主体功能区战略下的空间治理体系研究

国外成功经验对我国空间治理体系构建的启示刘琪',罗会逸',王蓓²(1.湖南省人民政府发展研究中心，长沙410011;2.保险职业学院，湖南长沙410014)摘要：美国、德国、日本等发达国家在空间治理体系构建方面的成功经验和做法重要有：弱化行政区划界线，以经济区划为基础制定和实行区域政策；重视空间规划引领，完善层级清晰分工明确的空间规划体系；突出重点功能区保护，构建完整的自然保护地分类体系；加强自然资源管理，健全自然资源确权登记和审计制度。对我国构建基于主体功能区战略的空间治理体系的启示：完善法律法规保障体系；建立试点经验复制推广机制；建立资源环境承载能力监测预警机制；完善空间治理体系建设的公众参与机制；提高信息技术服务空间治理体系建设的能力。关键词：空间治理体系；空间规划体系；空间用途管制；主体功能区EnlightenmentofForeignCountries'SuccessfulExperiencesonBuildingCh(1.DevelopmentResearchCenter,thePeople'sGovernmeChina;2.VocationalCollegeofInsurance,Changsha410Abstract:ThemainsuccessfulexperiencesUnitedStates,GermanyandJapaninbuFirstly,weakeningtheboundariesofadministrativedivisionregionalpoliciesbasedoneconomicdivisions;Secondly,payingattentiontospatialplannguidingandimprovingthespaceplanhighlightingtheprotectionofkeyfunctionalareas,buildingnaturereserves;Fourthly,strengtheningnaturalresourcesmanagement,irightsregistrationandauditingsystem.Theenlithelawsandregulationsguaranteesystem;Secondly,monitoringandearlywarningmechanism;Thirdly,wemechanismofthespatialgovernanKeywords:spatialmanagementsystem;spatialplanning《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出要建立“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”,这是我国加紧实行主体功能区战略，构建具有中国特色生态文明制度体系的重大创新性思绪和举措。但目前我国空间治理体系的构建仍处在起步和探索阶段，通过总结其他国家在有关领域的成功做法和经验，我们认为我国应构建以“多规合一”的空间规划体系为基础，以加强自然生态空间用途管制为内核，以加强不一样主体功能区差异化绩效考核自20世纪50年代以来，包括美国、德国、法国、日本在内的发达国家先后推行了类似我国主体功能区战略的发展战略，也就是根据各区域板块在资源环境承载能力、既有开发强度和未来发展潜力等方面的差异，按照板块分工和统筹协调发展的原则，划定多种不一样主体功能区块，并有针对性地实行差异化发展战略和政策，形成了一系列成功的经验美国以县级行政区为基本空间单元，依托行政区化体系，根据各地经济社会发展状况对全国经济区划实行动态调整，建立不一样等级和层次的经济区划体系，并确定对应的经济分区和区域政策框架。该体系包括区域经济地区组合、经济地区和成分经济地区三个层级，通过多次调整，最新的是2023年调整到位的区划框架，包括344个成分经济区和179个经济地区。日本在1962年第一次制定全国性的综合开发计划，将全国提成过密地区、整改地区和开发地区三种不一样类型，并分别实行差异性政策。1998年新修订的《日本全国综合开发计划》更侧重怎样有效运用既有资源，保护自然环境，采用“定居圈”开发方式控制大都市的发展速度。巴西根据本国宏观调控目的，将全国划分为五个类型区：疏散发展地区、控制膨胀地区、积极发展地区、待开发(移民)区和生态保护区，并制定对应政1.2重视空间规划引领，完善层级清晰分工明确总体来看，尽管各国空间规划管理模式不尽相似，但在规划体系建设方面具有四个共同特点2:一是强调配套法规的完备性，为主体功能区规划的制定和实行提供法律保证。如德国国家层面有《联邦空间秩序规划法》,各州也颁布了《州国土空间规划法》。日本二是强调协调机构的权威性。如法国设置了由总理直接领导的国土规划与地区发展委员会，德国成立了联邦建设和空间规划办公室，韩国成立了由总理担任委员长、有关政府部门领导担任委员的国家国土政策委员会等，专门负责空间规划和国家区域政策制定实行的部门与地区间协调。三是强调规划层级的系统性。从英国的涵盖区域空间战略、地方发展框架两级的规划体系，到德国的“国家-州/区域-地方”三级规划体系两级空间规划体系，这些国家的空间规划体系有着一种共同特点，就是层级清晰且分工明确，国家层面的规划重视原则性指导，区域层面的规划偏重战略性，而地方层面的规划则更重视制定操作性和管制性的政策。四是强调规划制定实行过程中的开放性。德国《联邦建筑法》明确规定了公众、公共部门以及其他公共机构参与规划编制的形式，美国、英我国是世界上唯一划定生态保护红线的国家，但与生态保护红线思绪相似的自然保护地系统等生态保护措施在国际上已成功实行了近百年。其中，世界自然保护联盟(IUCN)对于自然保护地的治理、管理和立法具有丰富的经验，目前世界上已经有188个国家和地区参照IUCN的保护地分类体系划定了当地区的生态保护地范围3。IUCN的自然保护地分类体系按照管理严格程度的不一样划分为三类七级，即严格保护类(Ia、Ib、II)、一般保护了各具特色的自然保护地体系。如：美国构建起包括国家公园、国家荒野保护地、国家森林(草原)、国家野生生物避难地、国家海洋避难地和江河口研究保护地、国家自然与风景河流等六类保护地的分类体系，确立了“分级管理，适度开发”的原则，也就是联邦、州和地方三个层级由不一样的管理机构管理，根据不一样保护地类型实行保护优先、适度开发。俄罗斯和加拿大的自然保护地管理体系与美国类似，也是实行分类、分级、分部门管理。而德国则将生态用地的保护运用与土地规划相结合，也就是在制定规划时规定必须按一定比例预留保护地，以到达保护生态用地的目的。如：柏林在土地规划中明确规定自然保护区面积占比不能低于都市面积的3%,景观保护区域面积占比不能低于都市面积的1.4加强自然资源管理，健全自然资源确权登记和审计制度世界各国对自然资源开展登记最初始于土地，后来伴伴随水、矿产等资源的所有权从土地所有权中划分出来，水、矿产等资源开始由专门的部门管理，登记自然也从土地登记中分离了出来。现今伴随信息技术的提高和普遍应用，各国又开始对多种自然资源资产进行统一登记。如：美国、加拿大、澳大利亚等国由本国的自然资源综合管理部门负责自然资源的登记工作4,新西兰成立专门的土地信息部负责自然资源的登记工作，智利也成立了专门的不动产登记部门。联合国欧洲经济委员会(UNECE)早在1996年就提议转轨国家在加强土地行政能力建设时，由一种部门负责正式法律信息登记以及技术信息的监管、控制和运行等事务，切勿由两个甚至更多的部门分块切割。在强化对自然资源资产确权登记的同步，发达国家同样也重视通过自然资源审计来加强对自然资源的管理。不过与我国针对领导干部开展自然资源资产离任审计不一样的是，始于20世纪七八十年代的国外自然资源审计重要对象是企业，重要目的是通过审计督促企业节省使用自然资源和能源。如：美国环境保护局作为美国联邦一级的权力机构，直接对企业在使用自然资源资产过程中也许的弄虚作假行为进行审计；欧盟则制定了生态审计计划，在该计划上登记立案的生产企业2我国空间治理体系构建存在的问题近年来，我国在加紧推进主体功能区建设的基础上，围绕构建空间治理体系，在全国各地陆续开展了“多规合一”、以土地用途管制为关键的空间用途管制改革、生态保护红线划定、自然资源资产负债表编制、差异化绩效考核等方面的试点，获得一定的成效。但2.1空间规划体系有待深入完善一是主体功能区规划基础作用发挥不明显。主体功能区规划编制的科学基础不明确，主体功能区的划定需要在资源环境承载力评估和摸清自然生态资源家底的基础上实现，但目前评估数据获取难和评估指标体系的不完善导致有关工作推进难度大。同步，目前对主体功能区规划介入其他规划的技术、流程等无明文规定，导致实践中主体功能区规划的基二是“多规合一”体制机制有待健全。顶层设计不完善，各类型规划职能交叉、各部门规划的事权划分不明确，导致部门间互相协调的难度大，社会公众缺乏参与渠道。而“多规合一”的成果目前没有明确的法律地位，不能成为项目报批的根据，仅起到衔接各专题规划的作用，试点中各地项目往往避开空间布局有冲突的地区，或者仍按照原有各类规划所认定的地类、用途来申报。尚有个别地区追求短期政绩规划，借“多规合一”之三是“多规合一”技术原则有待统一。由于各类空间规划的价值观和目的不一样，导致规划期限、用地分类原则、数据记录口径及图件坐标系统等方面的不统一，使得各规划空间布局交叉或错位、项目落地难。如：城镇规划体系中土地分为建设用地和非建设用地两大类，而土地运用规划体系中土地分为建设用地、农用地和未运用地三大类。以厦门市为例，全市都市规划和土地运用规划差异图斑的面积高达306平方公里。同步，信息不对2.2空间用途管制制度有待深入健全一是土地用途管制制度有待完善。首先，我国现行的土地用途分区管制规则缺乏操作性、效力模糊，缺乏配套实行细则以及责任追究机制。另一方面，土地用途管制制度中生态环境保护理念缺位，土地分类中包括“未运用地”,实际上“未运用地”多为生态脆弱、退化威胁大的土地，不合适大量开发运用，但实践中“未运用地”向其他地类的调整具有较大的随意性。此外，土地运用规划缺乏弹性，与动态变化的区域经济社会发展不适应；实践中，规划用地位置与实际项目选址规定不符的现象比较常见，其中工程用地和工业用地尤为突出，动辄要修改规划。规划调整当然可以处理规划与用地需求不相符的矛二是空间用途管制制度尚未覆盖所有国土空间。水域方面，法律法规尚不完善，目前仅有水利部2023年出台的《水功能区管理措施》;区划过于重视通过工程带动实现水资源的供需平衡，不能满足用途管制的需要；水域功能管理目的与陆域入河排污控制体系之间缺乏有效衔接。海域方面，海域管理波及海洋、国土等多种部门，责权不清导致管理效率低下，海域确权划界工作亟待完善。山岭方面，目前尚未建立对应的用途管制制度，部分山地自然生态空间非法征占现象仍然严重，生态功能日趋恶化。湿地方面，目前地方性法规强调湿地的资源属性，多专章论述“湿地运用”或“湿地资源运用”,而未明确提出湿三是空间用途管制方式单一。目前，我国空间用途管制重要以行政、法律等强制性手段为主，税费制度、产权安排(许可证制度)等市场手段局限性，市场在资源配置中的决2.3自然资源资产负债表编制试点有待深入探索一是自然资源统筹管理亟需加强。与美国、加拿大等国相比，我国目前虽然正在推进自然资源统一确权登记试点，不过大部分地区自然资源管理权限仍分属不一样部门，由于二是自然资源管理部门的管理措施和监测手段难以满足编制自然资源资产负债表的规定。基层专业人员严重局限性，专业技术设备缺乏，经费保障也难以到位，自然资源固定三是自然资源基础数据采集与试点报表规定有较大差距。根据试点规定，有关指标需要逐年填报，但实际上有关自然资源管理部门的资源普查基本上不也许到达一年一普查的频次。如：森林资源的一类清查工作一般是每五年一种周期，湿地资源调查分别只在19952.4差异化绩效考核制度建设有待深入加强缺乏明确的制度规定、规范的考核程序以及专业的第三方考核机构，导致差异化绩效考核二是部分差异化绩效考核指标难以量化。目前某些地方试点尝试把生态环境指标纳入到差异化绩效考核体系当中，包括生物多样性、环境保护产业发展等，但在实践中发现，这些指标具有动态的特点，难以量化，并且轻易受到外部条件的影响，围绕这些指标对政三是差异化绩效考核贯彻难。虽然基于主体功能区的差异化绩效考核规定各地根据资源禀赋、生态环境承载力和经济发展阶段进行各有侧重的考核，但部分地方官员出于晋升和维稳的考虑，经济高增长和“政绩工程”仍摆在重要位置，致使经济增速仍是绩效考核的决定性原因。这种导向使得不少地区仍旧大量引进高污染、高耗能企业，这一现象在生借鉴其他国家的成功做法和经验，目前，我国要切实发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，加紧完善有关法律法规保障体系，健全符合主体功能区规定的配3.1完善法律法规保障体系首先，尽快启动空间规划专门立法。提议出台《空间规划法》,对规划的内容、定位、性质、编制程序、编制主体以及规划的实行进行明确规定，以保证空间规划编制出台规划法》等有关法律法规进行补充完善，省市各级也要结合当地实际出台对应的空间规划的地方性法规，构建一套完整的规划法律体系。另首先，推进生态保护红线有关立法。生定出台自然保护区域的综合性立法，另首先各地要因地制宜，出台对应的生态保护红线管理地方性法规、管理措施(条例),严格规范生态保护区域调整的法定程序。3.2建立试点经验复制推广机制构建试验区经验推广平台和定期交流推广机制。近年来我国推进多种试点，在“多规合一”、自然资源资产负债表编制、基于不一样主体功能区定位的差异化绩效考核等方面形成了诸多成功的经验和模式。下一步要搭建试点地区经验推广平台，定期组织经验交流会议，通过试点地区自评估、有关部门评估和第三方评估相结合等有效形式，对试点地区试行有效、群众承认度高、示范带动性强的重大改革举措和成功经验，根据成熟程度及时进行分类总结。各有关部门要及时完毕复制推广工作，需报国务院同意的事项要按程序报对水土资源、环境容量、海洋资源超载区域实行限制性措施，是实行主体功能区战略、构建空间治理体系的重要保证。目前，可以在兼顾自然区域单元的基础上，以县级行政单元作为基本评价对象，科学制定评价指标体系和评价措施，确定资源环境超载类型，划分详细的预警等级，评估特定区域的国土空间资源环境承载能力状况，建立对临近警戒线区域的预警