教育张紧跟区域公共治理政府部门间关系

[教育]张紧跟区域公共治理政府部门间关系本讲要讨论的问题一、政府部门间关系的相关理论二、政府部门间关系的基本实践三、相关改革的实践前言只要我们留心注意,媒体上最易接触到的就是政府分工但不合作的新闻.政府的决策与执行,与其说是老大哥的单一行为,还不如说是许多小老弟互动的结果.政府决策过程也是政府各部门之间的互动游戏政府运行是有成本的.一、古典组织理论的回顾1.韦伯的科层制组织理论以专业化分工而强调横向的分工明确以纵向的层级节制来化解横向分工中的问题一、古典组织理论的回顾2.斯密的分工与专业化理论经济学意义上的分工与效率的正相关关系,横向分工带来生产的专业化,与之同时也就有了横向的协调与合作问题亚当.斯密的分工理论斯密认为,如果社会中每一个人都乐于从事专业化工作而不断提高生产力,并通过社会成员之间剩余产品的互相交换行为,就可以带来社会的繁荣,私利与公益都得到了保障.3.泰罗的科学管理思想他主张将复杂的工序拆分,并将之标准化,通过培训让工人掌握这些标准化的工序,从而提高工作效率.一、古典组织理论的回顾4.古力克等讨论的关于组织内部的协调问题古力克的理论是建立在官僚制基础之上的,他认为组织内部因为分工而产生的摩擦与矛盾是常态,协调可以通过组织内部自上而下的权威协调和思想统一两种方式.新公共管理思潮新公共管理主要是主张引入市场竞争机制以打破政府部门的垄断,以及向企业学习管理来提高管理效率.但新公共管理思潮的引入却加剧了政府管理的碎片化二、组织内行为不协调的原因1.利益冲突:来源于官员追寻目标及其认识现实的主观模型的差异.在任何组织中,没有两个成员具有完全相同的明确目标,因此即使他们拥有相同的信息和面对确定的环境,对组织的应对措施也将存在着不同的意见.二、组织内行为不协调的原因2.技术性限制认识现实的主观模型的差异,源于包含与技术专长相关的观点的价值结构技术局限性源于个人获取知识和信息的局限性二、组织内行为不协调的原因唐斯以演绎逻辑的方法，援引动物领域保护的行为来解释官僚体系中的本位主义。他认为每一个社会行为人，都是领域的霸主，将这一观念应用到官僚体系本位主义的问题，其产生原因在于：一是自私的忠诚：公务人员只对其工作安全与升迁有关的单位展现忠诚，这种忠诚有时会对官僚体系整体所要达成的目标造成伤害；二是议题范畴的不确定：公共政策动态的相互依赖程度日益增长，会造成静态分工为主的官僚体系之间永无休止的领域争夺；三是政策领域的高度敏感：由于官僚无法完全预知其他单位主导的政策行为会对自己的单位的业务领域未来有什么影响，因此大多会采取最保守的防御措施，对于风险的忍受程度极低，从而造成组织内部各部门之间合作的阻力。二、组织内行为不协调的原因尼斯坎南则观察到实际官僚行为中，官僚所追求的是预算最大化。二、组织内行为不协调的原因威尔逊认为官僚追求的是自主性。官僚都希望一个性质单纯、敌对者不存在与限制极少的工作环境，因为官僚在其中拥有最高的自主性，这种自主性追求产生了官僚间的“地盘”意识。二、组织内行为不协调的原因为了寻求自主性：一是寻找别的单位还没有执行的工作，作为自己最重要的工作；二是与试图插手自己工作的任何机关奋战到底；三是避免接触与自己核心工作无关的工作；四是对于与其他机关的合作计划持保留态度；五是避免执行可能导致自己工作支持者分裂的工作；六是谨记个别机关过去经验中常犯的缺失，避免重蹈覆辙，以获取大众支持。二、组织内行为不协调的原因上述官僚追求自主性的行为，对整个官僚体系有两种影响：一是官僚体系内部合作的困难，二是任何部门不愿意被其他部门规范。最终造就了官僚体系分工但不合作的现象。二、组织内行为不协调的原因还有学者认为，官僚体系的组织架构并不是产生冲突的核心原因，虽然权责不分是其原因之一，但真正冲突的核心原因是政策的制定与执行，也就是当官僚体系试图动起来做些什么的时刻，问题就会产生，因为每一个政策的制定与执行，从经济层面来看都牵涉到资源的运用与重新分配，从政治面来看都有价值与理念的妥协与冲突，在组织面上则由于公部门的政策与执行，必然采取团队生产的方式，必要有劳逸分配、绩效监测与评估的管理问题；换言之，官僚体系好象一条蛇，不是不能伸直（没有冲突），但是一动起来（政策规划执行），就必须弯曲（冲突）。二、组织内行为不协调的原因组织上，防范弊端的组织设计，通常也是官僚体系内部合作困难的原因之一：公共部门当中的某些次级单位之间，原本就是被设计成要冲突的，在学理上称为制衡。另外从政策分工的角度来看，有些部门间关系，先天就注定存在矛盾，如负责经济发展的部门与负责环境的部门之间。在公共管理中，也并非是部门之间抢着管才产生冲突，有时是大家都不管也会有冲突。因为有些问题是无法准确界定到底归谁管。二、组织内行为不协调的原因组织内部冲突与官僚体系成立目的和运作方式有很大的关系：基于运作效率考虑就要采用分工设计，基于政治考量就要集中权威而克服集体行动的困境。但是人在正常情况下是趋利避害的，势必产生组织内部的冲突。二、组织内行为不协调的原因还有学者从博弈论的角度来分析组织内部的冲突。每一位公共管理者若是单照自己的利益行事，将会对整体利益产生减损。比如在某一部门中，如果别人都负有责任，我偷懒一点从整体上是看不出来的。三、政府部门间关系的分析模式1.自利型官僚竞争模型2.碎片化的组织结构3.部门政治自利型官僚竞争模型1.官僚的有限理性经济人假设2.官僚机构的专业化工作假设3.外界与官僚机构之间的信息不对称假设在西方国家,讨论较多的是部门预算之争在中国,这个问题更为普遍自利型官僚竞争模型从中观层面的实体性结构角度看，部门利益膨胀彰显单位之间的利益分割。有文章说，近年来中央政府机构中的部门利益问题日益突出，认为利益集团施加影响是造成这种现象的重要原因。这种单位之间的利益分割必然导致对政府决策及其执行施加影响，包括：涉外机构与境内相关部门勾结设立“超国民待遇”机制，损害国家经济利益，导致对外贸易依赖增强，甚至诱致国家经济不安全；金融、能源、邮电、运输等领域的龙头国有企业长期依托行政垄断，甚至操纵话语权和决策权维持垄断地位；国有企业经理、私营企业主比如房地产开发商、煤矿矿主以及相关专家学者、官员互相结盟，强占行业话语制高点，并形成一个行业性的“话语链”，以对抗宏观调控。自利型官僚竞争模型这类“官商秩序（结构）”下的利益分割同样影响安全事故的发生和处置。比如各类安全事故管辖职能分布在各个部门，安全生产中的消防安全、交通安全主要放在公安部门管理，交通安全还涉及交通部门；而煤矿安全、危险化学品安全隶属安全生产监督管理部门；职业安全过去主要由劳动部、现在由安监部门管理。自利型官僚竞争模型但安全生产监督管理部门对所有安全生产事故如交通、消防、矿山、危险化学品乃至食品医药卫生安全等的防范和处置都负有监管职责，作为同级单位，安全生产监督管理部门不可能去“插手干涉”其他部门的安全问题管理，安全事故“多一事不如少一事”，好在各级政府部门上面设有一个国务院“安全生产委员会”作为各类生产安全的协调机构，而且2006年出台的《国家突发公共事件应急预案》中对事件处置的机构协调与调动有了明确的职责规定，否则事故的发生和处置基本上还会处于搁置、推诿扯皮状态，延误事故处置时机。竞争的主要内容1.职能竞争2.资源分配的竞争碎片化的组织结构这是美国学者用来专门分析中国的一个框架基本意思是中国虽然是一个共产党绝对领导和控制的国家,各级政府以及各级政府部门的主要官员也是共产党员,但从整个政府运行来看,漏洞百出,丝毫看不出共产党是在统一领导.一方面，随着官僚体制层级的完善和扩张，各部门的功能职能分割日益细化，使得国家权力和权威在部门和层级之间的分割，部门利益往往背离了公共利益，部门之间相互推诿；另一方面，这种部门利益又没有达到合法化的地位，并不是合法的权威分割，因此是权威的碎片化碎片化的组织结构我们可以看到，在许多公共事务领域，看上去有许多政府部门在管理，有许多公共权力干预其中，但往往却又没有一个部门切实负责处理这些公共事务，公共权力往往是缺位的。这种多个部门负责同一项工作的做法,貌似加强领导,实则减轻了部门应承担的责任；同时,还导致部门利益的滋生,使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化部门政治所谓部门政治,实际上是一个引申,即每一个部门都强调自己的重要性和专业性,都争相扩大本部门的自主权四、消解组织内部冲突的思考1.长期的互动博弈理论对于平行单位之间合作问题最常提供的药方,就是长期的互动,这种长期交往使部门间得以建立名声以增进互信,进而建立相互间对于合作事宜的互动模式与心理上的互相期望.在现代官僚制度中,文官体系的稳定与永续运作的部分原因,就是为了舒解官僚体系平行单位间的集体行动困境.四、消解组织内部冲突的思考2.良好的沟通机制部门之间的沟通,能够正确传递彼此对于合则两利不合则两害的共识,并订出合作的细节与权利义务关系,是舒缓部门间冲突的必要程序.许多跨部门的临时组织之所以成形,最重要的因素就是要降低建制领域中,各单位间的协调沟通成本.而政府部门大力推动的电子政务,除了对外提供快速的官方资讯外,也是降低内部沟通成本的一种方式.四、消解组织内部冲突的思考3.有效的赏罚机制现代公共事务管理中的各项业务执行规则,起着对公务员赏罚的作用,舒缓了官僚体系中一些管理问题当然,赏罚所依据的信息常是管理者最受困扰的问题,可以将部分监控权直接交给受官僚体系产出影响最大的人民四、消解组织内部冲突的思考4.非正式组织的应用正式组织有两个缺陷:沟通缓慢和对于新生事物缺乏弹性政策制定的协调过程中,若相关单位间的首长有同学等关系,共识较易达成;从沟通的形式来看,许多政府重要政策的协调过程,并非是在正襟危坐的会议室,而是在醇就佳肴的餐厅里完成的;影响越是重大,结果越是不可知的政策协调,越学要许多非正式的组织协调,才能成功.四、消解组织内部冲突的思考5.领导的功能领导是关键时机选择政策方向或是执行方向的焦点.这种焦点的形成,有时能帮助组织减少许多不必要的协调,从根本上舒缓许多部门间关系中既存的压力领导以它兼具组织沟通龙头\奖惩执行者\非正式网络核心与组织文化象征等多种角色,成为组织内冲突协调的精神中枢.五、中国的政府部门间关系(一)体制背景1.党的领导2.条块分割3.部门主义五、中国的政府部门间关系(二)部门利益至上的结构性冲突1.关于淮河治理中水利部与环保局的争论;2.中国水资源管理中的九龙戏水3.2008年春运中广东省、铁道部与交通部的关系4.中国食品安全监管中的问题食品安全监管问题在食品安全问题日益复杂化以及严峻性加剧的同时，我国的食品安全监管却陷入了严重的碎片化状态。我国采取的是“以分段管理为主，品种管理为辅”的监管体制。大概是农业部门管生产、质检部门管加工生产、工商部门管流通、卫生部门管餐饮。检查累坏企业南海网消息：“月饼还没上市销售，我们就为应付各种检查耗费了大量精力，累啊！”海口一家月饼生产企业的负责人今天向记者诉苦。他说，生产月饼这么多年，一直搞不明白，到底有多少顶“大盖帽”在管一块月饼？某酒店负责人向记者介绍，中秋前的生产时间就集中在半个月到二十天，这段时间企业非常忙碌，但是这也是各部门检查最为集中的时候，企业可谓两头受累。检查累坏企业某月饼生产企业负责人说：“食品质量关乎民生，监管部门的工作非常必要，企业对此理解也应该积极配合，但我们也希望，一些无关紧要的检查能少则少。执法部门如能体谅一下企业在这段时间的难处，就更好了。”月饼生产企业普遍反映，在月饼生产高峰期，几乎每天都要应付省、市、区、所等各监管部门的检查。有时每天来检查一次；有时一个部门来检查，有时几个部门联合检查；有时前脚一拨刚走，后脚跟着一拨又来；有时省里的检查刚完，就迎来了市、区、所的检查，企业心里叫苦但也没有法子。检查累坏企业某月饼生产企业负责人算了一下，去年月饼生产期间，他们共接待了十六个检查组，差不多每天一个检查。今年开始生产以来，已经接待十次检查了，不知道后面还有多少检查在等着他们。记者在采访中听到企业这样的疑问：一块月饼究竟需不需要这么多的部门来监管？检查累坏企业对此问题，有关部门的回答是，监管部门各有各的职能，比如质监部门检验产品是否符合国家标准，卫生防疫部门检查企业生产卫生条件，工商部门则对上市的月饼进行检查，打击制假造假。各监管部门职责不同，决定了一块月饼必须经过多个部门的有效监管，才能保证安全。有业内人士谈到多部门监管一块月饼的问题时说：“必要的监管应该，但不能过多过滥。有些和月饼产销工作稍微沾点边的部门，也三天两头地来检查，就没有这个必要了。”检查累坏企业业内人士希望，监督管理部门应加大对小规模、经常出现问题的小作坊的监管力度，对已经取得各种产销许可证的正规月饼生产企业，政府就应该给予大力扶持。对此问题，有关部门的回答是，监管部门各有各的职能，比如质监部门检验产品是否符合国家标准，卫生防疫部门检查企业生产卫生条件，工商部门则对上市的月饼进行检查，打击制假造假。各监管部门职责不同，决定了一块月饼必须经过多个部门的有效监管，才能保证安全。检查累坏企业有业内人士谈到多部门监管一块月饼的问题时说：“必要的监管应该，但不能过多过滥。有些和月饼产销工作稍微沾点边的部门，也三天两头地来检查，就没有这个必要了。”业内人士希望，监督管理部门应加大对小规模、经常出现问题的小作坊的监管力度，对已经取得各种产销许可证的正规月饼生产企业，政府就应该给予大力扶持。职能交叉据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，仅建设部就与发改委、交通部、水利部、铁道部、国土资源部等24个部门存在职责交叉职能交叉带来的问题现实是，长期存在的部门职能交叉、权责不清和多头管理问题，已经造成了国家经济社会战略管理的困难，导致宏观调控的效果滞后与失灵，影响了国家整体利益的实现，致使行政成本居高不下和严重的资源浪费等等问题。在部门数量如此冗杂的情况下是随之带来的“有利益时大家抢，负责任时大家推”的局面煤炭行业的治理当前煤炭行业“九龙治煤”的现状可以折射出冗杂之累。如国有煤炭企业负责人由国资委或组织部管，社保劳资由劳动保障部门管，财务上由财政部门管，资源由国土资源部门管理，安全监察由国家煤矿安全监察机构管理等等。“由此而生多种煤炭痼疾如安全生产，小煤矿屡禁不绝等，这也是呼吁要建立统一的管理部门‘煤炭部’的原因。”房价调控问题我国从2004年就开始宏观调控，出台的政策一年比一年严厉，调控的力度一年比一年大，但有的问题非但没有得到解决，还越发突出尖锐。以房地产调控为例，2004年以来，中央政府动员了9个部委和各地方政府，启动了税收、土地、金融、行政四大手段对房价进行调控。然而，房价却在一定程度上越调越涨。这与多龙治水下部门间的相互推诿掣肘难脱干系。食品安全监管问题像食品安全问题，从种子——种植——化肥——运输——加工——批发——零售多个环节，涉及农业、林业、卫生、质监、工商、食品药品监管总局等20多个部门。管的部门越多，缝隙就越大。为了解决横向间的协调沟通，政府往往采取召开部门联系会议、协调会议的形式，成立专门的领导小组，议事协调机构和临时机构不断增加，形成复杂的矩阵制组织结构。机构越精简越复杂，协调性事务人为增多，又造成了新的效率低下，导致治理成本与效果不对等。权大责小的部门职能配置因为责任小,且缺乏责任追究机制,所以各部门都争相扩大部门职权和增加部门资源,最终势必导致部门之间职责交叉。六、部门间协作的正式与非正式制度1.通过上级部门自上而下的协调2.相关制度性规范的要求3.部门间领导的私人关系4.相互依赖等级制下的权威结构没有组织将普通投票权的使用作为唯一的解决内部冲突的办法在缺乏市场机制的条件下,就需要有一个等级制的权威结构人际关系网络使官员能建立独立于其官职的声望与地位与严格遵守正式程序相比,非正式的关系网络更能提高组织执行职能的效率七、大部制改革1.什么是大部制?2.中国的问题首先要解决什么?3.大部制的改革设计什么是大部制?大部门体制，就是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；另一方面也可以减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。大部制的准确理解“从形式上看，‘大部门制’是合并和调整政府机构，可以预计的是部级单位的合并和人员的缩减，但从更深层意义上理解，它是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。”这一转变意味着，政府职能将以提供公共产品和公共服务为己任，意味着政府官员行政理念和行为的根本转型，更意味着公众对政府决策的参与和监督。显然，这一改变将使政府权力得以规范、回归公共服务，当然也就更加符合现代市场经济社会的需要。多层原因呼唤大部门体制探索实行职能统一的大部门体制，是社会主义市场经济体制深层次的需要。当前，我国中央层面的政府机构设置仍存在计划经济条件下对口设立的痕迹。计划经济要求政府根据垂直方式进行管理，每一个部管理特定的行政事务，分工很细，目的在于对商品从生产、流通、供给、运输等多个环节进行全面管理。多层原因呼唤大部门体制市场经济要求市场要素之间要合理配置，并按照市场规律进行流动，很多事务的管理不再相互独立，而是相互交织、密不可分。当前我国经济领域的市场化程度越来越高，需要政府对市场的监管做到统筹规划、总揽全局、法治保障等等有机结合。大部门体制可以为政府职能转变提供制度保障，并有效减少政府对微观经济领域的干预。多层原因呼唤大部门体制大部门体制也是深化行政管理体制改革的重要环节。从规范公共权力运行的角度来看，目前的政府机构设置存在机构重叠、职能分割、职责交叉、政出多门等问题，对于市场资源的配置往往通过好几个部门的协调才能实现。一方面，政府职能的转变不彻底导致有些部门依然掌握大量的操纵市场运行的手段和权力；另一方面对于市场的有效监管体制尚没有确立，很多市场领域的违法现象层出不穷。这既不利于市场资源的有效配置，导致行政力量过度干预市场运作，同时也阻碍市场秩序的合法化，而且在组织层面上还不断要求设立越来越多的议事协调机构和临时办事机构，导致行政成本的增加和组织协调的难度加大。大部制的基本要求部门设置注重职能有机统一部的数目没有固定的法律限制，也没有统一的数量标准，通常根据政府事务的范围来决定。随着市场失灵和行政国家的出现，政府承担越来越多的福利项目，部的数目随之增加是现代化国家普遍存在的现象。部的数目多少，取决于政府事务的范围和部门设置的组织方式、行政程序以及规模大小，这些都与职权划分的原则有关。大部制的基本要求部门的设置一方面要考虑到行政活动的效能性，一些专业性的事务应该由专业化的部门来管理，性质不同的事务自然需要设立不同的部门，这样有利于提高行政效能。另一方面也需要考虑行政活动的协调性，一些职能相近、业务相互联系的事务应该集中到一个部门中进行管理，通过设立大部的模式来统一管理，避免部门间的相互扯皮和行政责任虚化，影响政策执行力度。大部制的基本要求根据这一原则，应整合农业、交通、社会保障、能源、国土资源、文教卫等管理要素，形成大部门体制的普遍化。例如，突破小农业的狭窄思维，实行包括农林牧副渔五业和农田水利等综合管理的“大农业”模式；整合民航、公路交通、铁路运输、航运以及管道运输五项管理职能，形成统一管理的“大交通”模式；整合社会救助、社会保险、社会优抚、社会福利等的“大社保”管理模式；突出文教卫公共产品的管办分离，政事分开，形成“大文教卫”管理模式。大部门体制的意义大部门体制有利于转变政府职能、理顺政企和政事关系，优化政府组织结构、提高行政效能。大部门体制的重点在于职能的有机统一，切忌分散、交叉和多元。一些业务相近、职能交叉的部门集中为一个大部，使许多相关联的行政事务，首先在大部门内部进行协调，节省办公经费和行政协调成本。大部门体制的意义在一些改革的关键领域，大部体制能够保证集中决策，减少部门之间的相互推诿挚肘以及政策之争，有效遏制当前部门利益膨胀的格局，防止国家政策部门化。另外，大部门体制有利于强化政府的社会管理和公共服务职能。大部制改革不是单纯的裁撤机构，更为重要的在于政府职能的整合。特别是在建设服务政府方面，进一步整合与社会管理和公共服务相关的机构，组织更加综合、全面和统筹的机构可以更好地进行集中决策、统一标准并增强执行力度。大部门体制可以减少机构数量，实现职能整合，减少议事协调机构，并在此基础上加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。横向的比较比如美国的部级机构只有15个、日本一府12个省、法国有18个部、英国也是18个部。目前，美国联邦政府有国务院、财政部、国防部、内政部、司法部、商务部、劳工部、农业部、运输部、教育部、能源部、卫生和公共服务部、房屋和城市发展部等等。较大的部中还包括一些独立的单位，例如财政部的内地税局、司法部的移民和归化局等等，它们虽然处在某一部中，但是有自己决定政策的权力和独立的管理权力。日本2000年将通产省与企划厅合并为经济产业省，建设省、运输省、国土厅、北海道开发厅合并为国土交通省，厚生省与劳动省合并为厚生劳动省，文部省与科技厅合并为文部科学省，目前共一府12个省。以国务院为例现行国务院组成部门有28个部委(署、行)，特设机构1个，直属机构18个，办事机构6个，部委(办)管理的国家局13个，直属事业单位14个，国务院议事协调机构和临时机构29个。由于政府机构职能划分不尽合理，职能交叉和互相扯皮的的情形不时出现，因此不断要求国务院层面设立议事协调机构和临时机构，这种局面不仅难以遏制，而且还有继续发展蔓延之势。议事协调机构和临时机构不断增加，而且这种情形上行下效。究其原因，政府部门太多，而且政府部门职能交叉的原因首当其冲。由于部门与部门之间职责权限划分不尽合理，造成事权与责任脱节，协调性事务人为增多。以国务院为例如社会保障事务分别属于劳动与社会保障部、民政部、卫生部分管，因之又产生了协调的问题。再如交通运输事务分别属于交通部、铁道部、民航总局以及石油天然气公司管理，运能的规划、建设与协调是政府的职责，而交通运输的工程建设和运输运营则是企业的任务，设立了多个政府部门，而真正应当由政府承担的规划协调责任却没有部门承担，这些政府部门代替运输企业为大量的工程建设和运营业务疲于奔命，这个领域仍是行政政企不分的计划经济体制。还有能源管理事务长期以来没有设立政府部门管理，其事务分别属于几个国有能源企业管理，如此重要的战略事项政府管理缺位，诸如此类的问题需要通过进一步转变政府职能，深化行政管理体制改革来解决。必须转变政府职能实行“大部制”，必须要将转变政府职能与政府机构改革结合起来，理顺二者之间的关系。一般认为，“转变政府职能”就是要推进“政企分开，政资分开，政事分开，政府与中介组织分开”。这无疑是最为基础性的工作。对于脱胎于计划经济体制的中国而言，要实现政府向“公共行政”转型，必须对现有政府机构进行有效整合；而政府职能转变的结果也必须在机构改革中体现，否则“转变政府职能”就可能沦为“空口号”。政府机构改革是未来行政管理体制改革的重点和难点，转变政府职能与政府机构改革相辅相成。如果政府机构改革不到位，转变政府职能也很难。同样，离开了政府职能空谈政府机构改革，也无异于是空中建楼阁。必须转变政府职能目前我们政府的任务、职能和定位以及政府所要提供的公共产品和公共服务，应该说比以前要明确得多了。但是，现在老百姓讲的“新三座大山”——教育、医疗和住房问题仍然非常严重，这表明我们现在已经走到了一个关键的时刻，这个时刻与整个社会转型、经济转型有很大关系。我们历次的政府机构改革不但没有解决这些问题，反而还出现了新的问题和矛盾，所以必须进行政府职能的转变和政府机构的改革，而我们即将实行的“大部制”，则正好适应了中国目前的这种趋势、社会现状和老百姓的需求。必须转变政府职能中国政府机构设置的一个主要标准，就是建立市场经济社会、和谐社会和小康社会，实现科学发展观。我们必须从问题出发来界定政府的职能，进而界定政府的职能机构分支。这是中国政府目前所面临的一个比较大的问题。中国的政府机构设置，除了前面我所讲的机构设置和政府职能的重叠、交叉、漏洞以外，还有一个问题就是成本浪费严重。政府部门从事行政的成本比较高，导致这种状况的一个直接的根源就是机构太多。因此，政府机构改革就应该降低政府成本，提高政府行政效率，实现老百姓的愿望。必须转变政府职能联合国制定了一个具有普适性价值的政府机构标准，它包括十个领域：第一个是一般性公共服务，比如立法部门、执行部门、财务部门、税收部门、外交部门，任何公民都需要这种服务；第二个是国防，比较经典的是国防服务发展规划；第三个是秩序与社会安全，比如公安部门；第四个是经济职能，经济职能部门对中国来说一直是个比较重要的部门，市场经济的进程在某种程度上决定了政府职能及政府机构的设置；第五个是环境保护；第六个是教育；第七个是卫生；第八个是娱乐、文化与宗教；第九个是住房与社区，主要是解决老百姓住房问题或社区的福利设施。这也是一个很重要的部门；第十个是社会保护，包括社会福利和社会保障。大部制要向西方国家看齐?有的人一提起大部制，就津津乐道于发达的市场经济国家政府数目是如何精简，如日本是12个，美国是15个，英国是17个，澳大利亚18个，一副马上要向其看齐的架势。其实，如果仅仅从部门数量多少看待这个问题，失之偏颇。评价现代政府管理的优劣，关键是其是否适应社会经济发展的需要。大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，是我国政府改革的发展方向，其中的一些思路和原则，如最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，是我们应该积极吸纳的；但不能脱离现实国情，全盘照搬，急于求成，当下中国还缺乏支撑大部制运行的内部土壤和外部条件。主要西方国家的中央行政机构大部制要向西方国家看齐?中国最现实的国情，就是它是一个发展中国家，一个正在转型的国家，西方发达国家从欠发达到发达，一两百年时间才走完的路，中国要求在三四十年走完；同样，他们两百年间遇到的问题矛盾，也全部集中爆发在这一阶段，中国事务的复杂程度艰巨程度，前所未有。因此，不能用简单的线性思维，去比较发展中的中国和发达的市场经济国家。政府的规模和管理能力的大小，必须和它承担的责任相适应。人口多，地域广；地区差异大，矛盾多；社会主义市场经济体制建设任务极其繁重，中国政府不可能也不应该学国外那样的“小政府”，现阶段仍需强有力的政府进行建设和管理，即使推行大部制，在机构设置、职能配置上也不会照搬西方。大部制必然会大量裁减人员?当下有一种观点，实行大部制就是精兵简政，政府部门数量大幅度减少，不少公务员可能饭碗不保。但赵振铣认为，推行大部制，并不意味公务员队伍必然大量减员。大部制改革的确会涉及被撤并部门相当数量的干部去留，但这不是绝对的人员精简。大部制改革是一退一进双向运动，退就是要逐步地、坚决地从微观经济领域退出，进就是要更多地发挥公共管理和公共服务的职能，这是结构和职能的调整，而不是单纯数量上的减少，简单意义上的精简，只会降低中央政府在转型期履行社会责任的能力。大部制必然会大量裁减人员?当前，适应政府职能转变，公共服务部门和监督部门都迫切需要在质和量上充实公务员队伍。地方安全责任事故的频发，各方矛头都直指监管部门的渎职失职，但在客观上，也还有这些部门授权不够、人手不足的问题。像安监、环保、质监、监察这些部门，都存在加强充实公务员队伍的现实需求。四川省安监局去年新组建执法监察大队，就增加了1000多个编制，省环保局也正在酝酿大幅度增加执法监察人员。随着社会经济的发展，政府管理的面更宽、领域也更多。旧的岗位消失，新的岗位产生。现在伴随网络的发展，出现了网络经济、网络传媒、网络犯罪等新名词、新领域，这些都离不开政府的引导和管理。前不久，北京那个13岁小女孩关于网络那句“很黄很暴力”，就是在呼唤政府责任。过去政府并没有这方面的管理功能，现在就需要新配备专业人才，进行管理和引导。大部制必然会大量裁减人员?关于房地产调控，专家认为除了采取必要的行政举措外，还提出学习国外开征物业税，增加购房者持有物业的成本，抑制投资性购房需求。国家税务总局相关负责人也公开表示,国家正在对房地产改革和推进物业税进行研究,并在部分地区开展房地产模拟评税的试点工作,为物业税的开征积累经验。而计算征收物业税是一项专业技术性非常强的工作，也需要大量的专业人手。政府机构调整必然带来干部队伍结构的调整，赵振铣认为，大部制改革后，分流人员并不是无处可去，关键是看能不能胜任新的要求更高的岗位；而要应新岗位的需求，就必须进行职业技能再培训。部门一“大”就药到病除?大部制无疑是针对当前“政府失灵”病症的一剂对症之药，但我国行政管理体制改革是一个综合性系统工程，仅靠单兵推进难以一蹴而就。首先是条条块块如何协调的问题。我国中央和地方实行条块结合的管理模式，即地方分级行政，中央对口管理；机构设置是“蜂窝煤”结构，下上一般粗，各个部门“依法扯皮”，导致行政效率降低，最后无人承担责任。坊间有语“问题出在下面，根子却在上面”，也是这个意思。因此，必须按照市场经济条件下政府间职能配置的基本原则，对中央政府与地方政府的事权加以合理安排、明确规范。中央政府主要处理全国性的公共事务，重点解决地区间交叉的公共事务。比如对现在长江流域面临的治理困局，就应该结束当前地区和部门“分而治之”的管理机制，突破地区和部门之间的障碍，制定全流域规划，实现流域管理一体化。

部门一“大”就药到病除?其次，建立现代行政管理体制，不仅要解决横向的部门交叉问题，也要解决纵向行政层级过多的问题。从世界范围来看，主要发达国家或规模较大国家的地方行政区划层级大多为二三级；我国宪法规定行政区划层级也只有三级，省(直辖市、自治区)县(市区)乡(镇)，主体结构就是省管县。但是，由于我国政府的管理幅度偏大，过去因交通、通信等相对落后，一些县区人口规模大，实行了地管县、市管县的体制，地方行政区划层级变成了4级。行政层级过多，管理链过长，政策层层过滤，形成“漏斗效应”，中央政府的政策越到基层越是变形走样。现在一些省份进行的省管县和“扩权强县”的试点，就是为了改变这一局面所作出的努力。部门一“大”就药到病除?行政管理体制改革还应跳出行政层面，从更高的政治层面发掘资源。行政管理体制作为连接经济体制、政治体制和各项社会管理体制的中介点，必然因其他体制改革而改革；反过来，行政管理体制改革也要求经济、政治和社会管理各项体制的改革同步推进。党政部门权力的对接，如何进一步整合党政部门，是下一步大部制改革中必须思考的问题。深层次的政治体制改革若不能跟上，大部制改革就会事倍功半，或是徒有其表。当前在操作层面上，尤其要解决执行力问题，防止出现歪嘴和尚念经的情况，落点就在各级官员身上，因此干部选拔制度和政绩考评制度的改革也势在必行。部门一“大”就药到病除?根据目前的观察，大部制改革的动力是高层的政治强力干预，制度的内生需求尚不明显。“制度的种子如果没有深植于伦理道德文化的土壤，可能长不大，也可能发生变异。同时还有个依法行政的问题，大部制改革须以法律的修改完善为先导，以计划经济为背景的许多部门，行政法规必须进一步归并、取消。”部门一“大”就药到病除?早在1998年的机构改革中，就提出了国家机构组织、职能、编制、工作程序法定化的设想。现在每个部门都有自己的政策法规，如果要合并必然涉及相关法律法规的调整，因此最佳方式是法律先行。比如《能源法》即将通过，如果成立能源部，我们就可以通过法律界定来规范机构内部关系，这既是防止部门周期性分合的保障，也是依法治国的要求。八、2008年的国务院机构改革方案根据党的十七大和十七届二中全会精神，这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。

2008年的改革（一）合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。财政部要改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。中国人民银行要进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。

八、2008年的国务院机构改革方案（二）加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。

2008的改革（三）组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。

（四）组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。

八、2008年的国务院机构改革方案（五）组建人力资源和社会保障部。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。

（六）组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。

（七）组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。

（八）国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。

八、2008年的国务院机构改革方案

改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门如下：

中华人民共和国外交部、中华人民共和国国防部、中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国教育部、中华人民共和国科学技术部、中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国国家民族事务委员会、中华人民共和国公安部、中华人民共和国国家安全部、中华人民共和国监察部、中华人民共和国民政部、中华人民共