探索新型全球经济治理范式：“一带一路”国际合作十年绩效评估析论

探索新型全球经济治理范式：“一带一路”国际合作十年绩效评估析论国务院发展研究中心张友谊发布时间:2024-01-31摘要：十年来，共建“一带一路”倡议取得了积极进展，正迈向高质量发展阶段。推动共建“一带一路”高质量发展是新型全球经济治理范式的重要实践平台，其主要理论内涵包括多元包容的治理主体、增量改革的治理路径、发展优先的治理目标和软硬结合的治理内容等。本文根据共建“一带一路”高质量发展的理论内涵，基于已有“一带一路”相关指标体系，构建共建“一带一路”在宏观国家间合作和微观项目两个层面的评估指标体系，并对中国与64个沿线国家的合作现状进行评估。评估发现：在宏观国家间合作层面，共建“一带一路”进展处于中等偏高水平，其中东南亚和中亚国家与中国共建“一带一路”水平质量最高；在微观项目间合作层面，六大经济走廊建设的推进表明“一带一路”项目总体良好。上述全面评估结果进一步体现了共建“一带一路”高质量发展具有鲜明的包容性、发展性和普惠性，着力解决制约发展的短板和瓶颈，实现各方共享发展机遇和成果，为全球共同和可持续发展做出重要贡献。基于评估结果，本文还从宏观国家间合作和微观项目层面提供了针对性政策建议，从学理层面与实践层面，思考如何在下一个十年推动共建“一带一路”进一步高质量发展。关键词：“一带一路”，国际合作，新型全球经济治理，十年成就，评估指标体系近年来关于“一带一路”国际合作的相关研究集中在“一带一路”国际合作的具体内容和合作领域上，部分研究着重于讨论具体“一带一路”项目，较少聚焦“一带一路”国际合作作为新型全球经济治理范式等研究议题，也较为缺乏对此类新型全球经济治理范式的全面、系统、科学的研究评估。基于此，本文聚焦共建“一带一路”国际合作如何完善和创新全球经济治理范式，特别是如何从治理主体、治理路径、治理目标、治理内容等方面对已有全球经济治理范式进行扬弃，进而思考共建“一带一路”在宏观国家间合作和微观项目间合作层面对构建相关评估指标体系的重要指导性作一、“一带一路”国际合作：探索新型全球经济治理范式本文认为“一带一路”国际合作的内涵不仅是推动国际经济合作，而且是完善全球发展模式和全球治理、推进经济全球化健康发展的重要途径，旨在引领新型全球化和全球治理变革，并且已经对全球经济治理机制和规则产生深刻影响。“一带一路”国际合作向高质量发展转变，核心是探索新型全球经济治理范式，并成为人类命运共同体理念的重要（一）现有全球治理主要范式一般认为，全球治理概念源起于20世纪70年代，其定义大致可以分为三类：一是“行为视角”，强调全球治理是不同类型的国际行为体参与国际事务的一种行为方式。①二是“互动视角”，即把全球治理视为国际行为体相处或互动的一种状态，其核心在于“合作”，以此区别霍布斯（ThomasHobbes）文化中的国家竞争状态。②三是“规范视角”，将全球治理等同于一系列国际制度与国际规范。③梳理对全球治理的各类定义，可归纳如下共识：全球治理实质上是在全球层次上通过多元主体合作来供给全球公共产品。④具体来看，现代全球治理大致可分成三个发展阶段：从1945年二战结束至1990年代初期冷战结束的“国家间治理”阶段；从冷战结束至2008年全球金融危机前的“新自由主义全球治理”阶段；从2008年全球金融危机到当前的“多元共治”阶段。⑤客观而言，现有全球治理主要理论范式均难以解释和回应当代全球治理实践。现实主义治理观过度强调大国权力对全球治理的支配作用，忽略了国家参与全球治理的动因，更无法解释二战以后特别是冷战结束以来大量国际机制和国际组织的产生和壮大。⑥自由主义治理观认识到国际制度是全球治理的核心，但未能解释如何创设包容性强、更能充分体现发展中国家利益和诉求的国际制度。现行全球治理机制的主要特点是西方大国强推符合自身利益的所谓具有普适性的国际规则标准，而发展中国家的利益诉求未能成为相关国际制度的聚焦方向。当代全球治理体系没有体现全球互利共赢的公平发展，反而加剧了广大发展中国家同发达国家之间的发展鸿沟，扩大了发展赤字等。全球多层次治理观正确地指出当代全球治理体系的多元主体和协调特征，但未能深入探讨如何将各类超国家、国家与次国家行为体纳入全球治理体系，也未能充分研究如何加强不同行为体之间的协调。⑦（二）“一带一路”国际合作是对新型全球经济治理范式的探索共建“一带一路”探索的共商共建共享的新型全球经济治理范式，试图回答“谁来治理”、“怎样治理”、“治理目标是什么”以及“围绕哪些内容开展治理”等重大问题。⑧具体来说，“一带一路”国际合作追求的新型全球经济治理范式的主要内容包括：1.多元包容的治理主体首先是国家层面的多元性。包括“一带一路”倡议首倡国中国、参与共建“一带一路”的发展中国家及参与涉“一带一路”第三方市场合作的发达国家。截至2023年6月，中国已同152个国家和32个国际组织签署了“一带一路”合作文件，同十多个发达国家签署了第三方市场合作文件，成立了涵盖20多个专业领域的多边合作平台。2008年全球金融危机对全球治理体系带来极大冲击，原有治理机制代表性和包容性不足、封闭化、规则碎片化的问题日益突出，已无法满足后危机时代需求。共建“一带一路”已使参与各方特别是沿线发展中国家获益，打破了传统全球经济治理体系主要由发达国家主导、发达国家获益的局面，平衡地反映了大多数国家特别是发展中国家的意愿和利益，着力解决全球治理需求上升与现有治理体系主导方提供公共产品意愿和能力下降的矛盾。⑨世界银行（WordBank）研究表明，共建“一带一路”使全球货运时间平均缩短1.2%-2.5%，全球贸易总成本降低1.1%-2.2%；其中“一带一路”沿线国家和地区货运时间平均缩短1.7%-3.2%，贸易成本降低1.5%-2.8%。⑩其次是机构层面的多元性。全球治理主体可以划分为三个层次：国家层面（国家政府、公民社会），次国家层面（地方企业、地方政府和地方公民社会）和超国家层面（跨国企业、国际政府间组织和非政府组织）。“一带一路”国际合作的核心主体是相关国家政府以及企业和金融机构。相关国家政府为共建“一带一路”积极提供政策支持，共同打造开放包容普惠的合作平台；企业和金融机构是推进“一带一路”项目的主力军。⑪此外，智库、社会机构等力量也在“一带一路”国际合作中发挥了重要作用。在多元包容的治理主体前提下，中国是“一带一路”倡议的首倡国和相关国际规则制定的主要引导方，在确保各方共商共建共享的前提下，通过共建“一带一路”平台，为全球经济治理的完善提供关键支持和重要导引。⑫2.增量改革的治理路径作为新兴大国，中国参与全球治理体系变革的策略与守成大国存在重大区别，主要体现在如何对接已相对成熟、但仍存在较大缺陷的全球经济治理机制等议题上。⑬2015年9月，习近平接受《华尔街日报》（TheWallStreetJournal，WSJ）采访指出，“随着人类面临的重大跨国性和全球性挑战日益增多，有必要对全球治理体制机制进行相应的调整改革。这种改革不是推倒重来，也不是另起炉灶，而是创新完善。”⑭中国既不能做全球治理的旁观者、更不能做挑战者，而应该成为稳健的建设性参与者。⑮中国推动全球治理体系变革应采取“内线推动”和“外线拓展”的整合策略：一方面要充分遵循、维护现有国际规则，以共识推动渐进改革；另一方面要通过建立新的国际规则进行“增量改革”，对现有国际规则体系进行有益补充和完善，塑造共生的国际规则体系。⑯应继续维护具有正当性和合理性的既有国际规则；在改革不合理的国际规则过程中发挥建设性作用；在国际规则尚未完善的新领域积极引领创建规则。⑰当前，全球经济治理体系和国际规则正面临重大调整。坚持全球化和多边主义，谋求共商共建共享，建立紧密合作伙伴关系，构建人类命运共同体，是新形势下全球经济治理的必然趋势。共建“一带一路”应坚持规则导向，充分遵循和利用现有全球经济治理体系下的国际规则和标准，并对现有全球经济治理规则进行必要的完善和创新。⑱共建“一带一路”可在现有全球经济治理规则的基础上，在国际贸易、国际投资、国际金融等规则建设方面进一步完善、突破和创新，使之能够满足共建“一带一路”高质量发展的需要，更平衡、更充分体现新兴市场和发展中国家的利益和诉求。⑲3.发展优先的治理目标当前全球发展面临诸多挑战，有的国家将发展议题政治化、边缘化，片面追求发展的高标准、而非加大发展资源供给，甚至搞去全球化、“小院高墙”（smallyard，highfence）和极限制裁，人为制造分裂和对抗，影响甚至冲击全球发展议程。共建“一带一路”是包容性发展典范。⑳“一带一路”倡议与联合国2030年可持续发展议程（2030AgendaforSustainableDevelopment）高度契合，是推动全球可持续发展和多边开放合作、构建人类命运共同体的重要合作平台。（21）例如，共建“一带一路”为沿线国当地社区创造就业机会和收入，推动可持续发展目标1（消除贫穷）、目标2（消除饥饿）、目标5（性别平等）、目标8（体面工作和经济增长）和目标10（减少不平等）的进展；为可持续基础设施提供可靠的发展资金，缩小投融资差距，加快可持续发展目标9（工业、创新和基础设施）、目标11（可持续城市和社区）和目标13（气候行动）的实现；还有助于扩大贸易，完善区域和全球市场准入，有助于促进可持续发展目标10（减少不平等）和目标17（促进目标实现的伙伴关系）的落实。4.软硬结合的治理内容软硬结合的主要治理内容在于软硬联通，特别是与“一带一路”项目关系密切的设施联通，以及发展政策、国际规则标准的软联通。从硬联通看，基础设施骨干项目是“一带一路”国际合作的重点，既包括铁路、港口、桥梁等交通基础设施，也包括数字基础设施。从软联通看，核心是加强国际规则标准的对接合作。共商共建共享、开放绿色廉洁、高标准惠民生可持续，成为“一带一路”国际合作的重要指导原则。以绿色规则为例，在“一带一路”国际合作框架下，各方顺应国际绿色低碳发展趋势，响应可持续发展需求，形成共建绿色“一带一路”共识。中国与30多个国家及国际组织签署环保合作协议，与31国共同发起“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议，与40余国的150多个合作伙伴建立“一带一路”绿色发展国际联盟，与32国建立“一带一路”能源合作伙伴关系。“一带一路”国际合作是对新型全球经济治理范式的探索，是在充分借鉴和吸收现有全球治理理论的基础上，对当代全球治理理论的合理扬弃，及对全球治理实践经验进行的创新。（22）一是摒弃现实主义治理观的大国主宰和谋霸色彩，但注重发挥大国的建设性引领作用，积极参与全球治理体系改革和建设；二是充分吸收以国际制度促进合作的自由主义治理观，但聚焦如何解决当前全球经济治理规则存在的包容性、民主性不足等重大短板；三是积极借鉴全球多层次治理观，并阐述如何将各方充分纳入全球治理体系。二、“一带一路”国际合作进展评估的已有指标体系及其评论为更好评估“一带一路”国际合作作为新型全球经济治理范式的进展，我们需要搭建科学、全面的评估指标体系。当前，国内外部分机构尝试构建“一带一路”国际合作评估指标体系并取得积极进展，可以大致分为三个阶段：第一阶段主要是宏观层面中国与“一带一路”沿线国家合作水平的综合性评估，特别是针对作为“一带一路”核心内容的“五通”。北京大学翟崑教授团队自2015年起发布“一带一路”“五通”指数，是国内外首个系统性量化评估“一带一路”进展的指标体系23）并详细分解了二级和三级指标（见表1）。（见表2）。中国科学院从“五通”、空间进展与拓展、国内影响、国际影响、保障机制等方面对2013-2018年“一带一路”建设进展进行了综合评估。主要评估结果为：“一带一路”建设重点领域工作取得实质性进展但不均衡；“一带一路”合作空间取得突破、初步实现了全球布局，但空间布局有待优化；“一带一路”建设有力促进了中国全方位对外开放，但对财新智库编制的“一带一路”指数于2017年启动，旨在反映中国与“一带一路”沿线国家的双边关系、双边贸易、相互投资、人口互通、跨国企业发展等方面的发展情况，基本上也是围绕“五通”中的贸易投资等经济联系展开评估第二阶段主要是针对微观层面“一带一路”项目的评估。随着“一带一路”重大骨干项目的全面开展，各方特别是国外机构对“一带一路”项目高度关注并开展评估。2019年4月，美国智库新美国安全中心（CenterforaNewAmericanSecurity，CNAS）发布《评估中国的“一带一路”倡议》（GradingChina'sBeltandRoad）报告，从“一带一路”项目是否尊重东道国主权、是否透明、财政是否可持续、是否融入当地社会、是否维护地缘政治安全、是否保护环境、是否廉洁等维度评估亚欧非拉美及南太的10个项目（见表3）。2019年3月，兰德公司（RANDCorporation）亚太政策中心主任多萨尼（RafiqDossani）提出，评估“一带一路”项目的主要指标包括：一是东道国债务违约的风险；二是是否有当地合作伙伴；三是使用当地劳工情况；四是技术转让情况；五是是否遵守环境标准和规则；六是是否按期完工（见表4）。（25）多萨尼用上述指标对中方参与的缅甸皎漂港、厄瓜多尔辛克雷水电站、巴西电网项目（ElectricalGridofBrazil）等三个项目进行评估，认为中资企业总体上较好地处理了保障东道国债务可持续性、容纳当地合作伙伴、使用当地劳工、遵守环境和社会标准以及按期完工等相关问题，推动了当地经济社会发展。2020年10月，兰德公司专家在关于对蒙巴萨—内罗毕标准轨铁路（Mombasa-NairobiStandardGaugeRailway，SGR，简称：蒙内铁路）的研究报告中表示对上述框架进行更新，如表5所示。第三阶段主要是专项指标评估。除上述综合性评估指标体系外，在国家推进“一带一路”建设工作领导小组办公室的统筹协调和指导下，国家发展改革委、宁波市人民政府组织宁波航运交易所编制海上丝路指数，衡量“一带一路”沿线国际航运和贸易市场整体发展水平，反映国际航运和贸易市场变化趋势，由出口集装箱运价指数、航运经济指数等一系列指数共同构成。此外，中国国际经济交流中心编制了“一带一路”贸易投资指数，中国对外承包工程商会编制了“一带一路”国家基础设施发展指数，中国工商银行编制了“一带一路”绿色金融指数，中国城市和小城镇改革发展中心编制了“一带一路”城市互联互通指数，等等。总体来看，上述评估指标体系取得积极进展：一是对“五通”领域进行了较长期跟踪评估。如北京大学“一带一路”“五通”指数自2015年以来定期发布跟踪评估报告，相关二级指标及数据来源均得到较好验证。二是既包括中国与沿线国家双边合作总体进展层面评估（如北京大学、财新评估框架），也包括项目层面评估（如兰德公司评估框架）。三是评估指标覆盖经济、社会、环境等各个领域，为后续指标体系建设提供良好基础。上述评估指标体系存在以下不足：一是指标数据多就个别领域或项目进行评估，未建立全面、系统评估指标体系。二是部分指标体系不客观公正，政治色彩较浓。如新美国安全中心指标体系对“一带一路”项目缺乏公正态度。三是多关注“硬联通”，对国际机制和国际规则标准的软联通关注较少。四是一些指标聚焦东道国本身，而非共建“一带一路”合作。五是缺乏一些重要的评估指标。如共建“一带一路”总体进展评估中缺乏对东道国经济社会发展贡献评估指标，“一带一路”项目层面缺乏非传统安全风险评估指标。究其原因，已有指标体系主要从共建“一带一路”自身出发，特别是从“五通”和“一带一路”项目出发，而非从更宏观的全球经济治理视角评估“一带一路”国际合作。三、构建新的“一带一路”国际合作进展评估指标体系的尝试鉴于上述评估指标体系存在的不足，本文将从“一带一路”国际合作旨在探索新型全球经济治理范式的角度，基于多元包容的治理主体、增量改革的治理路径、发展优先的治理目标和软硬结合的治理内容，搭建较为全面、系统的“一带一路”国际合作进展评估指标体系。从治理主体上看，“一带一路”国际合作的主力军是共建国家政府和企业，相应的评估指标体系也包括宏观国家间合作和微观企业间项目合作两个维度。（一）宏观国家间合作层面指标体系从治理主体上看，中国和共建“一带一路”国家政府通过“一带一路”合作文件等形式构建“一带一路”合作伙伴从治理路径上看，主要从参与和引领全球经济治理体系改革和建设角度开展评估，即改革完善现有全球经济治理体系和在改革完善基础上创设新机制、新规则，设置对接和创设国际机制、遵循和创设国际规则两个一级指标。国际机制是载体、国际规则是内容。从二战以来的国际经验，特别是美国作为全球治理体系领导者的历史经验看，实体化的正式多双边国际机制是有效树立国际规则权威、开展大规模国际经济合作的必要保证。即便是国际体系中的霸权国家，也很少通过成本高昂、合法性较低的单边主义方式来制定国际规则，而往往通过多双边合作机制的方式来推进国际规则建设。基欧汉（RobertKeohane）强调国际规则在国际机制中的重要性：国际规则既是国际机制本身，也将国际机制作为其实施机制；在此意义上，可以把国际规则看作国际机制的内化。（26）作为新型全球化引擎的“一带一路”国际合作，成为各方合作共赢的多边、开放国际合作平台和构建人类命运共同体的实践方案，必须要有相关国际机制和国际规则作为支撑。“一带一路”国际规则建设，不是另起炉灶，与现有国际政治经济秩序发生冲突与碰撞；而是充分推动与现有国际机制和国际规则体系的对接与耦合，着重对现有国际机制和国际规则体系进行有益补充和完善。从治理目标上看，主要从发展优先角度，设置经济贡献和社会贡献两个一级指标。“一带一路”国际合作与联合国2030年可持续发展议程高度契合，是落实可持续发展目标的多边开放合作平台。“一带一路”国际合作重在凝聚促进发展的国际共识，特别是将发展议题置于国际议程中心位置，共同营造有利于发展的国际环境、共同培育全球发展新动能、共同构建全球发展伙伴关系，更快、更有效地回应发展中国家紧迫诉求，帮助其解决发展中的瓶颈难题，共享全球发展的机遇和成果。“一带一路”国际合作核心目标在于如何助力沿线国家实现经济社会自主可持续发展。从治理内容上看，主要包括两个层面：硬联通层面，主要包括设施联通、贸易畅通、资金融通；软联通层面，主要包括政策沟通、民心相通。因此设置“五通”等五个一级指标。从硬联通层面看，“一带一路”国际合作以发展中国家的实际需求为前提，以提升发展中国家自主可持续发展能力为目标，注重发展导向和结果导向，主要关注和投入基础设施建设和生产性领域。从软联通层面看，共建“一带一路”旨在加强政府间合作，构建多层次政府间宏观政策沟通交流机制，就经济发展战略和对策进行充分交流对接，促进政治互信，达成合作新共识。共建“一带一路”倡议及其核心理念已写入联合国、二十国集团（TheGroupofTwenty，G20）、亚太经合组织（Asia-PacificEconomicCooperation，APEC）以及其他区域组织等有关文件中。基于多元包容的治理主体、增量改革的治理路径、发展优先的治理目标和软硬结合的治理内容，宏观国家间合作层面指标体系设置为9个一级指标，32个二级指标，详见表6和表7。指标体系总分为90分，9个一级指标权重平均分配，即各占10分。关于各二级指标得分，采取如下数据标准化方法：针对需要排名的指标（如“一带一路”交通类项目总金额占该国GDP总额比重），采取最大值—最小值归一法，即最大值得满分，最小值得零分，其余值按同比例分布得分；针对是或否的指标，是得满分，否得零分。参照标普、穆迪、惠誉等主要评级机构，评级结果共分为九级，由高至低分别为AAA（总分70分以上）、AA（总分60-70分）、A（总分50-60（总分15分以下）。其中AAA、AA、A为高质量合作伙伴，BBB、BB、B为中等质量合作伙伴，CCC、CC、C为低质量合作伙伴。各次区域指数得分即为次区域内所有国家指数平均值。（二）微观项目合作层面指标体系从治理主体上看，中国企业、共建“一带一路”国家企业和作为第三方参与的相关发达国家企业均是“一带一路”项目的主体。从治理路径上看，设置第三方市场合作作为一级指标。第三方市场合作主要表现为中国企业与发达国家企业在第三国进行投融资、建设等方面的合作，兼顾了发达国家企业在全球特别是发展中国家市场的存量利益和中国及发展中国家企业的增量利益，体现了增量改革的治理路径。（27）自2015年6月中国与法国签署首份关于第三方市场合作的联合声明以来，中国政府已与14个国家签署相关合作文件，第三方市场合作已成为“一带一路”项目的重要形式。从治理目标上看，主要从发展优先角度，考虑“一带一路”项目的开放、绿色、廉洁理念，努力实现高标准、可持续、惠民生目标，设置绿色发展、透明与反腐败、科技创新、风险防范、包容性发展等5个一级指标。绿色方面，主要指项目是否有利于维护当地生态环境；廉洁方面，主要指项目是否做到透明和反腐败；高标准方面，主要指项目是否做到科技创新、推动新技术、新产业、新业态发展；可持续方面，主要指项目是否做到风险防范、降低项目的政治经济风险及自然灾害、恐怖主义、气候变化等非传统安全风险28）惠民生方面，主要指项目是否实现包容性发展、惠及东道国从治理内容上看，主要从软硬结合角度，设置商业效益、融资可持续、商事仲裁3个一级指标。硬的方面：基础设施骨干项目是共建“一带一路”重点，特别是铁路、港口、桥梁等交通基础设施项目，主要看项目商业上是否有效益、融资是否可持续。软的方面：主要考虑项目是否有有效沟通和争端解决机制。基于多元包容的治理主体、增量改革的治理路径、发展优先的治理目标和软硬结合的治理内容，微观企业间项目合作层面指标体系设置如下9个一级指标、32个二级指标（见表8和表9）。相关数据主要从承接该项目的企业和金融机构处鉴于宏观国家间合作和微观项目两个层面指标体系的一级指标的相对重要性处于动态变化过程中，参考类似指标体系做法，出于便利角度考虑，本文将一级指标均等赋值。四、“一带一路”国际合作的进展评估本部分依据上述评估指标体系，对中国与64个沿线国家合作进行评估。评估主要发现：在宏观国家间合作层面，“一带一路”国际合作进展处于中等偏高水平，其中东南亚和中亚国家与中国“一带一路”国际合作质量最高，但在推动沿线国家经济社会发展、夯实国际规则标准“软联通”方面还有潜力；微观项目间合作层面，六大经济走廊代表性“一带一路”项目总体良好。上述全面评估结果进一步展现了共建“一带一路”作为新型全球经济治理范式的重要实践平台，具有鲜明的包容性、发展性和普惠性。（一）宏观国家间合作层面评估情况根据上述指标体系测算出中国与64个“一带一路”沿线国家“一带一路”国际合作分值（见图1）。巴基斯坦得分最高，不丹得分最低，自巴基斯坦顺时针至不丹，得分依次递减。从总体进展状况分布看，沿线国家中等质量合作伙伴占比最高（58%），其次为高质量合作伙伴（36%），低质量合作伙伴占比最低（6%）（见表10）。该分布表明，当前“一带一路”国际合作进展处于中等偏高水平，探索新型全球经济治理范式取得积极进展。从各次区域进展状况看，东南亚、中亚、东北亚（即蒙古）高质量合作伙伴占该地区国家总数比重较高，其余次区域均以中等质量合作伙伴为主（见表11）。这一评估结果说明东南亚、中亚、东北亚国家是共同推进“一带一路”国际合作探索新型全球经济治理范式方面的优先合作伙伴。从具体国别来看，巴基斯坦是唯一一个AAA级合作伙伴；哈萨克斯坦、俄罗斯、印度尼西亚、柬埔寨、马来西亚、老挝、越南七国为AA级合作伙伴；不丹是唯一一个C级合作伙伴。从各领域内部差距来看，“五通”中，政策沟通、资金融通领域得分内部差距较大，主要因为政策沟通领域印度、以色列等国得分远低于平均值，资金融通领域部分中东欧及西亚国家得分远低于平均值；设施联通、贸易畅通、民心相通领域得分内部差距较小。除“五通”外，对东道国经济贡献、社会贡献领域得分内部差距较大，主要因为对东道国经济贡献领域西亚国家得分远低于平均值，对东道国社会贡献领域部分西亚、南亚、中东欧国家得分远低于平均值；对接与创设国际合作机制、国际规则领域得分内部差距较小。总的看，共建“一带一路”多元包容的治理主体、增量改革的治理路径得到沿线国家总体认可和支持，但软硬结合的治理内容、发展优先的治理目标特别是如何更好发挥共建“一带一路”对沿线经济社会发展的贡献仍未充分实现，在政策沟通、资金融通、对东道国社会发展贡献力度等方面存在一定具体来说，政策沟通领域，在高层战略互信、发展规划对接等方面有待提升，沿线国家参与“一带一路”国际合作高峰论坛不足，特别是与印度等国合作水平较低。资金融通领域，在创新融资模式、防范债务风险等方面有待完善，沿线国家参与“一带一路”金融合作机制不足，特别是与部分中东欧及西亚国家合作水平较低。对东道国社会发展贡献领域，在增加就业、用工本地化、本地采购等方面进展较小。（二）微观项目间合作层面评估情况项目间合作层面，重点评估“一带一路”重大项目在融资可持续、商业效益、绿色发展、包容性发展、透明与反腐败、第三方市场合作、科技创新、商事仲裁、风险防范等领域的表现。六大经济走廊代表性基础设施项目表现总体较好，但在商业效益、商事仲裁等领域存在短板（见表12）。这一评估结果说明“一带一路”项目在落实软硬结合的治理内容、发展优先的治理目标等方面还存在短板。（三）与已有评估指标体系的比较与分析关于宏观国家间合作层面评估：北京大学“一带一路”“五通”指数评估指标体系是持续时间最长、定期更新的宏观层面“一带一路”国际合作评估指标体系。本指标体系评估结果与北京大学“一带一路”“五通”指数评估指标体系评估结果对比如下：从排名靠前国家看：分别遴选本评估指标体系与北京大学“一带一路”“五通”指数评估指标体系排名前十位国家，其中重合的有哈萨克斯坦、俄罗斯、印度尼西亚、马来西亚、泰国、阿联酋六国，未重合的有巴基斯坦、柬埔寨、老挝、越南四国（见表13）。从次区域分布来看，本评估指标体系与北京大学“一带一路”“五通”指数评估指标体系评估结果较为接近：东南亚次区域中位数均最高，其次为中亚。但从各次区域内部差异看，本评估指标体系下南亚次区域内部差异最大（主要为巴基斯坦得分高，而其他南亚国家得分较低）；北京大学“一带一路”“五通”指数评估指标体系下西亚北非国家内部差异最大。从各领域内部差距来看，本评估指标体系与北京大学“一带一路”“五通”指数评估指标体系中，设施联通得分内部差距均较小、资金融通领域得分内部差距均较大。即大部分沿线国家与中国在设施联通方面进展较为均衡，而资金融通则较为不均衡。总体来看，本指标体系与北京大学“一带一路”“五通”指数评估指标体系评估结果较为接近，这也从侧面验证了本指标体系的科学性和准确性。两个指标体系评估结果也存在一定差异，主要原因是本评估指标体系评估范围更广泛，从“一带一路”国际合作作为探索全球经济治理新范式出发，除将“五通”作为治理内容纳入评估外，还评估了中国与沿线国家在多元包容的治理主体、增量改革的治理路径、发展优先的治理目标等方面进展。当纳入上述综合指标特别是共建“一带一路”的经济贡献与社会贡献指标时，巴基斯坦及东南亚欠发达国家等受惠度较大国家排名较高。关于微观项目间合作层面评估：兰德公司项目评估框架是已有项目评估指标体系中最成熟、覆盖领域最多的。本指标体系从探索全球经济治理新范式出发，设置了更加全面、系统的项目评估指标体系，且根据六大经济走廊选择了“一带一路”代表性、骨干项目开展评估。总体看，本指标体系与兰德公司项目评估框架评估结果基本一致，均认为“一带一路”项目总体良好。目前，本指标体系采取的是一级指标均等赋值。但不同一级指标之间具有事实上不同程度的重要性。未来，将在全面、科学评估各一级指标相对重要性基础上，动态调整赋值。五、“一带一路”国际合作的理论思考和政策建议当前，国际社会面临包括能源、粮食、金融债务、公共卫生、气候变化等在内的多方面、多领域的全球性风险挑战，这些风险挑战之间相互诱发、相互交织和相互影响。多重危机背景下，全球供应链脆弱性和风险性加大，成本优先、效率导向的全球化遭遇挑战。各方对供应链韧性、安全和经济循环可靠性的重视程度进一步上升，全球价值链重构呈现本土化、碎片化、多元化趋势，全球化动力减弱。在逆全球化思潮影响下，全球发展偏离正常轨道，发展成果低于预期，发展鸿沟持续扩大。作为新型全球化引擎的“一带一路”国际合作要成为各方合作共赢的多边、开放国际合作平台和构建人类命运共同体的实践方案，必须要推动共建“一带一路”高质量发展。（29）推动“一带一路”国际合作，不是另起炉灶，而是充分推动与现有国际规则体系的对接与完善。如何深入理解“一带一路”国际合作作为探索新型全球经济治理范式，并在此基础上评估“一带一路”国际合作的进展，是本文的核心内容。作为结论，本文首先提出关于“一带一路”国际合作评估的理论思考，并基于理论思考提出针对性政策建议。（一）“一带一路”国际合作评估的理论思考共建“一带一路”探索新型全球经济治理范式，从治理主体上划分，既包括宏观国家间合作，又包括微观项目间合作。从上述评估结果看，“一带一路”国际合作在总体宏观国家间合作和微观项目合作层面均取得重大进展，共建“一带一路”探索新型全球经济治理范式取得初步成效。评估表明，共建“一带一路”总体契合了不同类型、不同发展阶段国家的需要，真正体现了平等、全面、普惠和包容的多边主义理念，表达了共同和可持续发展的共同愿望，以开放、包容、合作的精神促进全球发展合作，成为深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台（30）。特别是东南亚、中亚、东北亚国家是共同推进“一带一路”国际合作探索新型全球经济治理范式方面的优先合作伙伴。总体而言，共建“一带一路”多元包容的治理主体、增量改革的治理路径得到沿线国家总体认可和支持，但软硬结合的治理内容、发展优先的治理目标特别是如何更好发挥共建“一带一路”对沿线经济社会发展的贡献仍未充分实现，即高质量共建“一带一路”仍然存在发展赤字问题。所谓赤字，是指发展实际绩效不及预期，包括总量上的发展不足和结构上的发展失衡，导致“一带一路”国际合作潜能尚未完全发挥。从宏观国家间合作看，“一带一路”在政策沟通、资金融通、对东道国社会发展贡献力度等方面存在一定短板；从微观项目间合作看，“一带一路”六大经济走廊骨干项目在商业效益、商事仲裁等领域存在改善空间。共建“一带一路”国际合作存在的上述短板，应当从全球经济治理体系和全球化的视角全面论述。主要包括三方面原因：宏观层面，“一带一路”国际合作的全球发展环境面临挑战；中观层面，“一带一路”国际合作伙伴准备不足；微观层面，“一带一路”国际合作的经济可持续性有待加强。从共建“一带一路”的全球发展环境看，当前全球面临逆全球化，干扰“一带一路”国际合作进程。近年来特别是疫情以来，全球发展面临地缘政治博弈加剧、全球共识弱化、共同发展利益被损害等严峻挑战。国家安全概念泛化，出口管制和经济金融制裁滥用，政治因素影响企业决策，商品和资本流动受到越来越多限制。根据世界银行研究，2022-2030年间，全球年均潜在GDP增速将下降至2.2%。相对于发达国家而言，经济全球化遭遇逆流对作为“一带一路”国际合作主体的新兴市场和发展中国家特别是中小型经济体将产生更大的冲击。在一个泛安全化的全球经济体系中，共建“一带一路”国家面临失去全球价值链规模效应的风险，扩大生产和产业升级的道路将更加艰难。在经济金融、能源粮食、地缘政治等多重危机背景下，“一带一路”国际合作国家面临严峻挑战，贫困问题恶化、生态环境压力增大、发展不平衡不充分等问题加剧。从“一带一路”合作伙伴来看，部分“一带一路”合作伙伴尚缺乏高质量推进共建“一带一路”的能力。（31）一是部分“一带一路”合作伙伴存在投机心理，讲权利多、讲义务少，提出项目清单不切实际，个别国家甚至将本国政府的基础设施建设责任转嫁于中方，“等靠要”倾向明显。二是沿线国家发展水平偏低，参与投融资能力有限。根据世界银行数据，沿线国家人均GDP（按现价美元计）为4647.47美元，为全球人均GDP（11317.27美元）的41.07%。从2020年开始，发展中国家年均经济增速仅为2.83%，比2010-2019年的平均水平整整低了2.5个百分点，发展中国家和发达国家“收入趋同”放缓。三是“一带一路”合作伙伴普遍存在治理能力弱、政策多变、腐败、政治社会冲突频繁等问题。从“一带一路”国际合作自身看，上述评估认为“一带一路”国际合作对沿线经济社会发展的贡献仍未充分实现。一是“一带一路”国际合作经济可持续目标面临风险。“一带一路”建设推进过程中多是投资金额大、回收期长、融资来源单一的基建项目，一些项目的商业可持续存在问题。二是“一带一路”项目融资来源单一。中方特别是政策性银行是“一带一路”项目的最主要融资来源，沿线国家自身及发达国家、国际金融机构参与融资不足。三是“一带一路”现有合作机制为非正式性且约束力低。当前，“一带一路”国际合作同时有沿线国家和共建国家两种分类方式，容易引起混淆，参与各方随意性较强，现有合作机制多为非正式性且约束力不高。（32）（二）关于下一阶段“一带一路”国际合作的政策建议基于上述评估结果，建议“一带一路”国际合作在以下五个方面推进。第一，有针对性地与不同区域合作伙伴补足合作短板。持续巩固与东北亚、东南亚、中亚等地区国家高水平合作。与西亚国家加快商签“一带一路”合作文件，构建多层次政府间宏观政策沟通交流机制，增进高层战略互信和发展规划对接；将与海湾阿拉伯国家合作委员会的自贸区谈判作为该地区“一带一路”国际合作机制建设抓手。与中东欧国家合作方面，加大力度推动相关国家核准《“一带一路”融资指导原则》、加入“一带一路”银行合作常态化机制；在中欧班列（CRExpress）、匈塞铁路（Hungary-SerbiaRailway）、比雷埃夫斯港（PortofPiraeus）等重大基础设施项目基础上，进一步加强交通、通信、5G等基础设施领域合作。第二，针对政策沟通短板，进一步夯实战略互信和政策对接，妥善应对印度等沿线国家的质疑。依托联合国、G20、上海合作组织等国际组织与机制，加强政治互信与战略沟通。稳步扩大签署“一带一路”合作文件的范围，加强同各方发展政策和规划的有效对接。完善高层战略共识的落实监督机制，如在“一带一路”国际合作高峰论坛间歇期增设部长会和高官会及后续联络机制。借印度担任G20主席国契机以及作为亚投行和新开发银行的重要股东国和用款国身份地位，注重与其在G20、金砖国家（BRICS）、亚洲基础设施投资银行（AsianInfrastructureInvestmentBank，AIIB）和金砖国家新开发银行（NewDevelopmentBank，NDB）框架下加强政策沟通。（33）第三，针对资金融通短板，实现多方参与的可持续融资。健全“一带一路”金融合作网络，支持多边和各国金融机构共同参与投融资。推广政府与社会资本合作（PPP）、混合融资等创新融资模式，推出符合商业原则、贷款条件优惠、支付方式灵活、满足中国和合作伙伴共同需要的金融产品。在不附加要求债务国结构性改革等政治条件下，构建遵循国际惯例的“一带一路”债务可持续性评估体系和债务可持续能力建设的融资规则。（34）对债务较重的合作伙伴，加大在制造业、信息技术和金融领域的直接投资，减少主权贷款项目比重。探索“债务换发展、债务换自然”等创新债务减免第四，针对社会贡献短板，加大对合作伙伴社会发展贡献力度。制定企业“一带一路”包容性发展总体行为准则。对标联合国2030年可持续发展议程相关条款，进一步强化企业在实施“一带一路”项目中履行提供更多就业机会、技能培训和能力建设、为社区服务等方面的社会责任。（35）借鉴世界银行、亚洲开发银行（AsianDevelopmentBank，ADB）等关于当地采购规则标准，对采购中纳入和使用本地货物和服务提出明确要求，促进本地运营和用工本地化。第五，针对商事仲裁短板，推动形成专业公正、务实有效的商事仲裁和争端解决机制。在尊重现行国际商事争端解决机制的前提下，推动设立符合“一带一路”合作伙伴及项目特点的商事仲裁和争端解决机制，兼顾执行效率和维护东道国主权。（37）充分考虑合作伙伴多是发展中国家的事实，着力降低东道国诉诸争端裁决的司法成本，以及减少败诉后对其后续项目融资及建设带来的损失。建立以调解作为可选的前置程序、以仲裁机制为中心、以诉讼为辅的多元争端解决机制。根据实际情况，按区域、国别、议题领域调整具体的制度设计。遵循从弱约束力到强约束力的渐进路径，逐步形成约束力更强、更有执行力的争端解决机制。注释：①比如罗西瑙（1992）把全球治理定义为“人类活动所有层面的规则体系——从家庭到国际组织，以及为了实现这些规则而进行的具有跨国影响力的控制活动”，参见JamesRosenauandErnst-OttoCzempieleds.，GovernancewithoutGovernment：OrderandChangeinWorldPolitics，NewYork：CambridgeUniversityPress，1992，pp.1-29；又如联合国全球治理委员会（UNCGG，1995）的定义是“各种公共或私人的机构管理其共同事务活动中诸多方式的总和”，参见OurGlobalNeighborhood：TheReportoftheCommissiononGlobalGovernance，NewYork：OxfordUniversityPress，1995，pp.2-3；俞可平也强调，全球治理是指“通过具有约束力的国际规制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序”，参见俞可平：《全球治理引论》，载《马克思主义与现实》，2002年第1期，第20-32页②麦克格鲁（AnthonyMcGrew）对全球治理的定义属于典型的“互动视角”，他强调“多层全球治理指的是，从地方到全球的多层面中公共权威与私人机构之间一种逐渐演进的（正式与非正式）政治合作体系”，参见[英]托尼·麦克格鲁，陈家刚译：《走向真正的全球治理》，载《马克思主义与现实》，2002年第1期，第33-42页。星野昭吉(ほしのあきよし)的定义与此类似，他认为，“全球治理是由国家中心治理与超国家治理构成的一个具有非对称性结构特征的治理形态”，参见[日]星野昭吉：《全球治理的结构与向度》，载《南开学报（哲学社会科学版）》，2011年第3期，第③国际制度研究的著名学者奥兰·扬就（OranYoung）明确指出，“‘全球治理’实际上只是各种国际机制，包括政府间机制和非政府组织参与的国际机制的总和”，参见OranYoung，InternationalGovernance：ProtectingtheEnvironmentinaStatelessSociety，Ithaca，NY：CornellUniversityPress，1994，p.15。④蔡拓、曹亚斌：《新政治发展观与全球治理困境的超越》，载《教学与研究》，2012年第4期，第47-55页。⑤蔡拓、杨雪东、吴志成：《全球治理概论》，北京：北京大学出版社，2016年版，第50页。⑥朱杰进：《国际制度缘何重要——三大流派比较研究》，载《外交评论》，2007年第2期，第92-97页。⑦张小波：《国际组织研究的发展脉络和理论流派争鸣》，载《社会科学》，2016年第3期，第30-40页。⑧秦亚青、魏玲：《新型全球治理观与“一带一路”合作实践》，载《外交评论》，2018年第2期，第1-14页。⑨曾向红：《“一带一路”的地缘政