠各项工程，才能大力发展经济。如果地方政府基础资金充足，有限的信息资源和人力资源不利于吸引发达地区的企业。飞地经济模式通过完善利益机制，激发政府飞出去的积极性，与政府一起飞出企业，解决投资项目投入不足的问题。第三，有利于突破管理瓶颈。通过加强与发达地区的合作，引进先进的管理经验，创新服务理念，提高基地服务水平，在很大程度上增强了走出企业的信心，突破管理瓶颈。4.发展飞地经济有利于合理配置资源和保护环境。这种模式不仅可以整合区域优势，突破偏远地区经济发展的最大制约因素和交通条件恶劣，解决相关城市地理位置的不足，放弃自我封闭，狭隘的“互相竞争，没有合作”的意识，使资金，技术，人才，市场等短缺要素得到缓解或彻底解决，而且要把重点放在治污，有效利用余热，废气，废水，废物，做好节能减排，扩大污染治理效益，化解资源环境，经济发展的基本矛盾使协调发展具有根本性和现实性的可能性，符合科学发展观的要求统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹协调人与自然的和谐发展。5.发展分别对飞出地和飞入地的意义（1）飞入地一是对工业发展的影响。飞出的产业转移可以直接带动飞地的经济总量的快速增长。同时，制造加工基地的形成也会带来产业集聚效应和产业乘数效应，从而继续扩大工业总产值。虽然有些夕阳产业飞出去，但是在飞越地区却是比较优势的产业。因此，该地区各种经济资源可以迅速激活，促进产业结构的优化升级。二是对就业的影响。总的来说，当地劳动力需要使制造业飞机场的制造基地得到本土化，充分利用当地的人力资源，如果把两个地区相结合，将进一步扩大地区就业。制造加工基地将通过培训和技术推广等方式培养熟练的生产技术人员和企业管理人员，同时充分发挥生产技术的溢出效应和竞争机制，促进质量的提高飞行人才的培养和地区人才的涌入，促进欠发达地区就业结构趋于先进。三是对税收的影响。大部分飞入地区的制造加工基地属于劳动密集型企业，特别是大型飞行企业或加工制造企业设立的大型企业集团，投资规模大，流通量大生产资料，市场成交量等共同，这样的企业创造了大量的利税。另外，一旦加工制造基地落户，固定资产自然流动性弱，决定了这些重要税源的稳定性和长期性。例如，当工业实行到飞地所在地时，地方财政税也将受益，地方就业问题也将因此而激发地方资源向优势产业转移。生态环境也可以保护在不适合经济发展的地区，有利于区域经济发展。贾若祥强调，飞地经济模式能够帮助资源要素在更大范围内有效优化配置。（2）飞出地一批飞出国门的夕阳工业迅速发展，阻碍了经济的进一步发展。因此，落后产业向落后地区的转移可以优化该地区的产业结构。通过培育和发展一批潜力巨大的战略性产业，培育壮大主导产业，培育青年产业，巩固基础产业，调整三大产业比重，优化升级产业结构。因此，该地区的经济增长模式也发生了变化。工业产出效率提高，区域经济总量增长，地方税收增加。二、江苏省飞地经济的发展现状江苏常州是飞地经济的先行者，早在8、90年代，常州便开始发展“飞地经济”，先后与国内三峡库区、陕西安康及国外一些城市建立起了战略伙伴关系。常州为经济不发达的三峡库区提供技术，进行农产品深加工和合作项目的建设，在安康洽谈会期间寻找商机，寻找投资项目。同时鼓励100多家企业在盐城办水泥厂等工厂，通过“飞地经济”与盐城当地经济形成双赢。连云港市充分利用与上海市地缘相近、要素互补的特点，积极发展飞地经济，建设上海工业园区。仅2005年，上海在连云港市就投资14.2亿元，同比增长266.7%。苏州经济也是典型的“飞地经济”模式，苏州利用自己的优势，吸引外资，在全国大中城市GDP排行榜上位居第四位，名列上海、广州和北京之后。靖江物流园区更是由江阴主管、开发的服务业飞地。近年来，飞地经济在东部沿海地区率先获得了快速发展，尤其是最先实践这一发展模式的江苏，积累了大量经验。其中最著名的案例当属1994年2月批准建立的“新加坡苏州工业园”，该园区在机构设置、内容安排及方式选择等方面，遵循“坚持和维护国家主权，结合国情借鉴新加坡经验”的战略方向和目标，借鉴新加坡的成功经验制定了80多项详尽的执行细则。20多年的发展历程中，从土地规划到环保质监，从招商引资到人才建设，“新加坡苏州工业园”都是飞地经济成功的典型：在专家依法治区的规划管理体制下，“先规划后建设，先地下后地上”的建设原则确保了规划的延续性；在严格的环保监控下，率先在全国试点创建循环经济和生态工业园，构建了园区发展与环境保护相协调的发展机制；相关政府部门落实“亲商”理念，以国际商务活动的通行规则来服务投资者，精简项目审批流程、最大可能降低服务收费、建立合理的用人制度，形成了高效的“一站式”服务模式；在招商引资过程中，对不同类型企业采取多元化招商模式，注重与产业发展的融合，避免了“优惠政策招商”存在的问题；通过《苏州工业园区劳动管理暂行办法》等相关法规政策，构建了完善的人才培训体系和管理机制，不但注重吸引人才，更为培育人才、留住人才打下了坚实的基础。2016年，园区实现地区生产总值2150亿元，同比增长7.2%，通过制造业转型，实现工业技改投资增长4%，全员劳动生产率增长2.3%，同时大力发展服务经济，服务业增加值占GDP比重达43.8%，促使产业结构不断优化升级。基于跨国飞地经济这一发展模式的成功经验，在20世纪末、21世纪初，江苏省政府在区域协调发展战略指导下，积极推进苏北苏南的跨区域飞地合作，先后建设了“江阴-靖江工业园区”“苏州-宿迁工业园区”等。其中，“江阴-靖江工业园区”作为首个跨江联动开发的共建园区，截至2016年底，已经完成规模以上工业生产总值120.79亿元，累计推进重点重大项目22个，总投资达到85.39亿元。苏州、宿迁作为江苏省经济发展水平的“两极”，在2015年就已经建成了6个共建园区，累计完成固定资产投资800多亿元，业务总收入854.6亿元。这些实践成果证明，无论是建立跨国飞地、还是省内跨地区飞地，突破行政区划限制是打通合作共赢渠道的最重要因素，这些跨空间的合作开发，不仅可以在一定程度上减少区域之间优惠政策的比拼和恶性竞争，而且还能缩小地区发展差异，实现资源互补。三、江苏省飞地经济发展存在的问题作为打破行政边界，促进区域间经济发展的重要手段之一，江苏省飞地经济发展迅速。但也有一些问题暴露出来。过去，飞地经济的实践大多依靠行政手段来促进区域间的产业转移。虽然发展迅速，成效显着，但在行政协调问题上，难以避免市县之间，县县之间的差异。各种显性和隐性的交易成本不利于形成飞地经济“政府主导，市场化运作，自愿组合，滚动发展”的良性互动机制。蜜月期过后，在政策限制下，飞地经济发展模式难以为继。此外，流入区的内在要素价格的迅速崛起，逐渐削弱了原有的运行成本低等优点，是受限于地理位置，自然环境，历史文化，改革意识和飞入的开放意识的差异价值观也不同，使得区域间合作和产业转移困难，飞地经济面临着更深层次的管理机制和障碍。英克雷经济遭遇发展瓶颈的主要原因是难以实现打破行政边界，促进区域间经济发展的重要目标。主要原因是机制设计不够成熟和完善，使得利益相关者之间的内在矛盾和矛盾在博弈过程中起着重要作用。具体来说存在以下问题：（一）飞入地与飞出地合作开发的积极性减弱在经济低迷的时期，飞入和飞出地区都面临着自身的发展需求，合作发展的积极性受到削弱。加之利益分配不均和风险分担机制的不完善，可能导致原有的合作机制应该平衡。在不同的行政区划中，动态演变成飞出地的“殖民模式”，或飞入地的“肉包子打狗模式”。从江苏省大部分区域合作工业园区的情况来看，由于飞地经济的初期合作主要是由行政力量驱动，面对经济下行压力，进出的政府的县经常需要考虑更多的整个地区，而忽视了公园的合作和发展的关注。加上早期宽松政策提供的发展空间，要素成本在不断增长的过程中不断缩小，合作意愿迅速减弱，飞地经济发展带来了诸多实际问题。这也是许多地方政府在发展飞地经济时容易忽略的地区。（二）管理中出现权责不明的问题发展初期规划不合理，地方不到位，引发未知问题权责义务后续管理，频发导致跨管理，甚至双重管理困难，到开发区，协调发展对乡镇经济产生了负面影响。比如靖江市在一些老厂区的工业园区里，新建了园区分厂，导致分散的企业管理，资源利用效率低下，而乡镇企业管理和园区管理缺乏统一规则引发了一系列如工业用地失衡，老厂闲置时间长，赚钱等商业圈地。“飞地经济”不但未能发挥其促进地区发展的作用，反而阻碍了靖江市工业经济的发展。另外，飞地经济本身涉及不同的行政区域，政府的横向协调必然会产生一系列的利益摩擦和差异。以“江苏江阴-靖江工业园区”为例，“江阴经济开发区靖江工业园区共同开发回忆录”中提到“十年期间，两市不从园区投资回报，十年五五分红”随着十年左右的到来和园区总经济规模的不断扩大，由于缺乏相应的动态调整机制，很难在不同的地方协调利益政府。加上建立了由江苏省，靖江市和江阴区的公园，商业，税务，质量监督，土地，规划，建设，水利，公安等部门负责的不仅包括省，地，县管辖权水平权力的纵向协调问题还包括行政管理，经济管理，社会管理等权力是否可以远程行使的横向协调。区域之间长期有效的合作更为困难。（三）原有的发展模式不能顺应地区发展的需求飞地经济的发展起初是通过行政手段促进的。但经过快速发展之后，要引入市场力量来满足发展的需求，盲目跟随以往与“拉美”或“群”发展的合作，不能真正适应本地区发展的需要。虽然飞地经济起初是以行政手段促进的，但事实上，飞地经济的本质应该是在尊重市场力量的基础上形成内生的经济协同效应，探索积极合作的机会，而不是单纯利用行政力量的帮手。同时，只有符合区域经济发展的市场需求，才能更快，更有效地实现产业转移。因此，如何正确处理好政府与市场的关系是当务之急。（四）缺乏与时俱进的顶层设计由于缺乏与时俱进的顶层设计，金融体制改革，管理机制创新和生态建设等方面的政策调整，阻碍了飞地经济的可持续发展。例如，江苏省靖江市大部分飞地工业园区成立于2005年左右，当时的政策法规至今仍在使用。随着经济的发展，不适应当前的形势。同时，国家有关政策也不断调整和完善。例如，今年7月1日省级实施的新一轮分税制改革取消了关于建设园区等问题合作的增值税退税政策，支持了经济薄弱地区的发展。列入转移支付范围，由当地政府统筹为保护工资，运输和人身保险等各个方面。地方政策滞后甚至停滞，国家政策不断调整，是对现有飞地经济正常运行的严峻考验。四、促进江苏省飞地经济发展的对策结合上述飞地经济的发展困境分析，本文提出以下四点政策建议：（一）建立起全方位、多角度、多元化的招商引资体系在经济低迷时期，要借鉴“新加坡苏州工业园区”的成功经验，改变过去采用“低价元素资源”或“优惠投资政策”的吸引方式，全方位，多角度，多元化的投资促进投资体系。例如，园区可以利用其飞出地区域的投资网络，通过提供更好的商业环境，配套设施和人力资源战略，直接吸引优质的本地企业飞往园区。为了避免一味吸引外资对当地经济挤出效应，也应该融入产业结构，将重点投向重点行业或地区予以支持，并通过降低准入门槛，提供指导发挥资本导向作用等措施加大投入力度；根据不同类型的企业，也可以有针对性地转换投资形式，如商业投资，产业链投资。我国飞地经济的实践不断发展。新的和发展中的新问题也将不断暴露，现行的管理体制和管理方式将受到影响。不断改革创新优化政府管理方式，突破体制经济发展瓶颈，缩小地区发展差距，加快经济发展新动力。（二）建立常态化的议事协调机制为避免园区内管理分工，根据“指导意见”，合作伙伴可以通过建立规范的协调机制，加强产业发展，功能布局等方面的协调配合，及时研究解决园区建设和项目引进和经营管理问题。同时，通过共同组建公园管理委员会，选拔干部到园内搬迁，不断创新管理体制，改进组织结构。借鉴“新加坡苏州工业园区”的人才培养，管理和聘任原则，逐步制定出一系列具有园区特色的规章制度和管理办法，并与我国现行制度衔接。以“江阴-靖江工业园区”为例。目前，两市成立了联合开发与发展协调委员会作为最高决策机构，协调解决联动发展过程中出现的重大问题。江阴市政府成立园区管委会，负责园区的投资开发和管理，还负责国税，质监工作；靖江市政府在园区成立，负责园区的社会事务，还负责土地，规划，建设，水利，公安等方面的管理工作。出现问题时，不同政府部门管辖的下属部门可能存在沟通不畅的问题。为此，可以采取“干部和农民相互挂钩”的制度。江阴市政府可以从土地，规划和建设园区办公室的地方选拔地方官员，由靖江市政府选定地方税务局，质监等部门到园区管委会，相互协助处理有关工作。（三）深化行政审批制度改革深化行政审批制度改革，加快实施全国负列表管理制度，把园区重建为具有独立法人地位的经济实体，直接在省以“分别计划”的形式，以财政等权力实现飞地经济行政放松管制，对区域发展，也有助于园区根据国家政策及时调整，提出适应自身发展的政策法规。例如，土地批准可以根据土地管理和现有土地批准的原则。上级政府部门要成立跨区域共建公园专项审批委员会，为飞地经济发展提供土地政策支持。一方面，更有利于土地真正需要更方便获取土地资源，另一方面也避免了公园作为土地资源浪费带来的土地资源的手段。（四）从国家层面做出顶层设计目前，我国大部分地区仍实行积极的投资管理库存管理制度，使“飞地经济”各方容易对投资决策和投资规模选择产生分歧，不利于合作。因此，顶层设计应该在国家层面上进行。同时明确界定中央与地方政府的政策边界，实现各级管辖可能的纵向协调。通过上级政府进一步简化分权，赋予飞地经济足够的制度创新“特权”或优先，让地方政府保持合作的积极性。与此同时，地方政府有权根据当地情况制定相应的发展政策，改善市场环境，降低交易成本，确保按照市场化原则和方式进行合作。有关地区也可以制定相关法律法规，确保政策的长期有效实施。例如，“指导意见”提出鼓励合作伙伴共同组建投融资公司，采取政府和社会资本合作等方式，吸引社会资本参与公园的开发和运营。对于GDP，投资，进出口等经济指标，允许合作伙伴考虑权责关