仪文娟 行政法与行政诉讼法 第二周

行政法与行政诉讼法仪文娟第三章行政法的基本原则

学习目的与要求通过本章的学习，了解行政法的一般基本原则，把握行政法基本原则的性质和功能，学会运用行政法基本原则分析和解决行政法的实际问题。第一节行政法基本原则概述

一、行政法基本原则的涵义法的规范依其对社会关系调整的确定性和细密度，可分为规则、原则、基本原则三类。规则对社会关系的调整最为确定和具体，操作性最强；原则对社会关系的调整弹性相对较大，规范较抽象，可操作性较弱；基本原则对社会关系调整的弹性更大些，规范更抽象，可操作性更弱。三者的调整范围成递减的趋势。后者往往是通过规范前者来发挥其作用的。

行政法基本原则是指指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规则，是在行政法调整行政权的长期历史中形成的，由行政法学者高度概括出的调整行政关系的普遍性规范。

二、行政法基本原则的性质和功能1、行政法基本原则是一种“基础性规范”，是产生其他具体规则和原则的规范。2、行政法基本原则是一种高度抽象的，体现行政法基本价值观念的规范。3、行政法基本原则是一种普遍性规范，它对行政关系进行整体的宏观调整、规制。4、行政法的基本原则不仅指导、调整整个行政执法行为，而且指导和调整行政法的整个立法行为。5、行政法基本原则不仅对行政法的立法、执法起宏观指导作用，而且在一定的场合也直接规范行政行为的实施和行政争议的处理。

三、行政法基本原则的形成和确定

我国的行政法基本原则是根据我国行政法的发展情况，并借鉴各国行政法基本原则中若干形成历史较长久、适用较普遍、为较多学者所认同的原则，从中抽象概括出的几个最一般的原则。第二节行政法治原则法治，即依法办事、依法治国、依法管理国家，它要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如违反法律，超越法律活动，即要承担法律责任。

一、依法行政

依法行政的基本涵义是政府的一切行政行为应依法而为，受法之拘束。1、法律创制2、法律优越3、法律保留依法的“法”包括法律、法规、规章。“依法”的内容包括依法定权限、法定实体规则和法定程序。

二、控制滥用自由裁量权在现代社会，政府行为中自由裁量的比重增加不仅有其必然性，而且有其必要性。为防止政府自由裁量权的滥用，需要对其进行事前控制和事后控制。事前控制包括授权控制和程序控制；事后控制包括行政复议和司法审查。1、授权控制指法律授予某一政府机关某一项自由裁量权时，应由一定的范围限制，如目的范围、空间范围、时间范围等。2、程序控制是指以法定程序控制和规范政府机关自由裁量权的行使。

3、行政复议，是通过政府机关内部的监控机制发现和纠正被申请复议机关的违法、不当行使自由裁量权的行为。4、司法审查，是通过政府外部的监控机关——人民法院，审查被诉政府机关行使自由裁量权行为的合法性和合理性，撤销违法滥用自由裁量权的行为，变更显失公正的具体行政行为。

三、政府对违法、侵权行为承担法律责任作为一个法治政府，应带头守法，切实保障公民的合法权益不受侵犯。如果其行为违法越权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，则应依法承担法律责任；如其行为造成公民、法人或其他组织人身权、财产权的损害，则应依法赔偿受害者的损失。

四、保护人权，维护公民的基本权利和自由法治原则要求政府在人权保障方面做到：1、在实施行政行为时充分尊重行政相对人的人格，不仅限于遵守法的明文规定，也不得对相对人实施精神折磨或其他侮辱人格的行为。2、切实保障公民的各项基本自由，非出于国家和社会公共利益的特别需要，不得限制公民的自由，即使国家和社会公共利益有特别需要，其限制也不能超过“必要”的限度。3、切实保障公民的各项政治权利。第三节行政合理原则

一、比例原则比例原则的涵义是行政机关在实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如其为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，保持二者处于适度的比例。

二、信赖保护原则信赖保护原则的基本涵义是政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。要做到：1、行政行为具有确定力。

2、对行政相对人的授益行政行为做出后，事后即使发现有轻微违法或对政府不利，只要行为不是因相对人过错所造成，亦不得撤销、废止或改变；3、行政行为做出后，如事后发现有较严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重大损失，必须撤销或改变此种行为时，行政机关对撤销或改变此种行为给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。

第四节行政公正原则行政公正原则要求行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人，包括实体公正和程序公正。实体公正要求：依法办事，不偏私；平等对待相对人，不歧视；合理考虑相关因素，不专断。程序公正要求：自己不做自己的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下做出对相对人不利的行政行为。

一、依法办事，不偏私法律不是针对某一个或某几个人的，而是针对人们整体，确定人们整体利益的，因此它不会对处于同样情况的人们，作出不同的规定。

二、平等对待相对人，不歧视这一原则是公民在“法律面前一律平等”的宪法原则在行政法领域的具体体现。行政机关实施行政行为，都必须依法平等地对待任何相对人。

三、合理考虑相关因素，不专断相关因素，包括法律法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、相对人的个人情况、行为可能产生的正面或负面效果，等等。专断，就是不考虑应考虑的相关因素，凭自己的主观认识、推理、判断，任意地、武断地作出决定和实施行政行为。行政机关依法对行为人给与法定范围内的任何处罚都是合法的，但不一定是公正的，只有在合理考虑了各种相关因素的基础上确定的处罚种类和处罚幅度，才可能是公正的。

四、自己不做自己的法官行政主体在处理涉及与自己有利害关系的事务或裁减与自己有利害关系的争议时，应主动回避或应当事人的申请回避。

五、不单方接触行政机关就某一行政事项要同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁减，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触或听取其陈述，接受其证据。

六、不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下做出对相对人不利的行政行为行政主体在做出对相对人不利的行政行为前，必须事先通知相对人，听取相对人对有关事实、理由的陈述，解释或申辩。其目的在于使相对人对相应行为有所了解，有所认识和理解，为履行相应行为为之确定的义务进行自觉和必要的准备，同时也为了防止和克服行政行为的片面性和可能的差错，尽可能避免冤假错案。第五节行政公开原则该原则的基本涵义是政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行，具体要求如下：

一、行政立法和行政政策公开1、制定行政法规、规章、政策的活动应公开。2、行政法规、规章应一律在政府公报或其他公开刊物上公布，行政政策除依法应予以保密的内容外，也应通过一定的形式予以公布。

二、行政执法行为公开1、执法行为的标准、条件公开。2、执法行为的程序、手续公开3、某些涉及相对人重大权益的行政执法行为，应采取公开形式进行，允许一般公众旁听，甚至允许新闻记者采访、报道。

三、行政裁决和行政复议行为公开行政机关无论是实施行政裁决行为还是行政复议行为，其裁决、复议的依据、标准、程序应予以公开，让当事人事先知晓。四、行政信息、情报公开除法律、法规明确规定应予保密的以外，应允许新闻媒介对有关行政信息情报予以发布、报道。另外，对于行政机关及其工作人员遵纪守法、廉政、勤政的情况，也应允许新闻媒介在真实、准确的前提下予以公开报道。第六节行政效率原则行政机关在行使其职权时，要力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费办尽可能多的事情，取得尽可能大的社会、经济效益。

一、严格遵循行政程序和时限若行政工作人员违反程序、时限规定，则要负一定的法律责任。

二、行政机构组织精干机构臃肿，人浮于事，必然导致互相推诿、相互扯皮，办事效率低下，因此必须精简机构、精简人员。三、加强行政决策、行政行为的成本-效益分析行政机关在进行行政决策和实施行政行为是应做必要的成本-效益分析，力争用尽可能少的钱办尽可能多的事情。在组织社会、经济、文化建设中，作出任何重大行政决定都要事先进行详细的调查、周密的可行性研究，对需要投入的资金和可能取得的社会、经济效益进行认真、细致的计算，要从多个方案的比较中选择最佳方案。

效率原则与法治原则、公正原则、公开原则在总体上是一致的，但在具体场合、问题上，有时会发生矛盾。第四章行政机关

学习目的与要求通过本章的学习，了解行政机关、行政主体、行政法主体的涵义及三者间的相互关系；把握行政机关的性质、特征、职责、职权与管理手段；熟悉我国现行行政机关的体系，使之对行政法最重要的主体——行政机关，有比较深入的认识。第一节行政机关概述

一、行政机关的涵义行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。1、行政机关是国家机关，是由国家设置、代表国家、行使国家职能的机关。2、行政机关是行使国家行政职能的国家机关。即执行法律，管理国家内政、外交事务的职能。3、行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。

二、行政机关与行政法主体、行政主体的关系行政法主体指行政法调整的各种行政关系的参加人——组织和个人。行政法主体仅指在行政法律关系中权利义务的承受者，而不包括所有行政法律关系的参与人。行政主体，是指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利、义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的行政机关或法律、法规授权的组织。行政主体是行政法主体的一种。行政机关是行政主体的一种，是行政主体中最重要的一种。行政主体还包括法律、法规授权的组织。

三、行政机关的性质和特征行政机关具有双重性质，相对于国家权力机关——人民代表大会，行政机关是执行机关；相对于行政相对人，行政机关是行政主体。行政机关与其他国家机关比较具有的特征是：1、行使国家行政职权，管理国家行政事务；2、行政机关在组织体系上实行领导-从属制；行政机关由于行使的是行政管理职能，特别要求速度和效率，故在组织体系上实行领导-从属制。3、行政机关在决策体制上一般实行首长负责制行政机关由于代表国家直接对公民、法人和其他组织实施管理，特别要求权限清楚、责任明确，故在决策体制上一般实行首长负责制。4、行政机关行使职能通常是主动的、经常的和不间断的。行政机关由于行使的是国家社会、经济、文化的组织管理职能，包括保障国家安全、维护社会秩序、发展社会经济和福利等，故其职能行使必须连续而不间断，主动行使而不必待人请求。5、行政机关最经常、最直接、最广泛的与个人、组织交道行政机关行使的各项职能由于与个人、组织有着最密切的联系，其为了实施管理，必须与个人、组织发生广泛的联系。第二节行政机关的分类

一、一般行政机关与部门行政机关这是根据权限范围进行的分类，前者的权限是全方位的，涉及各个行政领域的各种行政事务；后者的权限是局部性的，仅涉及特定行政领域或特定行政事项。

二、职能性行政机关与专业性行政机关行政机关根据其管理的客体和内容，分为职能性行政机关和专业性行政机关。职能性行政机关管理的客体和内容是综合性、跨部门、跨行业的；专业性行政机关管理的客体和内容是专门性、部门性、行业性的。

三、常设性行政机关与非常设性行政机关根据其是否依宪法和行政组织法设置和存在时间的长短，分为常设性行政机关和非常设性行政机关。常设性行政机关通常是根据吸纳发和行政组织法由国家权力机关设置。非常设性行政机关通常由权力机关或人民政府根据某一临时性任务或工作的需要设置，相应任务或工作完成后该机构即予撤销。

四、专门执法机关与普通管理机关根据其行使职能的情况以及与行政相对人的关系，分为专门执法机关与普通管理机关。专门执法机关通常直接与行政相对人打交道，直接适用法律、法规、规章对行政相对人作出具体行政行为；普通管理机关通常不直接与相对人打交道，其行使职权依政策和自由裁量权作出行为的情况较多。

五、首长制行政机关与委员制行政机关根据其决策和负责体制，做此分类。首长制行政机关的最终决策权归于行政首长，行政首长对整个行政机关的行为负责；委员制行政机关的决策权归于一个由若干委员组成的委员会，委员会对所有决策性的问题均集体讨论，根据少数服从多数的原则作出决策，并由集体共同对其决策负责。

六、派出行政机关与被派出行政机关在我国，只有部分省级、县级、市或市区级人民政府向外分派出地区行署、区公所和街道办事处。派出行政机关与被派出行政机关是相对而言的。第三节行政机关的职责、职权与管理手段一、行政机关的一般职责1、保障国家安全2、维护社会秩序3、保障和促进经济发展4、保障和促进文化进步5、健全和发展社会保障与社会福利6、保护和改善人类生活环境与生态环境

二、行政机关的主要职权根据宪法和行政组织法的有关规定，行政机关的主要职权一般包括：1、行政立法权行政立法权是指行政机关制定行政法规和规章的权力。行政机关的行政立法权是准立法权，它必须根据法律行使，其内容不能与法律相抵触。2、行政命令权行政命令权是指行政机关向行政相对人发布命令，要求行政相对人作出某种行为或不作出某种行为的权力。3、行政处理权行政处理权是指行政机关实施行政管理，对涉及特定行政相对人权利、义务事项作出处理的权力。4、行政监督权行政监督权是行政机关为保证行政管理目标的实现而对行政相对人遵守法律、法规，履行义务情况进行检查监督的权力。5、行政裁决权行政裁决权是指行政机关裁决争议，处理纠纷的权力。法律赋予行政机关以准司法权，允许其在行政管理过程中裁决和处理与其管理有关的民事、行政争议和纠纷。6、行政强制权行政强制权是指行政机关在实施行政管理的过程中，对不依法履行行政义务的行政相对人通过采取人身的或财产的强制措施，迫使其履行相应义务的权力。7、行政处罚权行政处罚权是指行政机关在实施行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，对违反行政管理秩序的行政相对人依法给与制裁的权力。

三、行政机关的主要管理手段行政机关管理手段是行政机关职权行使的表现形式。1、制定规范和发布命令、禁令规范与命令的区别主要是，规范通常可对不特定多数人反复适用，命令通常一次性适用于特定人或不特定人。2、编制和执行计划、规划计划、规划在市场经济和计划经济体制下的管理方式是截然不同的。

3、实施行政许可行政许可制度除规定许可申请者在申请时必须具备一定的条件外，通常还规定被许可人在其后必须遵守的规则和要求。4、征收税费和给予财政资助税收和财政不仅是政府自身存在和发展的基础，而且是政府宏观调控国家经济的重要手段。5、调查统计和发布信息情报通过调查统计，了解行政管理相对人各方面的信息情况，以便制定管理政策，对相对人实施有效的管理。通过发布有关信息情报，是有关组织和个人做好各项安排。6、处理和裁决争议、纠纷行政机关运用这种手段，能够较迅速、较廉价地解决有关社会矛盾，消除社会隐患，维护社会安定和秩序。7、采取行政强制措施行政机关对不履行行政义务的相对人采取强制措施，以迫使其履行行政义务。8、实施行政制裁行政制裁对于管理不自觉遵守法定行为规范，故意违法或不履行行政义务的人来说是必要的。9、缔结行政合同在经济领域、城乡建设和规划领域、科教文卫领域等，行政合同运用的越来越频繁。签订行政合同要与行政相对人协商，行政机关和行政相对人履行合同的权利、义务都要经双方相互认可，并写入合同之中，体现了行政机关对相对人的尊重，有利于有效实现行政管理目标。10、提供行政指导行政机关通过发布各种政策文件、纲领、指南或通过直接向相对人提供建议、劝告、咨询等，引导相对人作出某种行为或不作出某种行为，发展或抑制某些领域、事业等。第四节我国现行行政机关的体系

一、中央行政机关我国中央行政机关由国务院和国务院的工作部门组成。国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定。国务院发布的决定、命令和行政法规，以及向全国人大常委会提出的议案，任免人员，均由总理签署。国务院各部委是国务院的工作部门，部委的设立经总理提出，由全国人民代表大会决定，在全国人民代表大会闭会期间，由全国人大常委会决定。部委实行部长、主任负责制，部长、主任领导本部门的工作，召集、主持部务会议、委务会议和委员会会议。国务院除设立部、委作为其正式工作部门外，还设有各种局、办作为其直属机构和办事机构。国务院直属机构是国务院主管各项专门业务的机构。国务院办事机构协助总理办理专门事项的机构。国务院直属机构和办事机构都是由国务院根据工作需要和精简的原则自行决定的，无需经全国人大或人大常委会批准。

二、一般地方行政机关一