绿色信贷导向的管理学解释：基于新公共服务理论的视角

PAGE绿色信贷导向的管理学解释：基于新公共服务理论的视角张伟[收稿日期]2008—04—15[收稿日期]2008—04—15[作者简介]张伟（1964—），男，河南上蔡人，济南大学经济学院教授，山东省城市发展研究基地首席专家；蔡芳（1972—），女，山东潍坊人，工商银行山东省分行机构业务部经理。（1．济南大学经济学院，山东济南250022；2．工商银行山东省分行，山东济南250001） 内容提要推行绿色信贷的目的，是引导资金流向有利于环保的项目，并从污染环境的项目中抽离资金，从而实现资金的“绿色配置”。政府绿色信贷导向的产生，有其一定的管理学背景，即新公共服务理论。新公共服务理论是对“新公共管理”范式的传承与超越，它将“与公民对话协商”和“追求公共利益”作为未来公共服务的基础，要求公共组织以人为本，大力倡导公民权，追求社会公共利益最大化。按照公共物品的特点和新公共服务理论，结合中国的具体情况，在此提出新公共物品供给思路。所谓新公共物品供给思路，是指在公共物品供给过程中，既要发挥政府的作用，使政府充分履行职能，确保政府职能到位，防止“市场失灵”；又要在可能的情况下，通过民营化引进民有资本，借助治理结构的改善或竞争机制的引入提高公共物品供给效率，防止“政府失灵”。新公共物品供给思路应用在环境保护融资路径方面，就是应建立政府支持与市场供给相结合的环境保护融资体制。近年来，政府对传统的环境污染治理体制进行了一系列变革，为银行参与环境污染治理创造了基本的条件，也为推行绿色信贷提供了必要的基础。关键词绿色信贷公共物品市场失灵所谓“绿色信贷”，是商业银行和政策性银行等金融机构依据国家环境经济政策和产业政策，对从事生态保护与建设，开发、利用新能源，从事循环经济生产、绿色制造和生态农业的项目提供贷款；而对有可能带来环境污染的项目进行贷款额度限制并实施惩罚性高利率的政策手段。其目的主要是，引导资金流向有利于环保的项目，并从污染环境的项目中抽离资金，从而实现资金的“绿色配置”。发展绿色信贷，既是促进经济与生态环境建设可持续协调发展的要求，更是银行降低信贷风险，优化信贷结构，加快经营战略转型，实现健康发展的内在需求。一、新公共管理与新公共服务理论的发展（一）发达市场经济国家的新公共管理运动自20世纪70年代末至80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家，这就是“新公共管理”（NewPublicManagement）运动。“新公共管理”理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段，它是在对传统公共行政学理论批判的基础上逐步形成的[1][1]雷达．新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示[J]．审计研究，2004（2）从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施开始，美国政府就实质性地推行了“新公共管理”运动。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”，其目标是创造一个“少花钱多办事”的政府，改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理等。英国是“新公共管理”运动发起最早的国家之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始以这种注重商业管理技术、引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的引入始于1979年，并以雷纳评审委员会（对公共部门绩效进行评估）的成立为标志。1983年，“财政管理创新”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革。自1987年起，英国政府提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。在新西兰和澳大利亚，旧的公共行政模式以管制经济和由政府部门提供一切公共服务（即福利国家）为特征。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别，但是，这两个国家先后于80年代初期、中期开始了全面的行政改革。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面，改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化等。著名的公共管理专家C.胡德认为，新公共管理运动具有七个特征，即向职业化管理的转变、绩效的明确标准与绩效测量、严格重视产出控制、公共部门内部由聚合趋向分化、公共部门向更具竞争性的方向发展、重视和运用私营部门的管理方式、强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。（二）“新公共管理”范式的缺陷新公共管理思想在西方国家的出现不是偶然的。它是在社会、经济、科学技术发生巨大变化的情况下对政府陷入困境的一种反思的产物。首先，自20世纪70年代开始，由于石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退。公共财政也因收入减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字。各国政府都面临着财政紧张的困境；其次，自二次世界大战以来，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大，使得西方各国政府机构臃肿、效率低下；再次，由于科技革命特别是信息技术革命的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济和社会发展需要的政府管理模式，以实现高效率、高质量、低成本、应变力强、响应力强等目标。“新公共管理”有其合理之处，它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。与传统的公共行政相比，“新公共管理”范式具有一系列创新：第一，“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，“新公共管理”开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；第三，“新公共管理”建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式[1][1]陈振明．评西方的“新公共管理”范式[J]．中国社会科学，2000（6）虽然与传统的公共行政相比，“新公共管理”范式具有不少创新，但其自身仍然存在一些缺陷，突出地表现在以下方面：一是“新公共管理”范式的理论基础不合理。一些人士认为，“新公共管理”范式过份倚重经济学理论。经济学本身就是一门有缺陷的社会科学。况且，经济学作为经济体系和私营部门的基础具有一些效用，但它并不适用于政府部门。公共服务比一般经济学所提供的消费者模型更为复杂。“供应者／消费者在公共服务中的交易”比普通的消费者在普通市场中面对的交易要复杂得多。此外，公共服务的消费者“从来便不仅是消费者而已，它们也总是具有公民的身份。公民一方面要求更多更好的公共服务，另一方面又抱怨赋税水平过高”。对此，C·波利特曾尖锐地指出：“新公共管理”以经济学为理论基础，是对经济学的假设、理论与方法的滥用，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张[1][1]陈振明．走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视[J]．厦门大学学报（哲学社会科学版），2000（2）二是“新公共管理”范式忽视了市场化的弊端。一些人士认为，“新公共管理”范式推崇市场化，会产生以下问题：首先，新公共管理忽略了公共部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异。公私部门的竞争存在本质上的不同，比如公共部门产品的不可分割性；庞大的规模经济产生的独断性；服务具有的独占性等等。因此，公共部门引进竞争机制存在着很大的限制。其次，忽略了市场的缺陷。新公共管理强调市场机制相对于政府机制的比较优势，主张政府在功能上作出策略性的后退，重新回到“守夜人”的角色，这突出了政府缺陷而忽视了市场缺陷，并且不符合当前行政事务日益增长繁复的趋向。第三，新公共管理或许已经换来了一些效率的增进，但不能因“效率至上”、“小而能”等市场信仰而回避自身的职责，以免构成一种不合理的“市场中心主义”，扭曲公共管理的本质，削弱政府执行政策的能力，造成所谓“空洞化的国家”。三是“新公共管理”范式运用的措施和模式未必恰当。一些人士认为，“新公共管理”范式运用的措施和模式值得怀疑。比如，合同出租是市场导向的主要原则，它有利于提高效率与效益，但却缩小了公共责任范围，也妨碍公共官员与民众的联系与沟通；分权有利于增强自主性和灵活性，但也带来了分散主义、本位主义、保护主义，并增加公共开支；私有化有助于精简政府机构，增强公共部门的活力，但也损害了公民参与，妨碍政治导向，并产生公共责任方面的问题；放松管制为各部门机构松绑，增加灵活性，但也带来新的控制问题；结果导向等企业化管理方式提高了效率，但也产生了如何与公共职能有机结合的问题；顾客至上提供了回应性、多样性的服务，但却把公民降低为一般的消费者。C·贝伦等人揭示了“企业化政府”模式内包含四大价值冲突和价值矛盾：（1）企业自主与民主负责之间的价值冲突；（2）公共企业图景与公民参与价值之间的冲突；（3）企业运转的隐蔽性与民主所要求的开放性之间的冲突：（4）企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任之间的矛盾。它在实践中所遇到的难题有：人员精简问题，规章制度删除问题，权力下放问题，等级问题，政治与行政分离问题，是公民还是顾客问题，谁来负责问题价值取向问题，改革的力度与持久性问题等[2][2]李鹏．新公共管理的运行困境及理论缺陷[J]．长江论坛，2004（4）（三）新公共服务理论对“新公共管理”范式的传承与超越我们认为，同其他任何新生事物一样，“新公共管理”模式在拥有许多优点的同时，也会存在不少缺点。但是，由于当代西方“新公共管理”取向的政府改革运动才走过20余年的历程，所以要对“新公共管理”模式作出全面的评价为时尚早。我们不能因其存在不少缺点而完全否定它，应当对其不断完善，以适应经济社会发展的需要。针对“新公共管理”模式存在的不足，在21世纪初期，美国著名公共行政学家珍妮特·V·登哈特等学者提出了新公共服务理论[1]［美］珍妮特·Ｖ·登哈特，罗伯特·Ｂ·登哈特．新公共服务：服务而不是掌舵[1]［美］珍妮特·Ｖ·登哈特，罗伯特·Ｂ·登哈特．新公共服务：服务而不是掌舵[M]．北京：中国人民大学出版社．2004新公共服务理论与新公共管理理论的关系，是传承与超越的关系，而不是替代的关系。这可以通过其对理性的关注、对参与的关注、对组织弹性化改革与放松管制的态度的比较来说明。在对理性的关注上，新公共服务理论承认新公共管理理论关于理性重要性的认识，并接受新公共管理理论从研究理性开始的研究框架，但是对这个出发点是什么提出质疑并加以超越。新公共服务理论将单纯的工具理性目标转变为追求价值理性目标，通过摆正政府地位，强调政府的自我工具性理念和责任行政理念；在对参与的关注上，新公共服务理论与新公共管理理论所处的环境相差无几，因而其对公共组织的开放性和参与的重要性的认识是一致的。同时，他们均将参与的重点放在外部。新公共服务理论的超越在于，新公共服务理论从组织成员本身出发，强调通过人来进行管理，强调分享领导权为公共雇员和公民提供机会。新公共服务理论吸取公民社会理论和公民权理论，提出了公民参与与公民自治的参与方式；在对组织弹性化改革上，尽管他们所反对的对象本质上是相同的，即公共部门逐渐官僚化的结果将陷于内部规则及繁文缛节的泥沼中，但在放松管制与弹性化的具体方式上有着根本区别：新公共管理理论的放松管制与弹性化主要是解除人事管理、采购等相关的内部限制，将使公共管理者的行为如同私人经理一样，从而促使公共部门更有效率。新公共服务理论的解除管制与民主参与有重合的地方，通过解除控制，使公务员更能根据自身的公民意识和博爱精神来处理问题，为公民参与公共决策创造更为自由宽松的环境[2][2]李彦娅．论新公共服务理论对新公共管理理论的传承与超越[J]．四川行政学院学报，2006（4）新公共服务理论提出了服务型政府建构的理论框架，对构建服务型政府具有重要的借鉴意义：一是强调服务型政府应当为公民服务，而不是为顾客服务；二是强调服务型政府应当把实现公共利益作为行政改革的价值取向；三是强调服务型政府应当认识到公民权和公共服务比企业家精神更加重要；四是强调服务型政府应当在行政作为的过程中于思想上具有战略性，于行动上具有民主性；五是强调服务型政府应当是一个复杂的责任政府；六是强调服务型政府应当提供服务而不是“掌舵”，七是强调服务型政府应当通过“分享领导权”的过程来进行组织和管理[1][1]田辉玉，黄艳．关于新公共服务理论与建构我国服务型政府的思考[J]．湖北社会科学，2006（8）二、公共物品与新公共物品供给思路（一）物品分类理论自林达尔1919年首先使用“公共物品”这一范畴以来，关于公共物品的研究就引起了人们的关注。关于公共物品含义的最早表述，是由保罗·A·萨缪尔森于1954年提出的，即“每一个人对这种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少”[2][2]［美］保罗·Ａ·萨缪尔森．公共支出的纯理论[J]．经济学与统计学评论，1954（11）萨缪尔森将物品分为“公共物品”和“私人物品”。他所定义的公共物品，实际上仅是纯公共物品，是物品序列的一端，而纯私人物品则位于这一序列的另一端。“在私人物品这一极端中，X先生的消费增加一个单位使得他人的消费减少一个单位；而在纯公共物品的一极端中，X先生消费的增加并未导致他人消费的减少。”从现实情况看，在纯公共物品与私人物品之间存在着大量的“模糊”物品。按照非竞争性和非排他性强弱的程度组合，可以将公共物品分为三个层次：第一层次是具有较强的非竞争性和非排他性的纯公共物品，比如国防、法律秩序等；第二层次是非竞争性强和非排他性弱的物品，比如邮政、公共医疗保健和社会保障等；第三层次是非竞争性弱和非排他性强的物品，比如电信、公园、有线电视等。这里的第二层次和第三层次，就有“模糊”物品的存在。从公共物品层次划分来看，处于不同层次的公共物品，其受益主体及其受益范围不同，由此也决定了公共物品供给主体和供给模式将会存在较大差别[3][3]楚永生，张宪昌．公共物品供给的动态化视角研究[J]．现代经济探讨，2005（3）随着研究的深入，人们又根据公共物品的性质将公共物品分为集体物品（即纯公共物品）和俱乐部物品（即准公共物品，也就是前面提到的“模糊”物品）。所谓集体物品，“指的是那种向全体社会成员共同提供的且在消费上不具有竞争性、受益上不具有排他性的物品”。集体物品的这些性质导致向消费者收费要么不可能，要么代价很高，由此导致集体物品的内在经济效应远低于外在经济效应，因而由市场提供必然出现供给不足。而由激励相容所引起的“搭便车”现象，也致使私人不愿意提供此类物品，继而造成集体物品私人供给的无效性。Samuelson(1954)认为，由于集体物品具有区别于私人物品的非排他性和非竞争性两大特性，消费者都会选择“免费搭车”。因此市场机制在资源配置上几乎完全失灵，而由政府充当资源配置者则会达到“帕累托最优”。类似的解释是，市场机制无法按照受益原则保证消费者根据各自从集体物品消费中的获益状况或偏好情况来支付集体物品的价格，集体物品供给效率的边际条件不能满足萨缪尔森规则。另外，集体物品本身体现的公平目标或非经济利益目标无法通过以个体选择为基础的市场机制实现，这为政府或准政府组织介入集体物品供给提供了基本的可能性与必要性。现代产权理论认为，之所以出现“市场失灵”，是由于产权不明确。如果产权完全确定并得到充分保障，则有些“市场失灵”的现象就不会发生。科斯定理认为：只要产权是明确的，并且交易成本是零，或者很小，则无论在开始时将产权赋予谁，市场均衡的结果都是有效率的。对于私人物品来说，经济主体可以按照自利最大化原则和实际需求做出生产或消费的决策。只要预期可以获利，经济主体就会生产和提供该种物品，因而市场机制能有效的解决私人物品的供给问题。当然，对于那些不具有排他性和竞争性的集体物品，市场机制不能自动导致该物品的供给和需求达到有效的水平。至于俱乐部物品，布坎南曾经认为，“它们的消费包含着某些公共性，在那里，适度的分享团体多于一个人或一家人，但小于一个无限的数目。公共的范围是有限的”。它具有以下特征：第一，它是同时但不完全具有集体物品(私人物品)特征的物品；第二，它是具有有限外部性的物品，私人物品的外部性为零，而集体物品的外部性则为无穷大。从国外情况来看，俱乐部物品的供给通常有政府供给和市场供给两种主要模式，除此之外还有非营利组织的自愿供给模式。（二）公共物品供给的“政府失灵”市场机制在西方国家一直被认为是资源配置的最佳手段，但20世纪初频繁爆发的资本主义经济危机则充分暴露了单纯的市场机制的弊端，于是人们开始寻找新的理论和对策。这时，凯恩斯主义应运而生，它的核心是有效需求理论，它证明了政府干预经济的合理性，倡导由政府提供公共物品，以此满足人们的需求。这一理论成为“二战”以后“政府干预论”的基础。政府供给公共物品具有一定的优势:首先，政府可以凭借其政治权力，通过强制性的税收来解决非排他性和非竞争性的问题。税收作为公共物品供给的成本，有利于解决公共物品供给中的免费搭车行为。其次，政府作为一个拥有特权的政治组织，能够合法地利用其禁止或允许的权力，来解决市场中私人物品挤占公共物品供给的问题。第三，政府还具有节约交易成本和组织成本的优势。由于政府具有权威性，其在解决公共物品供给问题时的交易成本比其他组织要低得多。在组织成本方面也是同样，政府作为一个已经存在的组织，由其从事公共物品的供给与另设新的组织相比，可以节约一定的组织成本。第四，政府拥有独特的财政货币权力优势。在公共物品严重短缺、社会资金极为匮乏的特定条件下，政府可以通过行使其财政货币权力来直接解决或间接为公共物品的供给创造条件。另外，在免费或低收费的情况下，消费者剩余大量存在，这对于社会福利的增加十分明显。对于集体物品来说，政府的供给是有效率的。如果所有的社会成员都成为免费搭车者，市场机制就不能有效提供任何公共物品。显然，如果没有适当的制度安排，没有另外一些人和组织提供这些物品，可能会造成社会福利的降低（比如社会保障），也可能会造成社会危机，社会将为此付出巨大的代价。正因为人们有这样一个理性的预期，把社会需要和社会安全置于一个重要的地位，才选择了政府制度，才为集体物品政府供给的制度安排留下空间。这种基于社会需求和社会安全理念的制度选择，降低了社会的运行成本，将资源配置于社会最重要的目标，并有效克服了市场制度的某些缺陷，比如通过外部性的内部化，解决了集体物品消费中的搭便车问题，化解了社会风险[1][1]见《第三章政府与公共物品供给》，/zxddzy06/xzgl/6/498/507/739.htm。但是，公共物品也不宜由政府全部供给。其原因在于：第一，政府全部供给公共物品会减少私人物品的供给。政府的资源是有限的。一旦扩大公共物品政府供给的范围，就会减少用于私人物品的资源，这无疑会导致对私人物品供给的“挤出效应”。第二，政府全部供给公共物品既有失公平又损害效率。这是因为，公共物品有层次之分，尽管有些公共物品的受益范围是整体的，但另外一些公共物品的受益范围却是局部的，如果要求政府将所有公共物品都纳入其供给范围，就会造成供给上的不公平。同时，由于缺乏竞争，政府没有压力和动力改善公共物品供给的质量，导致公共物品质量低下、种类单一，不能满足社会主体多元化和消费主体多样化的要求；供给成本过高，造成严重的资源浪费。另外，中央政府与地方政府如果在供给公共物品的界限上模糊，会直接影响到公共物品供给的有效性。而由政府供给所有公共物品，也难以避免消费者对公共物品的浪费性使用或者漠视对公共物品的有效利用。第三，政府全部供给公共物品会受到能力有限的制约。尽管政府能力呈长期增长的趋势，但在任何时期，政府能力都是有限的。因为政府能力是社会生产力的组成部分，社会生产力在任何时期都是有限的[2][2]周自强．准公共物品的政府供给与市场供给比较分析[J]．河南金融管理干部学院学报，2005（6）第四，政府全部供给公共物品可能造成越来越大的财政赤字。公共活动递增的“瓦格拉定律”和“帕金森定律”都揭示了政府就其本性而言有一种天然的和内在的扩张趋势，政府的这种内在扩张性与社会对公共产品日益增长的需求互相强化，极易导致政府的自我膨胀，由此可能造成越来越大的财政赤字[1][1]蔡平．从企业型政府到服务型政府——基于“政府失灵”的矫正[J]．行政论坛，2006（2）第五，政府全部供给公共物品不利于民间力量的发挥。不可否认，在政府部门之外的社会力量内部也存在着供给各种俱乐部物品的激励。比如，住宅小区的照明、环境美化既可以按照分摊原则通过市场(购买)来供给，也可以由居民间达成公约轮流供给，或者通过居民定期的集体行动来供给[2]周自强．准公共物品的政府供给与市场供给比较分析[J][2]周自强．准公共物品的政府供给与市场供给比较分析[J]．河南金融管理干部学院学报，2005（6）（三）新公共物品供给思路按照公共物品的特点和新公共服务理论，结合中国的具体情况，我们在此提出新公共物品供给思路[3]我们提出的新公共物品供给思路，与有些文献上提到的“新公共物品管理模式”具有本质的不同。“新公共物品管理模式”指的是公共物品的市场化供给，见《[3]我们提出的新公共物品供给思路，与有些文献上提到的“新公共物品管理模式”具有本质的不同。“新公共物品管理模式”指的是公共物品的市场化供给，见《国外公共物品多元化供给研究综述》（周燕、梁木梁），《经济纵横》2006年第2期。我们认为，新公共物品供给思路并不仅仅包括市场化的参与，更有尊重公民的含义，即体现“以人为本”，这是与传统公共物品供给理论的一个重要区别。[4]尽管学术界对民营化、引入民有资本可以提高效率这一命题具有争议，但更多的文献支持了这一命题。在传统的计划经济时期，中国的公共物品供给完全依赖政府，导致供给的短缺与低效。改革开放以后，公共物品供给开始利用市场供给方式，大大缓解了供给不足的状况，但也出现了一些问题。特别是目前，在公共服务领域存在过份倚重市场机制的倾向，片面强调政府的“退出”，特别是在集体物品供给领域比如义务教育、公共卫生和医疗以及社会保障方面政府职能缺位，引起了人民群众的不满，产生了不和谐问题。同时，在公共物品供给方面，社会公众不能参与决策，缺乏知情权和建议权等问题也很突出。由此可见，新公共物品供给思路的提出，对于加强政府职能、保障社会公众的合法权益，具有重要的现实意义。当然，政府在公共物品供给领域因利益而形成的行政垄断惯性，会迫使社会公众接受“质次价高”的公共物品，从而侵害社会公众利益。比如一些带有行政垄断色彩的行业，长期享受“暴利”带来的高收入、高福利，这实际上是对社会公众利益的“掠夺”。有鉴于此，应当在俱乐部物品供给领域引入竞争机制，通过合同外包，让非赢利性的公共组织、私营公司等通过投标的方式参与俱乐部物品的提供，使社会公众有权利选择俱乐部物品的提供者。当然，俱乐部物品供给领域引入竞争机制也可能会出现“质次价高”的俱乐部物品，此时政府的监管是非常必要的。与政府供给相比，俱乐部物品市场化供给的最大优势在于它可以显著提高效率，具体表现在：首先，俱乐部物品供给的质量明显提高，市场供给使得私人部门在逐利动机驱使下设法降低成本、提高质量，为社会生产出更多更好的俱乐部物品；其次，打破政府在俱乐部物品供给上的垄断地位，将市场的力量引入俱乐部物品供给领域，能够发挥其对市场需求反应灵敏的优势，及时地满足公民在俱乐部物品消费上产生的新需求，这即使不能保证实现帕累托最优，也至少是一种帕累托改进；再次，私人部门向社会供给俱乐部物品，通常通过收费的形式取得回报和补偿，政府只是在必要时才给予一定的补助，这显然会降低政府对俱乐部物品的投入，减轻政府的财政负担。需要指出的是，新公共物品供给思路所提倡的民主机制本质上不仅不排斥效率要求，而且在某种意义上还有利于从根本上提高效率。民主机制对于增进公共物品供给的效率、实现真正意义上的民主精神有着积极意义：一是新公共物品供给思路中民主机制的开放性，驱动政府部门源源不断地汲取人民群众的聪明才智。这种情况失误的可能要小得多，而决策失误的减少，就意味着管理效率的提高；二是新公共物品供给思路中实施民主机制，有利于培植激励机制，能最大限度地促进公民的个人主体性参与精神和自我实现的努力，从而激发公众参与公共物品供给的积极性，有利于培育和加强社会的凝聚力和向心力，这就有利于增强政府的合法性基础和公民的归属感，促进社会资源的整合，提高社会资本存量；三是新公共物品供给思路中实施作为民主机制的重要组成部分的各种监督机制，可以不断激励政府部门及其人员克己奉公，奋发进取，从而不断改善的公共物品供给质量。当然，采用民主机制，认真听取不同意见，是为了避免片面性。是否采纳不同意见，则必须根据利弊权衡结果来决定，“两利相权取其重，两害相权取其轻”。

三、新公共物品供给思路对环境保护融资路径的改进（一）外部性理论与环境的公共物品属性外部性理论，是关于“外部效应”的理论，它是福利经济学的一个重要组成部分。布坎南和斯塔布尔宾于1962年提出了“外部效应”问题，他们认为:只要某一个人的效应函数所包含的变数是在另一个人或厂商的控制之下，则外部效应存在。设U表示个人A的效应，那么，如果U=f(X1，X2，．．．．．．，Xn，Y1)则一项外部效应存在。其中，X1、X2、．．．．．．、Xn表示由个人A所能控制的活动，Y1为个人B控制的活动，Y1的产出的影响就是外部效应。外部效应有各种各样的分类。按外部效应使承受单位受益或受损，外部效应可分为正外部效应和负外部效应两种情况。就环境污染而言，污染对生产者和消费者造成的主要是负外部效应。所谓“负外部效应”是指某个人的行为对别人产生了不利影响。负外部效应最典型的例子就是环境污染。在经济学界最早比较系统地研究环境与税收关系理论问题的是英国现代经济学家、福利经济学的创始人庇古(1877—1959年)。他从生产上论证国民收入量越大、社会经济福利越大命题时，提出了社会资源适度配置的理论，认为如果每一种生产要素在生产中的边际私人纯产值与边际社会纯产值相等，它在各生产用途中的边际社会纯产值都相等，而产品价格等于“边际成本”时，就意味着资源的利用达到最适宜的程度。但在实际经济生活中达不到这一点的情况很多，在外部效应存在的情况下，如果不采取措施，资源的配置就会是无效的。如果存在环境污染等负外部效应时，其产品的私人边际成本小于社会边际成本，由于寻求利益最大化的企业只关心边际私人净产出，不关心社会净产出，可能使边际私人净产出大于边际社会净产出。这种差异有时可能是很大的，甚至可能造成从私人角度看盈利，但从社会角度看亏损的现象。如图1所示，假设某企业生产某一产品并向河流排放污水，MB为该产品的边际收益，它随着产出增加而下降；MPC该产品的私人边际成本，它随产出的增加而增加；MD为该产品对社会的边际损害，它是一条向上倾斜的曲线，表明随着污染水平的提高，继续增加一个单位的产出给居民的污染损害是上升的；MSC为该产品的社会边际承包曲线，即MPC+MD。该企业的目标是利润最大化，即该产品的边际收益等于边际成本的产出是最佳的产出。在图1中，该产出为Q1。但从社会的角度分析，效率要求该企业的最佳产出为该产品的边际收益等于边际社会成本的产出，即Q0，这样才能够实现帕累托最优。从Q1削减到Q0点，该企业所受的损失是dcg的面积，而社会(或其他污染受害者)得到的收益是cdhg的面积，二者相抵，社会的净收益等于dhg。以上有关环境问题的负外部效应是一种“市场失灵”,靠市场是无法解决的,需要政府采取措施加以解决。环境资源作为一种公共物品，表现出强烈的非排他性和非消费性。这种性质实际上就是“无产权”，导致所有人都可以在无需付费的情况下自由享用和无节制地争夺稀缺的环境资源，其结果造成环境资源的过度浪费，甚至枯竭，出现所谓的“公地悲剧”(TragedyofCommons)。如前所述，由于污染治理具有外部效应，市场机制很难提供这种物品。一方面，环境污染的负外部效应导致私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致，从而使私人最优与社会最优之间发生偏离，资源配置出现低效率；另一方面，污染治理的正外部效应容易产生“搭便车”问题，使进行污染治理的企业无法因其社会贡献获得满意的经济回报，从而出现供给量不足、甚至为零的情况。在这种情况下，就需要政府出面提供这种物品，政府提供这种物品的资源来源于税收。当然，使用者应该缴纳多少税，以及这种物品如何分配，是由政治过程所决定的，而不像个人物品那样由市场过程所决定（E.S.萨瓦斯，2002）[1][1]E．S．萨瓦斯．民营化与公私部门的伙伴关系[M]．北京：中国人民大学出版社．2002PMSC=MPC+MDdhMPD=（MPC+cd）gMPCcfMDbaeMBQ0Q1Q图1环境污染治理的经济分析（二）民营化理论与环境公共物品的市场供给自20世纪60年代以来，一批主张经济自由的经济学家纷纷质疑政府作为公共物品唯一供给者的合理性。许多研究成果表明，在公共物品领域，由私人提供或推行民营化显然更有效率。一些国家推行民营化的实践，有力地支持了这一结论。表1基础设施可销售性评估表竞争的潜力货物与服务的特征以使用费弥补成本的潜力公共服务义务环境的外部因素可销售性指数热电输电配电天然气的生产和输送路基和车站铁路运输和客运城市公共汽车城市有轨交通城市道路供水的城区管道网络供水的非管道网络管道排污和处理公寓污水处理现场处理废弃物的收集环境卫生处理高低中高低高高高低中高低中高高中私人会员私人私人会员私人私人私人共有财产私人私人会员会员私人私人共有财产高高高高高高高中中高高中高高中中极少极少很多极少中中很多中极少很多中极少中中极少极少高低低低中中中中低高高高高高低高3.02.01.22.0资料来源：世界银行（1994）。表2地方基础设施民营化的原因基础设施类型节省投资专业知识的缺乏对该设施的需求节省运营费用融资手段更好的服务机场教养院有害废物处理医院住房大众传播市政建筑污染治理固体废物处理电信系统污水处理系统412131313311222231－－1322121－42142－22－－－－－224－－－22－2－4－－3－22－4－－－3－资料来源：IrwinDavid(1987)。在污染治理方面，这种情况也正在被改变。世界银行曾根据潜在市场竞争能力、设施所提供物品的消费特点、收益潜力、公平性和环境外部性等指标，定量分析了城市污水和垃圾处理相关环节的市场化能力指数。当指数为1时，表示市场化能力很弱，不宜让私人部门参与；当指数为3时，表示市场化能力最强，完全可以由私人部门完成。分析结果表明，垃圾处理的市场化能力最强，为2.8；污水分散处理次之，为2.4；污水集中处理和垃圾卫生处理居中，为1.8—2.0（见表1）。在表2中，我们也可以看到，有关污染治理类基础设施民营化的原因，涉及节省投资（4项）、专业知识缺乏（2项）、对该设施的需求（4项），节省营运费（3项）、融资手段（1项）、更好的服务（1项）。在新公共管理理论倡导下，国外城市在污水处理市场化方面进行了一系列探索。比如德国，由于在污水处理方面面临财政危机、专业人才危机、功能危机和政府形象危机等，德国政府适时实行了污水处理市场化。其市场化方式有以下两种：第一种，私人包括国际公司参与到污水处理设施的建设上来，对污水处理实施公司化改造，使得外国企业和其他地方的私人企业持有股份；第二种，促进市场竞争。加强使用公开投标方法，尤其是在德国东部。由于德国东部资本缺乏，政府允许在德国东部推行运营商模式，这种模式中企业可以分担污水处理各方面的建设，消费者实际上把费用交给市政当局，由市政当局支付私人企业相关费用。德国通过这两种方式对污水处理进行市场化改革，加大了对此行业的资金投入，使其更有效率的运营和管理。美国在污水处理行业实行私有制，在管理方面主要是通过市场自发调节和民间机构的运作。污水处理的工程投资采取科学的投资分摊方法，新建的污水处理厂制定收费标准，将工程投资在各受益部门之间进行分摊。由于美国具有发达的市场经济，在将污水处理行业私有化的同时，也加大了对整个行业的宏观调控，使其既受政府控制，又按市场经济规律办事。此外，法国、澳大利亚、英国等都纷纷进行这一行业的市场化改革。通过这一改革，既引入了竞争机制，又提高了行业的运作效率。（三）新公共物品供给思路在环境保护融资领域中的应用如前所述，新公共物品供给思路是由新公共服务理论派生出来的，而新公共服务理论是在新公共管理理论基础上发展而来的，所以新公共物品供给思路需要借助新公共管理的一些手段，同时也需要对新公共管理的一些理论进行修正。新公共物品供给思路应用在环境保护融资路径方面，就是应建立政府支持与市场供给相结合的环境保护融资体制，这一体制的内容包括：（1）在融资模式上，对于提供集体物品的环境保护项目，其融资模式为政府承担全部融资责任；对于提供公益性较强的俱乐部物品的环境保护项目，其融资模式为以政府融资为主体，银行融资等为补充；对于提供公益性较弱的俱乐部物品的环境保护项目，其融资模式为以银行融资等为主体，政府融资为引导。（2）在融资决策和管理上，政府的作用是引导，即通过政策诱导银行做出是否贷款的决策。应建立项目自主融资、银行独立审贷、银行自担风险的机制，真正保障银行的经营自主权，避免行政干预，同时保障银行对贷款的管理权，防止银行的贷款资产流失。（3）在资金来源渠道上，应当在立足中国基本国情的前提下，不断开拓银行信贷融资渠道，不仅需要重视国有商业银行和政策性银行的信贷融资，也要重视股份制商业银行的信贷融资，还要充分利用国外商业银行和国际金融机构的信贷融资。同时，需要结合环境保护的具体情况，探索创造新的信贷融资方式。在传统的计划经济体制下，环境污染治理在中国一直被视为是单纯的社会公益性事业，片面地认为环境资源是一种自然形态，不具有经济价值。人们往往忽视环境资源成本的属性，形成了“环境无价”的思维定势，因而未能建立起环境资本调控经济发展的机制，结果导致环境污染治理由财政“大包大揽”，加重了财政的负担，同时也不利于调动各类银行参与环境污染治理的积极性。改革开放以后，中国政府对传统的环境污染治理体制进行了一系列变革，为银行参与环境污染治理创造了基本的条件。具体变革内容如下：一是明确了环境污染治理的产业属性，使环境污染治理向企业化、市场化转变。早在20世纪80年代，政府部门就提出了发展环境产业的思路，力图改变环境污染治理的事业特点，将其办成产业，并为此出台了一系列改革措施。国务院在对国家环境保护“十五”计划的批复中明确指出，要“积极推进污染治理的企业化，市场化”。有关部门在2002年出台的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》中指出，各级政府要为国内外投资者投资、经营环境污染治理设施创造公开、公平、公正的市场竞争环境，这必将迅速促进环境污染治理产业的发展、推动环境污染治理的企业化、市场化。二是加强了环境污染治理的立法工作。迄今为止，已先后出台了关于环境污染治理的配套法律法规制度。主要有《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《自然保护区条例》、《水土保持法》等，使环境污染治理走上了依法办事的轨道。三是建立了排污收费制度。早在1979年，《环境保护法》就涵盖了排污收费制度的内容。1982年国务院颁布了《排污收费暂行办法》，标志着排污收费制度在中国的建立。以后陆续出台的法律法规对这一制度进行了贯彻落实。值得一提的是，1997年以后，中国进一步加大了环境污染治理体制变革的步伐。先后就污水和垃圾收费、水价改革、产业化发展和鼓励外商投资等问题，发布了七项指导性政策文件，其主要特点如下：一是明确了投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化的发展方向；二是制定了污水和垃圾收费政策，为市场化发展创造了必要条件；三是要求改革现有运营管理体制，实行特许经营，初步创造了公平竞争的市场环境；四是制定了一些框架性的优惠政策，扶持城市污水和垃圾处理产业化的发展；五是对地方政府提出了监管和规范市场的要求，保障市场化健康有序地发展。四、绿色信贷在中国的实践尽管政府对传统的环境污染治理体制进行了一系列变革，为银行参与环境污染治理创造了基本的条件。但是，这并不意味着银行必须参与环境污染治理。银行是否参与环境污染治理，还取决于银行基于自身利益最大化的决策。事实上，后者起关键作用。因为银行是自主经营、追求利润最大化的企业，而不是公益性组织。[1]目前的银行，除了中央银行之外，其余的都已经或正在商业化。政策性银行也是如此，国家开发银行的商业化就是一个例子。与其同时，一些高污染、高耗能的项目却仍然能得到银行的贷款支持。其原因在于，这些项目具有较好的盈利预期。在这种情况下，政府为了实现“节能减排”的目标，不得不出台政策，引导银行推行绿色信贷。比如，2007年7月，国家环保总局、中国人民银行、中国银监会联合出台了《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》，对