行政事业单位内部控制制度建设探讨

一、行政事业单位内部控制阐述行政事业单位内部控制是由行政事业单位决策层、执行层、监督层和全体工作人员运用识别、评估、执行、评价、监督等专门方法共同实施的、旨在正确防范履行行政职能、开展业务活动过程中可能面临的各种风险，合理保证实现行政事业单位控制目标的过程。财政部发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》中的第三条给出定义：本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。该定义强调行政事业单位内部控制要为实现控制目标进行风险防范和管控，强调行政事业单位内部控制要有利于防范风险和保护自我。行政事业单位内部控制除了对风险进行有效控制之外，还会起到一定的成本控制作用，优化行政事业单位资源配置，提高资源的利用率，保障行政事业单位健康稳定发展。行政事业单位建立与实施内部控制，应当遵循以下五个原则。（一）全面性原则内部控制须贯穿行政事业单位经济活动的决议、执行和监督整个过程，实现对经济活动的全面控制。（二）重要性原则在全面控制制度的基础上，内部控制应关注单位重要经济活动的风险。（三）制衡性原则内部控制制度应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互监督和相互制约。（四）适应性原则内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。（五）可行性原则行政事业单位内部控制建设要求行政事业单位制定符合单位实际管控需求的制度，合理设置职能部门，建立严格的审批手续和管控措施，符合单位业务活动开展和风险防控。二、加强行政事业单位内部控制建设的意义（一）有利于提高工作效率行政事业单位在社会发展与建设中发挥着重要的职能作用，随着人们对于公共服务质量的要求越来越高，对行政事业单位的发展也提出了相对更高的要求。再加上行政事业单位的工作内容不断增多，内部工作流程越来越复杂，会在一定程度上影响行政事业单位的工作效率，难以满足人们日益高涨的需求。通过加强行政事业单位内部控制建设，能够对内部工作流程进行合理优化，减少不必要的工作流程，降低各个部门在工作过程中的矛盾问题的产生，强化各部门之间的沟通效率以及信息共享，能有效保障各项业务工作的顺利进展，提高行政事业单位的工作效率。（二）有利于优化行政事业单位资源配置当前，行政事业单位的目标是以公共服务绩效为目标，其资金来源主要是财政拨款。相当长时间内相关单位及负责人缺乏资金管理意识，不注重资金合理分配提高资金使用效率，不注重降低行政事业单位的运营成本。随着行政事业单位业务范围的不断扩大，所消耗的成本也越来越大，给政府带来了巨大的经济负担，同时也为行政事业单位的健康持续发展带来了严峻挑战。通过加强行政事业单位内部控制建设，结合各项业务工作实际情况进行资源的合理分配，通过精准编制预算和预算绩效评价对行政事业单位业务开展进行成本控制，通过制定科学完善的管理制度，控制预算管理、收入、支出、货币资金（包括专项资金与结余）、往来款项、库存物资、固定资产、工程建设项目、政府采购、经济合同等风险，最大限度地降低资源的浪费，节约成本，为行政事业单位的健康发展提供保障。（三）有利于实现对行政事业单位内部运行的有效监督在行政事业单位不断发展的过程中，内部组织结构越来越复杂，涉及的工作内容越来越多，这样就给行政事业单位内部的管理工作增加了很大的难度。往往会存在由于内部监管不到位而出现一些违规违纪的问题，不仅影响着行政事业单位的健康发展，同时也有损国家的利益和人民的利益，容易引发公众信任危机。加强行政事业单位内部控制建设，依靠有效的内控手段提高单位内部各项工作的公开透明度，这样就可以降低违规违纪问题的发生，对促进反腐倡廉在行政事业单位内部的有效落实也有着重要的意义。此外，内部控制建设可对单位内部各项业务进行全过程监督，及时评估单位寻租、资源配置不合理、资金投入与使用效益不高和滥用职权（包括利用职务犯罪）等风险，制定风险应对策略，第一时间化解风险，避免单位运行过程中遭受到风险的影响。内部运行的有效监督给行政事业单位的健康发展提供了良好的保障。三、行政事业单位内部控制建设存在的相关问题（一）内部控制意识淡薄，未引起高度重视行政事业单位内部的管理层缺乏对内部控制的意识，忽视了岗位之间的相互制约与相互之间的监督，由于对内部控制建设工作的重视度不足，对该项工作的重要性未能有准确的认识，导致行政事业单位内部控制建设工作得不到有效的进展。2021年是财政部组织全国各级各类单位编报内部控制报告的第六年，虽然有部分单位制定了内部控制的相关制度，但是在实际的工作中并未有效的执行，对于所要面临的危险视而不见，只是为了应付部门检查，内部的制度仅限于形式未能真正落实在实际工作中。（二）内部控制制度与制衡机制不完善我国新行政事业单位会计制度实施三年以来，面对外部经济环境变化和内部行政事业单位改革带来的新变化，诸多行政事业单位的内部控制体制还处于凭借领导意愿和经验进行管理的被动判断阶段，未能有效地建立起一套具有综合性、规范性、权威性并且符合本单位的发展特点的内部控制制度。另外，我国行政事业单位发展的法律法规也并不够完善，存在一些问题无章可循的现象，执行效果不佳。导致内部控制流程不符合单位的发展，岗位设置不够科学，相互监督制约的效果未能有效的发挥，单位内部的目标难以高质量完成。（三）内部控制与执行力不够行政事业单位提供公共产品，是不以盈利为目的，其资金来源主要是财政资金，因此，内部控制中预算管理是一项重要的基础性工作，精准的预算既可以保障业务工作顺利完成，又能保证项目以最低成本实施，预算编制是内部控制第一环节也是最重要的环节之一。目前，行政事业单位的预算管理执行力不够，表现为：存在年初预算编制不精准，年中追加普遍，预算执行进度不高等问题，难以发挥预算的统筹作用。行政事业单位实行无基础预算后，虽然预算的范围更加广泛、分类更加具体、编制更加细化，但是由于相关内部控制制度不完善，缺乏配套的内部控制制度支持，执行过程中存在一些误差，或者难以严格按照预算执行，资金的使用效率很难有效保障，容易滋生违纪问题。（四）内部控制人才队伍建设有待加强内部控制管理人员的素质和能力是决定行政事业单位的内部控制建设的关键。新时代内部控制建设对于内部控制管理人员的素质以及能力水平提出了更高的要求。第一，要具备较高的业务素质。内控人员不仅要具备先进的内部控制管理理念，同时也要跟上时代发展的步伐，能够充分利用好先进的技术手段，来提高行政事业单位内部控制的效率和质量。第二，内控人员要具备一定的沟通能力和管理能力，做好各个部门之间的沟通和协调，保障内部控制工作能够在单位内部更好的落实。第三，要具备廉洁公正的职业素养。目前，大部分内部控制管理人员是财务人员，其实际素质和能力停留在财务管理层面，未扩展到单位经济活动全过程，还无法满足新时代内部控制建设发展的需求，其能力和素质还有待进一步提升。四、完善行政事业单位内部控制建设的思考（一）加大对行政事业单位内部控制建设的重视行政事业单位发展中为了有效强化内部控制建设，要提高对内部控制建设重要性的准确认知，深入了解内部控制建设对于行政事业单位健康稳定发展的重要价值和意义，从而能够从思想上形成良好的内部控制意识。在加强内部控制建设重视的过程中具体需要做到以下四方面：其一，领导及相关负责人要起到应有的带头作用，不仅要主动了解内部控制建设相关内容，同时，行政事业单位主要领导及中层领导干部应定期组织并参加内部控制制度的培训，与基层内控人员进行内部控制知识的交流，提高内部控制人员对本职工作的重视和热爱。其二，建设良好的内部控制环境，通过单位文化的不断渗透和熏陶，进一步强化全体工作人员的内部控制意识。倡导积极学习内部控制制度的相关知识，鼓励应用于实践，提高单位全体干部职工的内部控制制度执行力。其三，加大内部控制建设资金保障力度，保障内部控制建设中能够通过先进的技术水平和先进的设备来不断地创新内部控制手段和方法，保障内部控制建设和完善。其四，全部门全流程参与内控建设。区别于以往财务管理制度，内控制度是全过程全经济活动周期管控，需要各部门共同参与，真正做到事前、事中、事后全方位全流程管控。（二）建立并完善行政事业单位内部控制制度体制完善的行政事业单位内控制度体系是内部控制建设的基础，也是行政事业单位内部控制各项工作得以顺利执行的基本保障。因此，要转变传统以领导经验以及主观意愿为主的内部管理方法，结合内部控制六大业务模块，对业务进行全面系统梳理，制定适合本单位发展的内控体制。一是做好岗位设置。结合具体业务，确保各部门机构划分合理，确保各岗位设置合理、职责明确、岗位之间有相互监督和制衡机制。二是内部控制制度要尽量精细化，具体包括预算管理制度、资金收支制度、政府采购管理制度、资产管理制度、合同管理制度、建设项目管理制度、绩效考核制度、内部报告制度、岗位责任制度、反舞弊机制等等，并设立专门的内部监督部门，加强对内部控制各项制度以及标准落实情况的监督和检查，确保各项制度落到实处。三是强化预算管理。要做好零基础预算前期准备工作，确保年初预算编制精准；建立相应的预算调整制度，明确预算调整的时间及方法，要求各部门严格按照预算执行，避免出现预算内容偏离实际，预算难以执行的情况发生；要建立完善预算绩效评价机制，紧盯预算绩效目标，科学实施预算绩效控制活动，有的放矢，确保绩效计划有序执行。四是不断修订和完善内控体制。内控执行过程中，要定期评估绩效风险，及时发现问题，并根据问题分析内部控制制度中存在的不合理问题，并结合实际发展需求对内部控制制度进行调整和优化。（三）优化整合资源，建立良好的沟通系统良好的沟通平台将大大提高内部控制效果。行政事业单位应强化部门之间的有效沟通以及信息共享。结合自身业务需求，充分利用信息技术构建信息交流平台，将预算管理业务、收支管理业务、政府采购管理业务，资产管理业务、合同管理业务和建设项目管理业务六大业务模块横向链接，做到信息共享，有效整合单位内部各类信息资源，构建完善的内部信息资源库，可打通内部信息传输渠道，确保信息传递与反馈的简明、通畅，实现单位各部门、上下级和内外部信息的及时、准确传递，为内部控制提供信息支持，提升工作效率，节省成本，也可实现信息公开化、权力透明化，强化监督，保障和促进内部控制的有效执行。同时建议行政事业单位在组织结构设计上，尽量精简结构，提高效率，使组织结构趋于扁平化。（四）加大对内部控制管理人员的培训力度行政事业单位的内部控制管理人员是负责内部控制建设的主要人员，其自身的素质及能力水平对于内部控制建设的发展有着重要影响。在开展内部控制建设的过程中，首要加大对内部控制人才队伍建设，不断提高内部控制人才队伍的自身素质和业务水平。一是引进“新鲜血液”。各单位应该高度重视内部控制建设发展的需求，有针对性制定完善的内部控制人才招聘计划，加大对优秀人才的引进，组建一支高素质、高能力的内部控制人才队伍。二是制定可行的培训计划。各单位要结合目前单位发展情况以及内部控制人员自身的实际情况，制定科学的人才培养计划，定期组织对内部控制管理人员进行专业知识和法律法规培训，加大培训力度，扩大培训范围，提升培训水平，注重日常学校教育，督促他们及时扩充知识体系、掌握现行政策、具备政治法律意识、提升专业技能，提高职业道德素质，满足岗位的需求。三是要制定科学完善的考核制度，定期开展对内部控制管理人员素质和能力的考核，以考促改，督促工作人员不断地提升自身的工作能力和职业素养，同时也进一步优化培训方案。四是单位应实施轮岗制度。按有关要求要定期在各岗位之间实行岗位互换，既可以提高员工的综合素质，也能一定程度上减少徇私舞弊的行为。五是实施