论检察机关提起环境公益诉讼的不妥当性

PAGE5论检察机关提起环境公益诉讼的不妥当性摘要：目前，环境公益诉讼是理论界和实务界关注的热点，但是对于检察机关提起环境公益诉讼的妥当性还存在很大的争议。虽然实践中也存在一些检察机关提起环境公益诉讼的案例，但是检察机关是以法律监督者的身份打了一个合法的擦边球，我们不应该以此认定检察机关提起环境公益诉讼具有妥当性。事实上，检察机关提起环境公益诉讼存在诸多不妥，不利于环境公益诉讼作用的充分发挥，建立健全一个有组织有体系的环境保护协会或说环境保护事务所来负责环境公益诉讼的提起才是环境公益诉讼的出路。关键词：检察机关环境公益诉讼不妥当性引言随着经济的发展，因环境污染或破坏引起的全球性环境问题如水污染加重、全球变暖、旱涝灾害频繁等日益突出。2009年哥本哈根气候峰会的召开，环保产品越来越受人们欢迎的趋势都说明一个问题，即解决环境问题一事已经受到了全世界的瞩目。环境问题具有复杂性，环境纠纷日益社会化，并且环境保护也呈现出明显的公益性特点，这就决定了人类仅仅依靠已有的普通方式解决环境问题已经很难起到令人满意的效果。于是，开创环境公益诉讼新局面便愈加频繁地提上了日程。而检察机关是否可以作为环境公益的代言人提起环境公益诉讼呢？理论界也是仁者见仁，智者见智。关于检察机关提起环境公益诉讼是否具有妥当性对环境公益诉讼的研究与正式确立都具有举足轻重的作用，有很重要的研究价值。理论界，我国大部分的学者例如别涛、陈桂明、齐树洁等，都认为检察机关是环境公益诉讼的当然原告。别涛在《中国的环境公益诉讼及其立法设想》（《环境公益诉讼》法律出版社2007年5月版）一文中就肯定了检察机关提起环境公益诉讼的原告资格；陈桂明在《检察机关已成环境公益诉讼先锋》（2008年10月17日中国环境报第三版）一文中认为实践已经承认了检察机关的环境公益诉讼原告身份；齐树洁主编的《环境纠纷解决机制研究》第二辑中也是支持此观点的；学界还有大量的论文论述检察机关提起环境公益诉讼的妥当性,例如伍婷婷的《论检察机关在环境公益诉讼中的原告资格》（《法制与社会》2009年第十七卷）。而认为检察机关不适合提起环境公益诉讼的学者却是凤毛麟角，但是他们的观点也不乏影响力，例如吴勇在其文章《环境公益诉讼探析》（《求索》2006年第十一期）中提出环境公诉的原告资格赋予一定的环境保护机关比赋予检察机关要适宜一些；卢妍、郑艳合著的《简论我国环境公益诉讼中检察机关介入方式的局限性》（2009年6月份《消费导刊》）阐述了目前在我国环境公益诉讼实践中，检察机关介入的方式多种多样，但均存在着诸多局限，因而难以充分发挥检察机关在环境公益诉讼中的作用。至于国外，笔者认为我国的检察机关与国外的检察机关在性质和职能上都存在很大的差别，它们的检察机关提起环境公益诉讼与我国的检察机关提起环境公益诉讼是不同的。

本文首先就理论界有关检察机关提起环境公益诉讼的妥当性的两种相反观点进行总结，然后就检察机关提起环境公益诉讼的实践进行简单的考察。本文在分析理论界现存观点的基础上得出检察机关提起环境公益诉讼并不妥当。在我国，现阶段的环境公益诉讼很不成熟，也没有真正的法律依据做后盾，可是现实又急需有主体承当提起环境公益诉讼的重担。在这种尴尬的情形下，只有检察机关以法律监督者的身份偶尔插手环境公益诉讼，但这只是一个过渡期。我们还是要正视检察机关作为环境公益诉讼原告存在的不妥当性，未来检察机关要完全退出环境公益诉讼，并将此职责赋予一个全新的有体系的环境保护协会或叫环境保护事务所。对检察机关提起环境公益诉讼的妥当性的理论考察针对检察机关提起公益诉讼的妥当性问题，理论界存在着两种完全对立的观点：一些学者认为检察机关应该作为环境公益诉讼的当然原告；相反，一些学者认为检察机关提起环境公益诉讼不具有妥当性。（一）肯定论对检察机关是否可以作为适格的原告提起环境公益诉讼的问题，绝大多数的学者都持肯定的态度。他们认为，在公共环境利益遭受侵害时，检察机关提起相应的民事诉讼寻求司法上的救济是世界上大多数国家的通例；并且根据我国的实际情况，将提起环境公益诉讼的原告资格赋予检察机关是最合适的。他们的理由大致可以概括为必要性和可行性两大方面：1、检察机关提起环境公益诉讼的必要性（1）我国公共利益保护缺失，特别是存在环境污染与环境破坏严重的现状。(1)目前，伴着经济的发展，随之而来的是环境日益脆弱，而人类保护环境的责任也日益加重。2005年东北松花江发生严重污染事件；2006年白洋淀被专家认定为“一个失去自净和循环能力的死湖”；2007年5月29日起，太湖蓝藻集中暴发而导致无锡部分地区自来水发臭，无法饮用。现在人们常用“北方有水皆枯，南方有水皆污”来形容我国的水环境现状。(2)出现如此严重的环境问题，体现了我国现有的《环境保护法》及《水污染防治法》等法律并没有为我国的公共利益保护起到实际作用，司法体制缺失。同时，有关公共利益的其他方面的救济机制也显得分外不足。这种现实与需要之间存在的矛盾亟待人们重视与解决。检察机关作为我国的一个公共利益代表者，理所当然地应该承担起保护与捍卫环境公共利益的责任。（2）行政部门的力量有限，需要检察机关的介入。(3)在现有法律框架下，环境公益诉讼的主体受到很大的限制，但环境问题却与日俱增，人们只有通过相关行政部门求得解决，可由此取得的效果远远不尽人意。首先是因为通成的原因多而复杂,具有隐蔽性、滞后性、综合性等特点；而环境纠纷的解决具有科学性、技术性、专业性、社会性的特点，这些决定了环境公益诉讼相对于一般诉讼而言具有特殊性。作为提起环境公益诉讼的主体，必须要懂得环境问题形成的原因，能够鉴定污染或破坏环境的行为的危害程度,确定损害的后果,判定行为与损害之间的因果关系。可是对于这些，检察机关是欠缺的。二、检察机关提起环境公益诉讼的实践考察（一）检察机关提起环境公益诉讼的类型1、根据提起的诉讼的性质，可以分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。在实践中，检察机关提起的公益诉讼多为国有资产流失案，真正的环境公益诉讼并不多，而且其类型只有环境民事公益诉讼，并未涉及环境行政公益诉讼。自2003年以来，山东、四川、贵州、江西、广东等省检察机关先后以法律监督机关的身份，本着维护国家利益和社会公共利益的诉讼目的，提起了有关环境保护的公益诉讼。由我国检察机关作为原告的环境民事公益诉讼主要有以下案例：（1）2003年山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂违法排污案；（2）2003年初四川省阆中市检察院诉群发骨粉厂污染环境案；（3）2008年底，广州市海珠区检察院诉新中兴洗水厂污染环境案；（4）2008年11月，贵阳市人民检察院诉熊金志、雷章、陈廷雨在水资源保护区内修建违章建筑一案；（5）2008年12月，江西省渝水区人民检察院诉李某污染仙女湖景点饮用水水源案；（6）2009年广州市番禺区检察院诉东涌东泰厂偷排污水案。其中，2003年山东省乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂违法排污案堪称典型。2003年4月22日，山东省乐陵市人民检察院对金鑫化工厂的范某提起了环境民事公益诉讼，请求法院判决停止侵害、排除妨碍、消除危险。同年5月9日,乐陵市人民法院作出判决,要求金鑫化工厂自行拆除污染设施、停止侵害、消除妨碍、消除危险。(11)2、根据诉讼请求内容，可以分为单纯的环境公益诉讼和混合的环境诉讼。在以检察机关为原告的环境公益诉讼案例中，很少有单纯的环境公益诉讼，一般都附加了私人利益，属于混合的环境诉讼。单纯的环境公益诉讼是以维护公众整体环境利益为诉讼目的而提起停止侵害、赔偿损失的环境诉讼，此类实践案例只有山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂违法排污案和四川省阆中市检察院诉群发骨粉厂污染环境案。（12）（二）检察机关提起环境公益诉讼的特点简而言之，笔者认为检察机关提起环境公益诉讼的特点有如下几点：1、检察机关提起环境公益诉讼于法无据。在我国的私法领域是法无规定即自由，而在公法领域是法无规定即无权。环境法具有明显的公法性，检察机关提起环境公益诉讼的行为亦属于公法领域。我国并没有哪部法律明文赋予检察机关提起环境公益诉讼的权力，检察机关行使此项职权是缺乏法律依据的。这也是导致目前我国环境公益诉讼无人能诉、无人愿诉的原因之一。如果一直没有相关的法律明文赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格,在今后的实践中检察机关提起环境公益诉讼将难以为继。2、没有涉足环境行政公益诉讼领域。虽然说不缺乏检察机关提起环境公益诉讼的案例，但是却没有一起案例是环境行政公益诉讼。一是检察机关没有能力总揽那么多的诉讼职能，二是检察机关并不是很有兴趣涉足环境公益诉讼领域。这些决定检察机关很难在环境公益诉讼领域打开局面。如果我国不考虑实际情况，一定要将提起环境公益诉讼的职责强加给检察机关，检察机关也只能勉强为之，无疑要想真正发挥环境公益诉讼的作用是极其困难的。3、提起的环境公益诉讼案件少，且多附加私人利益，单纯的环境公益诉讼屈指可数。现阶段检察机关提起的环境公益诉讼并不多，但我们可以看到，环境问题日益严重，急需得到有效解决。这种现实的矛盾表明检察机关不管是从能力还是兴趣上都不是或不想是环境公益诉讼的适格原告。环境问题一般都涉及某些具体的个人利益和社会、环境的整体利益，而检察机关在起诉时往往是既维护公众利益，又为具体的民众争取利益，混合环境诉讼比较普遍。这表明无论是在观念上还是在行动上检察机关都没有弄清楚环境公益诉讼的内涵，而将提起环境公益诉讼的职责交给一个没有明确的环境公益诉讼意识的机关是不明智的。所以未来的环境公益诉讼不应该交给检察机关提起。4、以法律监督者的身份进行环境公益诉讼。我们可以看到，在这类环境司法的新实践中,虽然进行的是环境公益诉讼，但相关检察院都不是以环境公益诉讼原告的名义而是以国家法律监督机关的名义起诉的。他们的起诉活动缺乏明确的法律依据，走在合法与非法的边缘。(13)检察机关在进行环境公益诉讼时也意识到了其原告资格的欠缺，所以我们更不能因为检察机关有过提起环境公益诉讼的事实行为而将环境公益诉讼原告的帽子强扣在其头上。在以后的实践中，检察机关仍然难以摆脱法律监督者的身份去实践完整意义上的环境公益诉讼，其并不适合做环境公益诉讼的原告。三、检察机关提起环境公益诉讼具有不妥当性（一）检察机关提起环境公益诉讼的必要性观点存在的不足1、我国公共利益保护缺失，特别是存在环境污染与破坏严重的现状，决定检察机关提起环境公益诉讼具有必要性的观点不具有说服力。笔者认为，我国公共利益保护的缺失，只是说明环境公益诉讼制度亟待确定，环境公益诉讼需要一个代表公共利益的机关或团体或个人进行诉讼，以做到真正的维护社会公共利益。公共利益的代表者并不是仅有检察机关而已。我们并不能因为检察机关是公共利益的代表者而将所有与公共利益有关的事情都让检察机关一揽子包干，这会导致司法权力体系的混乱，反而不利于司法公正与司法效率的提高。2、行政部门的力量有限，需要检察机关的介入的观点有待考量。笔者认为，行政部门力量有限，但检察机关介入是否就可以解决问题呢？检察机关最大的权力便是法律监督权及刑事起诉权，如果将检察机关引进环境公益诉讼，赋予检察机关公诉权，是否可以保证检察机关内部分工明确呢？在刑事诉讼中，检察机关具有国家的威慑力与强制力做后盾，级别之间的分工与监督也非常明确。但在环境民事和行政诉讼中，检察机关又是怎样的身份？特别是在环境民事诉讼中，检察机关一案双重身份，即使做到了实质的独立，但因形式的不独立也很难使社会公众，尤其是被告信服。（二）检察机关提起环境公益诉讼的可行性观点存在的缺陷1、提起环境公益诉讼是检察机关行使法律监督权的体现的看法欠妥。笔者认为，检察机关的监督权不能包括提起环境公益诉讼的权力。如果允许这样子对监督权作扩大解释，那检察机关的监督权将无所不包，这明显不符合权力制约与平衡原则。2、检察机关是公共利益代表者，其性质和优势地位决定其是环境公益诉讼的适格原告的观点具有片面性。从某些角度看，检察机关提起环境公益诉讼似乎非常之妥当，但笔者认为，我们是否应该将环境公益诉讼权力赋予检察机关还要考虑检察机关的权力容量。我们都知道，一个再能干的人，我们也不能什么是都交给他一个人来干，这并不是一种聪明的做法。3、引据检察机关提起环境公益诉讼不违反民事处分原则的观点对证明检察机关提起环境公益诉讼具有妥当性没有丝毫意义。根据宪法第五十一条的规定和《民法通则》第七条的规定我们可以得出，只要某行为违反了社会公共利益，任何组织机构或个人提起诉讼都不违背民事处分原则。所以无论哪个主体提起环境公益诉讼都不违反处分原则，用这个观点来论证检察机关提起环境公益诉讼的妥当性显得苍白无力。4、对我国已经存在了超前的检察机关提起环境公益诉讼实践的观点，笔者认为我们应该看到此类诉讼案例的实质。此类案例并不是检察机关根据起诉权提起的环境公益诉讼，而只是根据法律赋予它的监督权履行的法律监督职责。只是在迫切需要解决环境问题，但又缺乏提起环境公益诉讼合法主体的背景下，为了保护人类的公共利益而实施的权宜之计。综上，检察机关提起环境公益诉讼不可否认地存在合理的可行性，但支持此观点的学者却没有提出一个让人信服的理由说明检察机关提起环境公益诉讼具有妥当性。（三）检察机关不能提起环境公益诉讼的理由1、从司法效率的角度分析司法具有公平、公正和效率原则，环境诉讼中我们将举证责任倒置给被告无疑是对公平公正原则的实践，但是司法的效率原则要得以实现，原告就不能消极地等待被告提出证据，而应该变被动为主动，积极自主地去搜集证据，并判断被告和自己收集的证据的有效性及真实性。这就要求环境公益诉讼的原告具有一定的专业能力和搜集证据的能力。而我国的检察机关内部并没有建立专门处理环境问题的部门，它在环境诉讼方面并不具有专业性，相对一般机关没有明显的优势。而要真正实现司法效率，将环境公益诉讼的重担交给检察机关是不明智的。2、从环境公益诉讼特点的角度分析首先，环境公益诉讼具有专业性与复杂性，需要一个具有环境专业知识，能够在一定程度上提出证据并证明证据的能力的组织或机构承担比较合适。而检察机关虽然具有拥有法律人才和实力强大的优点，但其也存在缺乏环境专业性知识和专业性技术的缺点，这限制了检察机关分管此类诉讼的资格。其次，环境公益诉讼具有救济性和预防性双重属性。要做到救济与预防并重，真正实现环境公益诉讼的价值，其原告必须投入大量的时间、人力和物力。但检察机关不可能做到分大量的时间精力到环境公益诉讼中去，其没有能力在承担繁重的监督与刑事公诉职责的同时兼挑环境公益诉讼职责。3、从检察机关自身的角度分析我国的检察机关是我国的司法机关和法律监督机关，其主要职责是负责提起刑事公诉，对法律的运用与执行进行监督。实践证明，现阶段检察机关承担的职责任务基本恰当，既可以保证检察机关正常有效运作，又不至于浪费国家资源。2009年12月21日中国社会科学院发表的《社会蓝皮书——2010年中国社会形势分析与预测》中透露，首先，鉴于检察机关已经承担了繁重的刑事公诉职责，肩负着维护社会稳定和人们生命财产安全的重要任务，如果将环境公益诉讼的职责再让其分管，将会使检察机关不堪重负，办事效率降低，最后不仅没有实现环境公益诉讼的初衷，还弱化了刑事公诉的作用。再有，让检察机关在一个环境公益诉讼中扮演原告和法律监督者的双重身份，是对检察机关在刑事公诉领域形象的扩张，这明显是不合适的。在刑事公诉领域，检察机关是以国家强制力做后盾，对犯罪分子进行惩罚，是国家进行日常必要管理的表现。而在环境公益诉讼领域，除了环境刑事公益诉讼，原被告双方不存在管理与被管理的关系，并不需要国家以强制力为威慑，更需要的是一种平等的诉讼机会。如果说刑事公诉是一种上下级的管理式，那环境公益诉讼更多的是一种平级的协商式。另外，检察机关一案双重身份不可避免地会遇到形式公平的挑战，不利于我国司法机关公平、公正、权威的形象的树立。4、从实践与现实的角度分析从实践中来看,不管是2003年山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂违法排污案，还是2009年广州市番禺区检察院诉东涌东泰厂偷排污水案，人民检察机关都是以法律监督者的身份起诉的。虽然这些案例实质上都是环境公益诉讼，但是从形式上看，它都只是检察机关行使监督权的实践，不是完整意义上的环境公益诉讼。笔者认为，检察机关明明提起的是环境公益诉讼，但却以国家法律监督者的身份提起，是因为在环境公益诉讼法律依据缺乏的情况下，其他机关与团体或者个人没有合法的依据进行诉讼，为了维护公共环境，只有检察机关可以借法律监督之名打一个合法的擦边球。检察机关提起此类诉讼只是在环境公益诉讼不成熟的背景下不得以而为之的权宜之计。从已经发生的不多的案例我们可以得出，第一，检察机关不是环境公益诉讼的原告；第二，检察机关就算是以法律监督者的身份跻身环境公益诉讼，也没有努力致力于环境问题方面的监督，诉讼案件少与我国严峻的环境问题形成鲜明的反差。随着环境公益诉讼的日益成熟，检察机关不会再以监督者的角色在此领域行原告之事。所以这些实践并不能说明检察院提起环境公益诉讼具有妥当性，只能说明在我国建立环境公益诉讼机制，解决环境公益诉讼的原告资格问题迫在眉睫。从现实层面看，环境问题日益严重，对地球的生态和气候等方面都产生了巨大的影响，为了防止这些影响不可逆转，必须尽快完善健全并实施环境保护方面的措施与制度。而建立环境公益诉讼，并使之发挥实质的作用便是保护环境的重要措施。而检察机关没有能力承担这项措施的实施，必须将这一任务交给独立的专门的组织，实现专业化问题专门解决。四、结语综上所述，检察机关提起环境公益诉讼并不妥当。但随着环境公益诉讼日益增多地提上日程，我们知道，解决环境公益诉讼的原告资格问题显得急迫而必要。有学者例如吴勇提出，应该将环境公益诉讼的原告资格赋予环境保护机关，因为其在环境方面的专业性可以胜任此职责。但是笔者不赞同此种观点。环境保护机关属于行政机关，在环境行政公益诉讼中原被告均为环境行政机关，于此一来，环境行政公益诉讼将不复存在或变得意义不大。即使相关环境保护机关愿意主动对做出行政行为的机关或部门提起环境公益诉讼，但同检察机关提起环境公益诉讼一样不能避免一个缺陷，即诉讼角色的混乱。即使真的做到了原被告的实质独立，也还是存在形式上不独立的问题，同样会因为这种形式不公引发社会公众的不服。那到底应该由谁来承担环境公益诉讼的原告资格呢？笔者认为，由于环境问题的特殊性、专业性与复杂性，时间周期具有长期性，解决问题又具有急迫性，要做到环境公益诉讼具有现实意义，并真正解决环境问题，很有必要建立专门的组织机构负责公益诉讼，将这部分的公共权利跟随环境法的独立真正独立出来，跟随环境公益诉讼的确立真正确立下来。这也是法律效率原则的要求。考虑到维护正常的诉讼结构，并且要真正长久有效地解决环境问题，改善环境现状，笔者建议，在全国成立全新的环境保护协会或称环境保护事务所，承担环境公益诉讼职责，并且要完善机制，将其发展成规模，进行规范化管理。它的组成成员应该包括环境科学专家和环境法学专家，经费由国家拨款、社会资助和环境罚款组成。其模式可以参考我国的消费者协会。只有这样，我国的环境公益诉讼才能发挥强大的威力，取得实质的效果。注释：(1)齐树洁、林建文.环境纠纷解决机制研究[M].厦门:厦门大学出版社,2005,7:232.(2)魏旋君、李凯俊.从艾溪湖的污染谈我国环境公益诉讼制度的构建——检察机关提起环境公益诉讼的主体资格和诉讼程序[EB/OL]./GB/channel2/27/200806/04/54356.html,2010-3-2816:35.(3)蔡永彤.检察机关提起环境保护公益诉讼相关问题研究[EB/OL]./view_0.aspx?cid=49&id=3544&navindex=0,2008-01-11.(4)熊艳.我国环境公益诉讼原告资格的立法现状及完善[J].商业时代,2009,29.(5)王德新.论检察机关提起环境公益诉讼[EB/OL]./new/21601_21626/2009_10_15_ji56482294951019002726.shtml,2009-10-159:49.(6)祝芬.我国环境公益诉讼原告资格研究[EB/OL].(7)蔡永彤.检察机关提起环境保护公益诉讼相关问题研究[EB/OL]./view_0.aspx?cid=49&id=3544&navindex=0,2008-01-11.(8)魏旋君、李凯俊.从艾溪湖的污染谈我国环境公益诉讼制度的构建——检察机关提起环境公益诉讼的主体资格和诉讼程序[EB/OL]./GB/channel2/27/200806/04/54356.html,2010-3-2816:35.(9)陈兴生、宋波、梁远.民事公诉制度质疑[J].国家检察官学院学报,2001,3:96.(10)检察机关直接提起环境公益诉讼是国家干预原则的一种具体表现，也是检察机关对民事、行政诉讼活动实行监督的一种特殊形式。见张式军，谢伟合著的《检察机关提起环境公益诉讼问题初探》（2007年9月《社会科学家》第5期，总第127期）。(11)别涛.生态整治恢复的法律问题研究[EB/OL].http://www.lrn.cn