社会管理创新视角下的群体性事件研究

社会管理创新视角下的群体性事件研究

李小波收稿日期：2011-12-06

作者简介：李小波（1985—），男，山西平陆人，硕士研究生，南京森林警察学院治安系助教，研究方向为治安秩序管理、群体性事件。

（南京森林警察学院，南京210046）

摘要：群体性事件的频繁发生，既表明了中国社会生活日趋复杂和多元，各种利益关系和社会矛盾进入高风险时段，亦是现有调控手段失效的反映。本文试图在加强社会管理创新的大背景下，以新的理念和视角对群体性事件的发生机制及应对之策做出分析和探讨。群体性事件的本质是一种利益表达形式，是现代化过程中公民权利意识觉醒后社会冲突的一种表现形式。应对群体性事件的基本策略是，构建一种容纳利益诉求和表达的制度化的解决机制，保障群体性事件在法律框架内予以解决，而不至于造成社会秩序失范。当前，应当着力从四个方面构建利益表达机制：利益主体的培育机制、利益表达渠道的实现机制、利益表达方式的规范机制和利益表达主体与客体的保障机制。

关键词：社会管理创新；群体性事件；利益表达机制

随着社会主义现代化建设进程的加快，特别是随着经济体制、社会结构、利益格局、思想观念等发生深刻变化，新情况、新问题不断产生，我国社会管理已经并将长期面临新的课题、新的挑战。我国经济社会发展呈现新的阶段性特征，决定了必须通过加强和创新社会管理，妥善处理各种社会问题，应对各种社会风险，以推动经济社会持续健康发展。当前，群体性事件频发，已成为威胁社会稳定的严重社会问题之一，特别是今年广东等地接连发生的群体性事件显示，参与群体已从对社会不满发展到对政府不满，形成对执政安全的严重威胁。群体性事件频繁发生，既表明了中国社会生活日趋复杂和多元，各种利益关系和社会矛盾进入高风险阶段，亦是现有调控手段失效的反映。因此，急需在加强社会管理创新的大背景下，以新的理念和视角对群体性事件的发生机制及应对之策做出分析和探讨。

一、群体性事件的端起与本质

社会转型期，由于利益格局的变化和利益关系的调整，导致各阶层利益差异的增大，利益受损的社会阶层和社会群体必然会出现因利益失衡所引发的心态失衡和行为失衡，同时由于我国社会的利益表达机制尚未形成，致使受损群体的利益表达不畅，导致部分社会群体和社会成员为宣泄不满而引发群体性事件。

（一）群体性事件端起：制度供给不足

探寻群体性事件的原因，应将其置于社会变革的时代条件下，置于现行的“制度”制度，指稳定的、受尊重的和不断重现的行为模式。参见俞可平主编：《西方政治学名著提要》，江西人民出版社2001年版，第38页。

条件下，从利益分化和社会规则的“制度化”同上注。制度化，组织与程序获得价值和稳定性的过程。

等相关方面进行探究。

笔者认为，群体性事件频发，是有关利益分割、表达和社会管治的制度供给不足。我们首先可以这样定义制度供给充足，是指在公民社会的制度运行过程中，对于事关社会平稳良好运行的每项制度都状态良好并彼此衔接，以此保证社会有序运行。制度供给不足是指在公民社会的制度运行中，由于某个环节的制度脆弱或是缺失造成社会运行的紊乱，使社会生活出现局部或全局性的失控。而群体性事件之所以频繁发生，就是制度供给不足造成的失控。这里主要存在以下三个方面的制度供给不足。

1.利益分割制度的供给不足。这包括两个方面，一是分割制度本身存在问题，如制度在设计时就出现缺陷造成其软弱；二是利益分割制度本身没有任何问题，而出现在执行或是运行环节，由于人为的原因造成了利益分配不均或是不公，造成公众对制度的怀疑和不满，从而使制度出现执行软弱，造成制度供给不足，为群体性事件的发生种下祸根。

2.利益表达机制供给不足。利益分割制度的不足需要通过利益人的利益表达进行相关的制度性调整或更新从而使之获得满足，但是由于我国尚处在转型时期，利益表达制度本身并没有建立起来，而不同群体对制度的不满不能得到表达使其利益难以得到维护，这种制度表达的缺失在群体性事件酝酿、发生、发展的过程中一直存在，不能很好的阻断群体性事件的酝酿和发展，使对群体性事件的预防形成漏洞。中国社科院农村发展研究所于建嵘研究员经过对转型期间工人、农民的维权行为深入研究后，认为中国已经进入了这两大弱势群体维权抗争的社会冲突多发期。[1]这种行为是人民内部矛盾，是人民要求依据国家法律、党的政策来维护自己权利的行为。如果有关地方部门妥善处理，绝大多数是可以预防和处理好的，但是如果久拖不决，往往就使历史遗留下的矛盾问题与改革发展过程中出现的新矛盾、新问题交织在一起，酿成大祸。

3.社会管治机制供给不足。随着改革开放的进一步深化和社会主义市场经济体制的逐步健全，城乡二元制度的改革，人们的思想意识发生了深刻的变化。人的组织认同感、归属感逐渐淡化，逐渐从“单位人”转化为“社会人”，从农民转化为“农民工”。虽然这也是社会进步的表现，但基层组织的社会控制力却明显弱化，对群众的号召力、凝聚力和说服力大大减弱。伴随着利益分割和利益表达的需要，单个的社会成员自然意识到群体行动的重要，进行联合行动，而社会的管治机制没能迅速建立，造成管治机制供给不足，从而使对群体性事件的处置形成盲区。

（二）群体性事件本质：利益表达

目前理论界虽对群体性事件的表述不一参见熊一新、李健和主编：《治安管理学概论》，中国人民公安大学出版社2004年版，第273页。具体表述为：聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。纪德尚、刘宁、孙莉莉：《社会转型期我国群体性突发事件探析》，载于《中共郑州市委党校学报》2006年第4期，第97页。具体表述为：群体性突发事件指的是为了满足某种共同利益或表达某种共同心愿，在集体共同的鼓舞和影响下，由部分公众参与形成的，并对政府管理和社会秩序造成影响的失范行为。张丽红：《对群体性突发事件社会性质的思考》，载于《理论与现代化》2006第4期，第82页。具体表述为：群体性突发事件是指，受特定的中介性社会事项刺激而突然爆发，由利益一致或有共同目的的人，自发或有组织的以某种聚众的方式，与公共秩序、公共安全发生矛盾或对抗的群体行为。

，但我们可以从其中抽象出群体性事件共同的内涵，笔者以为，可以将群体性事件表述为：群体性事件是由利益诉求表达不畅，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动。由此得出，群体性事件是部分群体利益受损，表达不畅而造成的，其本质也是一种社会利益的表达方式，所以群体性突发事件是社会转型期一种符合矛盾运动规律的现象，是社会现代化过程中的正常状态。因此，群体性事件并不具有政治性的特点，[2]而是一种激烈的社会矛盾解决手段。

二、利益表达机制的含义、特征及意义

正确处理新形势下的人民内部矛盾，畅通诉求渠道，是构建社会主义和谐社会的一项重要任务。建立全面表达社会利益的机制，引导群众以理性、合法的形式表达利益要求，是完善社会利益协调机制的第一步。因此必须重视利益表达机制的重要作用。

（一）利益表达机制的涵义、特征

利益表达是指利益主体试图通过一定的途径和手段向表达客体表明自己的利益要求，以此来实现或达成利益要求的行动。是利益主体为实现其特殊利益而进行的活动，它的实质是把利益主体的态度、意见等转变为向社会、向国家表达要求的一种方式。从狭义上讲，是利益表达的主体向政府或执政党表达自身的诉求过程。利益表达机制则是在承认个体正当利益的基础上，允许社会成员以一定形式方式通过正常合法的渠道表达自己的利益诉求的机制。[3]因而，利益表达机制具有诉求表达性、单向反应性、手段的合法性、解决问题的非终局性四个特征。

所谓诉求表达性一定是主体基于自身的利益或愿望并且通过其他渠道难以解决而进行的诉求；表达的单向性是指主体单方面向客体进行表达，但不一定能获得客体的积极回应；手段的合法性是指主体向客体表达自身诉求采用的方式，表达时所运用的具体手段必须合乎国家的法律规范；解决问题的非终局性是指利益表达机制本身是反应问题的一种手段，是将问题提交有解决能力或权力的公共部门，其本身并不能解决问题。

（二）利益表达机制的意义

利益表达机制作为民意的导出机制和政策的输入机制,是各阶层利益整合，公共政策形成的基础性制度。“一个公正的政治制度设计必须安排一定的利益表达渠道并以兼顾社会各方面的利益为基本前提。”[4]因而利益表达机制是建立透明化、公开化政府的起点。同时利益表达机制有助于公民宪法权利中表达权的实现，是法治社会的重要内容。因此，从某种程度上讲，利益表达机制是现代政治文明的重要标志之一。

第一，利益表达有利于巩固国家政权，维护社会的有序运行。随着改革开放和市场经济的深入发展，我国经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式趋于多样化，不同地区、不同部门、不同职业、不同阶层公民的利益诉求也出现很大差别。这差别的出现使社会利益关系日益复杂，利益矛盾日益凸显，由此引发的群体性事件逐渐增多；在国民收入普遍提高的同时，收入差距逐渐拉大；形式主义、官僚主义、不正之风和腐败现象依然存在等等。这些新情况新问题，使党执政的社会基础新的挑战。通过建立利益表达机制，进行利益表达，充分听取群众的呼声，实现和维护群众利益的公共政策，实质性的扩大党执政的社会基础，稳固国家政权，使社会处于良性的运转状态。

第二，充分的利益表达有利于增加社会共识，巩固政府执政的合法性。政府合法性是政府存在与发展的基础和前提，体现为公民对政府、政治制度及其运行过程所构成的政治体系的自觉服从与认同。合法性不同于合乎法律性，它偏重于心理的、伦理的或理性支配。政府合法性反映人们内心的一种态度，一种认为政府的统治是合法与公正的态度。合法性是以受治者即公民的同意作为评判标准的。从霍布斯、洛克到卢梭建立的社会契约论，认为政府是人们为了更好地保护自己，人人出让一定权利组成政府，因而政府的合法性基础应该是公民的同意。人们对政府的合法性有一个明确的共识：政府如果缺乏健全有效的公民利益表达制度体系，公民的利益诉求得不到维护和实现，那么公民对于政府的态度必然是否定的，即政府不具有合法性。可见利益表达机制的健全有助于政府合法性的维护。

第三，利益表达有利于制定符合各方面利益需求的公共政策，减少政府决策失误。利益表达不仅仅对于稳定社会有良好的作用，同时，基于公共利益的向政府直接建言献策的利益表达也有利于政府清晰认知真实的社会状况，制定出符合实际的公共政策，减少因决策失误造成的损失。政出于政府、政出于专家、政出于公众这三种政策导向已经开始在我国进行摸索并逐渐走向融合，重大政策的公开讨论，征集各方意见，进行听证的模式正在走向制度化，尽管在执行时仍存在各方面的不足，但这种趋向对政府信息公开，走向透明意义重大。

三、当前利益表达机制存在的问题

当前利益表达不足是由多方面因素造成的，与表达者的社会地位、个人表达能力、组织化程度、政治参与能力有关，也与制度本身提供的表达渠道的数量和质量有关。

（一）利益表达权利遭遇合法性困境

2001年江泽民同志在党的“七·一”重要讲话中指出：党内绝对不允许形成既得利益集团，广大群众对既得利益集团导致的种种弊端深恶痛绝。因此，作为长期执政的共产党党内存在既得利益集团是不具备合法性的。所谓既得利益集团，是指对公共资源享有支配权的社会阶层，为了共有的特殊利益而结成的共同体。一旦这部分人结成利益集团将对社会的公平、正义产生巨大的冲击。唯一执政的执政党党内存在既得利益集团后果是极为严重的。

但公众很容易把既得利益集团与利益集团不加区别的相互联系，而对既得利益集团的一致反对导致对利益集团的道德排斥。另一方面，由于民间自治组织不发达，民众缺乏有效的自治组织途径参与公共事务，缺少话语权。如当前没有真正代表农民阶层利益的全国性农会组织，没有真正代表失业者阶层利益的全国性组织，这些组织的缺失致使弱势群体的话语权力量有限。究其原因，在于政府对民间组织的登记进行严格的管制，已有的民间组织或多或少必须拥有公共色彩，否则很难被赋予合法身份。而这些原因导致了当前群众利益表达分散，整合难度较大，表达能力不足。我国宪法规定了公民的表达权，如集会、游行、示威权利，而这一宪法性权利需要《集会游行示威法》的规制，它必须得到公安机关许可同时还要报县一级人民政府备案。美国宪法1971年增补的前10条修正案的第1条规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止宗教活动自由；削减言论或出版自由;剥夺人民和平集会和向政府诉冤请愿的权利。”法国1793年宪法规定：“通过书刊和其他方式交流思想和意见的权利、和平集会的权利……是不容否认的。”

不可否认，这种规定有维护社会秩序的考虑，但对于公民的合理表达需求也形成了压制。

（二）利益表达渠道不畅

我国的人大制度是通过公民选举各级人大代表，各级人大代表通过提案、建议、批评、质询等形式行使代表权，凝聚各自选民的要求，表达选民的利益。但是现实中人大代表的选举走过场，搞形式主义，选举的代表并不能保持与选民的联系，其不知道选民的具体要求是什么，难以代表选民的利益，致使这一根本性的利益表达方式被流产。上海交通大学陈尧博士认为，“人民代表与选民之间形式上的委托—代理过程并不能确保当选者与选民之间的代表关系，选民缺乏对代表的有效监督、制约，而且人民代表大会也没有承担主要的决策功能，因而这一理论上最重要的民意表达制度未能充分发挥作用。”[5]同时人大代表名额在官民之间、城乡之间、行业之间的分配比例也影响了人大代表的代表性，限制了利益的均衡表达。

从某种意义上讲，中国当下最能代表民意的机构其实为党的代表大会，其表达民意动力来自党的宗旨和群众路线的贯彻。中国较早研究利益表达的学者胡伟在《政府过程》一书中写到：“当代中国的政府过程主要不是以群众性的利益表达和综合作为动力，而是以党政官员走群众路线的方式来综合民意为基础。这是当代中国利益表达、利益综合和政策制定的一个特点”。[6]在这种制度安排下，党政官员在人民群众的利益表达和综合过程中发挥积极主动性和起着绝对的主导作用，利益表达机制的有效运行是以党政官员“全心全意为人民服务”的思想观念作为保障的。[7]在某种程度上讲，群众利益表达的有效性需要执政精英在政策的制定过程中必须有强烈的使命感和责任感。但是，在当前利益分化的背景下，党员队伍结构的变化、党的执政精英对群众路线的执行能力、党员干部之间的差距、部分党员素质问题等因素的影响，导致执政党和政府对弱势群体利益进行主动认定和表达的动力已略显不足。这种动力的不足深层次的原因在于，在现行的体制安排下，官员的权力来自上级的授予而非群众，同时，群众缺乏监督和制约党的领导干部的有效手段，造成了官员对上负责对下不负责，这是利益不能有效表达的根结。参见吴群芳：《论转型期利益分化背景下利益表达机制面临的五大挑战》，载于《改革开放与理论创》2009年，第245-248页。

（三）利益表达方式的非规范性

正如前文所述，由于利益表达渠道不畅，无论是强势利益集团还是弱势利益集团通常借助体制外的表达方式，导致利益表达呈现出明显的非规范性。当前，有一种值得警惕的现象，即个别强势利益集团使用非法的手段与权力部门“联合”，企图通过借助对政府部门的“影响”垄断利益表达的渠道或是压制弱势群体的利益表达，从而维护其既得利益。这种趋势将带来严重的后果，其不仅会干扰政府的决策，也会导致弱势群体更加边缘化，还可能造成权力与资本的高度结合而形成新型的“官僚资本主义”也有学者称这种新型的“官僚资本主义”为“权贵资本主义”或“权金资本主义”。

。如果不及时修正这一趋势，任由强势利益集团这种非规范性的表达也必将导致弱势利益集团用更加激烈的手段进行博弈，而最终将导致集体的非制度化的利益表达，酿成群体性事件。

（四）利益表达能力和表达结果的非均衡性

利益表达能力的强弱在很大程度上影响了利益表达的结果。客观上讲，利益表达能力越强，自身的利益诉求越容易得到维护；能力越弱，利益诉求则难以维护。由于不同利益集团占有社会资源多寡不同，动员能力的强弱有别，这在客观上决定了不同利益集团的利益表达的程度不同。当前，由于利益分化导致利益格局变动，社会资源大部分被代表国家的为数不多的强势利益集团所攫取。而强势利益集团出于自身利益考量试图保有并扩大已有的利益范围，并以其强大的组织化和整合力上的优势进行表达，使其声音更容易接近权力的核心，这种表达能力上的失衡使政府不能全面的掌握决策的信息，造成公共政策在制定过程中向强势利益集团一方倾斜，无法再政策层面纠正已经失衡的利益格局，造成公共利益的一定程度的倾斜于扭曲，导致利益格局进一步的恶化。

四、完善利益表达机制，消减群体性事件

利益表达机制不是一个具体的制度，是一系列具体社会制度的有机结合。笔者认为，利益表达机制包括针对表达主体的培育机制，利益表达渠道的实现机制，利益表达方式的规范机制和利益表达主体与客体的保障机制四个部分。因此，如何构建利益表机制应该从以下四个具体的机制入手进行探讨。

利益表达机制

利益表达主体与客体的保障机制

利益表达方式的规范机制

利益表达渠道的实现机制

利益表达主体的培育机制

保障表达充分

规范表达行为

畅通表达渠道

凝聚利益需求

图1利益表达机制示意图

（一）完善利益表达主体的培育机制，凝聚利益需求

利益表达的主体是人，而有效的利益表达依赖有公民意识的人。这就需要大力发展公民教育。所谓公民教育，简言之，就是使公民具有现代化思想并获得人格独立的教育。公民教育的关键是公民意识的培养。因此，当前我们的教育应当注重公民意识的培养。第一，树立公民教育的理念。国家教育部门不仅要担负为国家选拔技术人才的任务，更重要的是要树立为国家培养具有现代公民意识人的理念。第二，提高社会教育水平，提升公民的政治素养，培育公民的表达意识。第三，加强利益表达知识和技能的培训，提高公民实际的表达能力。一个国家真正的生命力不在于其是否有一个现代化的制度，而在于其有一群有现代化意识的公民，拥而这一群人最重要的就是教育的现代化，因此必须推进教育的现代化，塑造具有公民意识的人。

（二）完善利益表达渠道的实现机制，畅通表达渠道

这里的利益表达机制的实现机制是指利益表达作从主体的表达开始到客体接收为之的活动过程。这一过程不是利益需求的实现，而是利益需求的提出与到达。当前，首先，应当完善人民代表大会制度，真正发挥人大代表的作用，相关政府部门应该兑现公民的宪法权利，切实保障公民的选举权，从而保障选举出来的人大代表是代表公民的切身利益。其次，加强司法渠道解决利益表达问题的能力。再次，要逐步改革并取消信访制度，引导群众通过法律途径表达利益诉求。最后，要强化媒体利益表达的功能，担负起应有的社会责任。

如此，经由表达不同主张、释放诉愿使因利益摩擦造成的社会紧张反而得到了一定程度的释放或者缓解。将冲突和裂痕公之与社会而求得程序性解决，从而重新配置资源与利益，校正失衡的正义，消减群体性事件的症结，有利于肃清社会不稳定因素。

（三）构建利益表达方式的规范机制，规范表达行为

我国以宪法为中心，制定了一系列法律、法规、条例组成的法律体系，这些规范在保障公民利益表达权利的同时,也起着规范表达行为的作用。当前，在规范利益表达行为方面，应当以切实履行已有法律为中心，打击强势群体勾结部分政府部门进行的利益表达，规范网络表达。具体来说，一要以法律为中心，规范公民利益表达行为。如细化《选举法》、《人民代表法》等法律的实施细则，明确代表的选举程序，做到真正的人民代表代表人民的利益，为群众表达诉求。二要规范强势群体的利益表达，通过媒体监督，将强势群体的表达过程置于监督之下，防止其通过租借权力表达诉求。同时，建立制度化和程序化的利益博弈机制，提供公共的平台，如电视或平面媒体的辩论专栏、召开听证会等形式，将利益博弈的双发置于社会大众的视野之下，使更多与博弈相关的利益方参与进来，公开讨论。三要加强问责，规范政府行为。政府部门应当从民间的具体利益纠纷中超脱出来，作为游戏规则的制定或纠纷的最终裁决者，而不是涉足利益纠纷本身。

发达国家的社会治理和

历史

经验同样表明，公民以和平方式表达集体诉愿，以公开博弈争取社会理解，以集体行动同对方和政府进行沟通，甚至于向政府施压，实际上是一种让不同的社会主体表达不同诉愿，理性对话，也是一种社会成本较低的利益实现机制。如群体性事件发生后，相关的新闻媒体和民间组织迅速跟进，走进现场，倾听民怨，从不同的渠道向社会和政府反映真实情况，进行表达，对受损群体维权情况进行报道，展现出应有的社会关怀，为受损群体提供表达平台，宣泄其不满情绪，减少破坏性和对抗性，发挥其社会“安全阀”的作用，使事态朝有利的一方发展，减少群体性事件可能造成的损失。再如群体性事件平息后，有关各方持续关注，政府力量、民间组织、媒体等迅速介入，受损群体在支付一定代价后借助各种渠道形成一种强大的表达能力，从而有效地追求其应得利益，宣泄不满，这种事发后的表达可以预防群体性事件再次发生和反弹，同时可以教育群众如何理性表达自身诉求，维护自身权益。

（四）构建利益表达主体与客体的保障机制，保障充分表达

利益表达主体与客体的保障机制在于保护不同的利益群体或集团能够以平等的地位表达自身的利益诉求，其目的在于平衡不同表达主体的表达能力，达到利益表达的均衡。利益表达机制的保障机制关键在于法律制度的构建，以法律的手段保障公民的利益表达。这就要求我们首先完善表达主体法律保障制度，制定、完善与保障公民表达权特别是保障弱势群体相关的法律法规。其次要进一步加强政府信息公开制度的建设，保障公民的知情权。最后改革现有的教育招录体制，保障公民的平等受教育权，确保底层的群体能够通过教育途径实现向上层的流动，如果不能保证教育公平,将会造成社会弱势群体社会流动的困难,使他们很难有摆脱弱势地位的机会，亦很难表达自身的利益诉求。

五、结语

正如孙立平教授所言，“和谐社会不是一个没有利益冲突的社会，而是一个能容纳并能够用制度化的方式解决冲突的社会，是一个通过冲突和解决冲突来实现利益大体均衡的社会。”[8]因此，有效构建多元化的畅通的利益表达渠道，引导不同社会阶层、利益群体以理性、合法的形式表达利益要求，将各种利益体及其利益诉求吸纳到现有的政治系统内，实现利益诉求的制度化、有序化，是政府科学、民主决策的前提和基础，是防止或瓦解群体性事件行之有效的方法，也是协调利益关系、化解利益矛盾，保持社会和谐的关键。

参考文献：

[1]于建嵘.转型期管治困境需要科学应对[N].南方周末,2007-11-15.

[2]任玉岭.99%群体事件由民众利益受侵害引发[N].文萃,2006-08-10(1).

[3]利益表达机制[EB/OL].(2011-8-24)[2011-11-10]./.htm?fr=ala0_1.

[4]周志忍.政府自主性与利益表达机制互融[N].南方周末,2005-12-26.

[5]陈尧.完善民意表达渠道[J].探索与争鸣,2006(1):22.

[6]胡伟.政府过程[M].杭州:浙江人民出版社,1998:208.

[7]吴群芳.论转型期利益分化背景下利益表达机制面临的五大挑战[C]//首都师范大学党委宣传部.改革开放与理论创新--第二届北京中青年社科理论人才”百人工程”.北京:首都师范大学出版社,2009:245.

[8]孙立平.和谐就是利益表达的规范化与制度化[N].社会科学报,2005-03-10.

AStudyontheGroupEventsfrom

theNewPerspectiveofSocialAdministrativeInnovation

LIXiao-bo

（NanjingForestPoliceCollege,Nanjing210046,China）

Abstract:Theessentialofthegroupincidentsisaformofinterestexpr