中国入世与行政诉讼制度变革

中国入世与行政诉讼制度变革摘要：对行政许可中存在的自由裁量权应严格限制，以防止行政主体利用职权进行寻租活动。能够采取公布制度、回避制度、讲明理由制度、听证制度等一系列措施从程序上保证对行政许可中的自由裁量权。有必要建立事后救济制度以防止行政许可自由裁量权的滥用。

党的十五大确定党领导人民治理国家的差不多方略是依法治国，并把“依法治国，建立社会主义法治国家”列入了最高法律-宪法，而依法治国在专门大程度上依靠于行政主体的依法行政。据统计，国家颁布的法律法规80%都需要行政机关执行，行政机关实际权力大、机构多、人员多，对经济和社会进展的阻碍大。因此，依法行政是建立现代民主法治国家的关键所在。

按照严格的法治理念，在法治社会中，个体受且只受事先公布的法律和原则的支配，而公共权力必须受到事先制定和公布的法律规则的约束，只有如此才有个人自由，[1]即行政主体完全无自由裁量权。然而，在实际生活中，行政自由裁量权却广泛存在并渗透于行政过程的各个环节。对自由裁量权广泛存在的事实和意义的追咨询会阻碍对“依法行政”咨询题的重新认识。“法律终止之处，乃是自由裁量权发轫之地”[1]的事实，进一步讲明了对自由裁量权研究意义的重大。本文试以小见大，讨论行政许可中的自由裁量权咨询题，期望对依法行政的完善有所关心。

一、对行政许可中自由裁量权的不同观点

关于行政许可的定义，国内学者见解不一，比较常见的有：“行政许但是行政机关依照个人、组织的申请，依法准许个人、组织从事某种活动的行政行为，通常是通过授予书面证书的形式给予个人、组织以某种权益能力或者确认具备某种资格”；[2]“行政许但是指国家行政机关依照相对人的申请，依法颁布特定证照等方式，准许相对人行使某种权益，获得从事某种活动的资格的一种具体行政行为。”[3]此外，还有诸多观点。[4]

从这些定义能够看出，目前国内学者对行政许可要领的明白得在要紧方面是一致的，一是认为行政许但是一种行政行为；二是认为行政许可需要以当事人申请为条件；三是认为行政许可的内容是准许申请人从事某种活动。[4]因此，行政许可要依法行政，有下列几个原则须遵守：

1、必须合乎法律授权原则。要求从事许可行为的行政机关，必须有法律依照，即有法律授予的颁发该类许可证的职权。

2、必须符合法定条件的原则。要求行政机关必须将许可证颁发给符合法定条件的公民和法人。

3、严守公平原则。要求行政机关在颁发许可证时必须依据法律规定进行，做到不偏不倚。

4、严守法定期限原则。要求行政机关对符合法定条件的申请人必须在法定期限内颁发许可证。[5]

在上述原则的指导下，行政许可的实施主体是否还具有自由裁量权，学者有两派观点：

1、否定讲

行政许可的程序包括“申请、审查和决定”。行政机关审查相对人条件，只要相对人具备法律规定的条件，就应当给予行政许可，否则，则拒绝。因此，行政机关只是审查机关，在审查过程中是一个技术过程而无自由裁量权，完全按法律规定程序。如，优先申请标准、条件优越标准，即使是有名额限制的行政许可，也只是树立了标准，不同于自由裁量。[6]

2、确信讲

法律规定不可能绝对详尽，在现实生活中常会显现一些立法时预料不到的咨询题，给予行政主体自由裁量权不可幸免。任何行政主体的行为都有自由裁量的领域，“假如许可机关发放许可证明没有自由裁量权，那么这种许可应归属于‘证明登记类’”。[7]

二、行政许可中存在自由裁量权

关于行政许可中是否存在自由裁量权，不管是确信讲依旧否定讲，在论证其观点时都遵循了“规则-自由裁量”的两分法，即认为自由裁量权是指在法律无详细规定的条件下，行政主体能够依照事实，凭自己判定在职权范畴内作出适当行为的权益。[8]确信讲设想了法律规则和原则可不能缺位的状态，而否定讲则反对这种理想状态的存在。从这种绝对的两分法立场动身，笔者认为：法律详细具体规定许可中一切条件和标准，由行政主体完全依照法律规定对相对人的申请进行审查，并能明确地决定是否许可（即许可主体没有自由裁量权）是理论和学术上的一种理想状态，然而在现实生活中每一咨询题都具有专门性和相异性，法律不可能对任何咨询题都作出明文规定，立法完善的理想状态仅是目标。因此，行政许可中应该存在自由裁量权。

假如跳出传统两分法的思维方式，能够更加确信行政许可过程中的自由裁量权。任何一个行政决定的制作过程都涉及三个因素：发觉与认定事实；适用法律；作出相应的决定。即使相关法律规则对上述要素都作了明确的规定，执法者仍存在自由裁量权。这是由于：

1、执法者在发觉与认定事实的过程中，对事实的性质、准确性程度、与法律规则适用的相关性，以及评估和取舍相互冲突的事实等咨询题仍旧具有作出自由判定的权力。

2、执法者在适用原则或规则时，第一需要对该原则或规则的内容进行明白得，也必须对这些原则或规则相关于特定事实的可适用性进行判定。

3、在事实和法律基础上的决定作出，不仅受到事实和法律的阻碍，也受到执法者个人的价值判定、个性以及个人情感等因素的阻碍。[1]（p.115）行政许可的执法者也不例外，在“申请、审查和决定”的过程中，必定会受其个人价值观和直觉的阻碍，个人感情因素最终意义上将阻碍其所有的行为。

行政许可过程中存在大量自由裁量权的事实讲明，通过规则不可能完全消灭自由裁量权存在的空间。应该通过平稳法律规则和自由裁量权之间的关系，操纵自由裁量权在合法合理的范畴内，同时，发挥“个体化正义”和“制造性行政”[1]的意义，以防止其泛滥。

三、应严格限制行政许可中的自由裁量权

尽管能够承认行政许可中存在自由裁量权，但对其要严格限制，这种限制要比其他行政行为中的自由裁量权更甚（有时法律的限制会让执法者觉得毫无自由裁量可言，即通常意义上的羁束许可），这是由行政许可的性质决定的。

1、从法理学角度分析

关于相对人通过行政主体许可所获得的权力是谁给予的，“赋权讲”支持者认为相对人通过行政主体许可获得权力或者资格，因此行政主体的许可过程，确实是“赋权”过程。笔者认为这一观点的缺陷在于其仅从具体行政行为的表面现象得出结论，而没有看到事实上许可行政的权力差不多上已有法律或者行政法规（以及地点性法规）所明定的权力。郭道晖先生指出我国法理学界一样把权力分为“应有权力、法定权力、实在权力”三种形状。“从权力动态运行过程看，这三种形状是权力运行的三个时期，即权力形成（社会悠闲）→权力给予（国家法定）→权力先例（个人或者法人实现）”。这几个时期构成权力运行的不同环节，各有其不同性质：应有权力形成，属社会道德、适应范畴；法定权力或权力给予，属立法范畴；实在权力或权力实现，属权益人依法行使权力和有关执法机关依法行政范畴。由“应该有”到“能够（承诺）有”，由“潜在”到法律“明定”，是权益的一个飞跃；同样，由“可有”到“实有”，其间要具备一定的条件。除个人能力等主观条件外，还需有法定的限制条件。具备一定的法定条件，才许可行使这项权力。这又是一个飞跃。[9]可见，行政机关的“赋权”过程实质上只是“法律给予的权力”的实现过程，只要具备了法定条件，就可行使法律所给予的权力。

2、从行政许可的行为方式角度分析

行政许可不仅是传统观点认为的行政主体给予行政相对方某种资格或权益的行为，还应当是行政主体决定是否给予行政相对方某种资格和权益的一种法律制度，包括准许或不准许两种具体的行政行为方式。[10]因此，行政许可不同于行政处罚、行政指导、行政合同等行政行为。它不仅要处理行政主体和（获准许）分为合同内的信用关系爱护和合同外的信用关系爱护。

所谓合同内的信用关系爱护，指的确实是依照合同法的各项规范，直截了当对人们在合同关系中的权益义务加以确认，并通过追究违反合同义务者的民事责任，敦促双方本着合同的约定，以信用诚实的心态完满履行自己的义务，达成一个和谐成功的交易。为达此目的，我们的任务便是不断深入研究合同法，使其规则更加合理，更加有效，更能反映市场经济的客观要求。

除此之外，还有一种与交易有关的关系，一向没有受到重视，这确实是合同之外的信用关系。所谓合同之外的信用关系，是指进行交易的双方当事人在为交易而进行相互的接触以及合同履行完毕之后，双方善后过程中所构成的一种专门对待关系。一八六一年德国大法学家耶林提出“缔约过失责任”理论，首次关于契约在缔结过程中显现的利益冲突给予关注，其后耶林的观点为德国理论与立法所同意，在德国民法典上有所反映，同时有一些比较有阻碍的判例，然而应该讲立法并未系统同意这一思想，因此仍有必要进一步加强这方面的研究与探究，立法上也应有更进一步积极的举措。事实上，耶林的缔约过失责任理论也还远未解决所有的处在契约关系形成过程中和契约关系终止后当事人间事实建设部法规司执法监督处王荣梅处长则对近来备受关注的都市房屋拆迁争议咨询题展开了探讨，她指出，目前都市房屋拆迁类行政复议案件呈逐年递增的趋势，案件大多集中于对拆迁裁决的复议，建议应该进一步明确都市房屋拆迁相关行政复议的管辖权，完善行政复议机构的运作程序，同时对所涉及的房屋资产评估咨询题进行实体化的全面审查。

二、行政复议与信访

从我国目前的实践来看，行政复议案件的坚持率相当高，这种结果势必导致老百姓走向了另外一条救济之路-信访。

青年社会学者中国政法大学应星博士梳理了信访制度的历史源流，认为信访与中国古代的专门上诉制度有着某种微妙的联系，他还将1949年之后的信访制度分为大众动员型信访、拨乱反正型信访以及改革开放以来的安定团结型信访三种类型，指出信访在中国仍是一种较为有效的替代性的权益斗争方式，并具体剖析了信访救济机制的“潜规则”。认为信访救济作为一种“内部解纷方式”，和法治之间的关系可谓是亦敌亦友，不能一概而论。中国社会科学院法学研究所刘作翔教授则认为信访是我国特色政治文化的产物，认为应该关注的咨询题在于，信访权是不是一项权益？信访权的实现是指什么？

北京大学法学院湛中乐教授认为可将宪法第2条、第41条作为信访的宪法依据，并就信访制度的特点与实践成效与行政复议制度加以比较。并认为应以现存信访制度为基础，将其改造为申诉制度，让不服复议决定的人有提起行政申诉的可能。

三、行政复议与行政诉讼的衔接

最高人民法院行政审判庭蔡小雪法官就申请人、被申请人、复议机关、复议第三人及利害关系人在诉讼中的地位，不服复议决定的诉讼受理，复议机关审查与法院审理的关系等咨询题展开了讨论，并着重探讨了最终裁决与行政复议、行政诉讼的关系咨询题。国务院法制方法制和谐司方军处长和南开大学法律系赵正群教授则分不从不同的角度，指出世界贸易组织规则的核心在于提供司法救济的选择权，我们的现有法律法规并不违反入世承诺，所进行的制度变革，包括对《专利法》和《商标法》的修改，更多的是自身的需要，而非世贸规则的要求。商务部条约法律司杜宝忠副处长则指出，世界贸易组织规则只管辖以贸易为核心的领域，其他的如劳工标准、环境爱护、知识产权等领域，都非WTO规则所能涵盖。

中国社会科学院法学研究所周汉华教授认为，现代行政法崇尚多元的纠纷解决机制，较为理想的状态在于一律复议前置，同时法院对行政复议决定的审查模式和力度，要依行政机关的性质而定，不可一概而论。

四、域外行政复议制度的评介

行政复议制度作为行政过程的一环，作为救济程序的重要一部分，发挥着重要的作用。而不管是法国的行政救济制度、德国的异议审查制度、英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、日本的行政不服审查制度以及我国台湾地区的诉愿制度，都潜在着与我国行政复议制度进行比较的可能性。为此，就更有必要对域外的相关理论研究成果和制度实践予以关注。

中国社会科学院法学研究所吕艳滨博士对日本和韩国的行政复议制度分不加以梳理，其间他对日本的《行政不服审查法》，韩国的《行政审判法》作了客观全面的评介，并对特色化的日本行政审判制度、日本的国税不服审查制度予以评介。他指出，韩国行政复议制度的成功之处，一方面在于提高行政复议机关的独立性、客观性方面进行了有意的制度创设，另一方面在于不断完善复议案件的审理程序，其贯穿始终的一点便是行政复议制度的准司法化。

中国社会科学院法学研究所李洪雷博士则对德国的行政复议制度以及我国台湾地区的诉愿制度分不加以梳理，对复议的适用范畴、复议机关、复议的提起、复议程序的进行、复议审查的范畴、复议决定以及不服复议的起诉都做了详细介绍。

五、完善我国行政复议制度的构想

从行政复议的制度建构和组织变革的角度上，许多学者都发表了精辟的见解。中国社会科学院法学研究所所长助理冯军教授认为，提倡行政复议制度司法化，是强调在行政复议中增强司法的特点，从权力分立的角度看，机构要尽量独立，复议程序要公平、简洁、迅速。浙江大学法学院朱新力教授则从一种“动态的、积极的纠纷观”入手，指出行政复议应逐步向司法化靠近。

还有学者指出了现行行政复议管辖体制的缺陷，建议引入专门的行政复议委员会制度，重构管辖体制。

从行政复议程序的层面，全国人大法工委许安标处长指出，行政复议程序应该多样化，既不能过于简单，也不能过于复杂，应该针对不同的案件来设计不同的程序，他认为应将行政复议程序分为严格程序、简易程序和书面程序三类。华东政法学院朱芒教授则认为探讨行政复议制度司法化，就要关注其可能的路径，从目前看，提倡程序上的司法化，或许比从提倡组织上的司法化更有意义，因此要对具体行政复议案件处理时的程序予以关注，例如是否采纳“实质性证据”规则，是否引入了合议制审理的因素，等等。论文摘要近年来，随着法制建设步伐的加快，公安行政执法差不多实现了有法可依，但也存在着一些不容忽视的咨询题。目前有些行政法律规范本身有疏漏，规定不够明确，过于笼统；或未考虑实践中的专门情形以致于操作有难度；有的自由裁量过大，致使执法随意性较大。公平，历来是人类社会所追求和崇尚的价值目标，更是法治社会的重要特点，也是法律的灵魂；公安机关是我国重要的行政机关，公安行政执法权点多、面广、量大、任务重，与人们的日常生活休戚相关；公安行政执法的力度又是其他行政机关所不能及的。公平是法治社会的重要特点，公安行政执法的公平与否阻碍着人们对国家法律制度、社会制度的信任，同时还阻碍着公安工作目标的实现。要做到公平执法，需要从观念、制度等方面加以完善。公平，历来是人类社会所追求和崇尚的价值目标，更是法治社会的重要特点，也是法律的灵魂；公安机关是我国重要的行政机关，公安行政执法权点多、面广、量大、任务重，与人们的日常生活休戚相关；公安行政执法的力度又是其他行政机关所不能及的。公安行政执法的公平与否直截了当阻碍行政相对人合法权益的保证和人们对法律的信仰。然而公安行政执法在实体、程序和理性等方面都存在着一些不公平的咨询题，本文试从公安行政执法公平的标准入手，针对实践中存在的咨询题进行分析、判定，并进一步探究实现公安行政执法公平的途径。

一、公安行政执法公平的评判标准

公平执法确实是要求按照法律规定的标准来执行法律。公平的标准是以一定的社会道德观念和价值观念为基础的，以法律规范为约束的，公安行政执法领域的公平标准要紧包括实体公平、程序公平和理性公平三个方面。

行政实体公平指行政行为的结果本身符合公平、正义等自然法则。它解决的是执法活动的正当性、合理性的咨询题，是行政执法活动的动身点和归宿，是当事人追求的直截了当结果和最终目的。公安行政执法领域实体公平包括四方面内容；一是认定事实清晰，即公安机关作出的具体行政行为时依靠证据和推理认定的事实足以证明该行政行为的前因后果和正当性，而且这些内容又符合法律、法规规定的条件。二是证据确凿，公安机关作出的具体行政行为所采纳的每个证据都必须同时具有合法性、客观性、相关性，而且据以定案的证据之间在逻辑上没有冲突或冲突得到合理排除，证据之间能够相互印证，形成一个完整的证据链能证明具体行政行为所认定的事实。三是适用依据正确，即具体行政行为适用的法律、法规、规章、规范性文件及相应的条款准确、全面。四是内容适当，即公安机关在法定幅度内作出的裁量与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，符合合理性的要求。

行政程序公平是指行政主体实施行政行为的方式、步骤、顺序、时限等过程，都要严格遵守法律规范。“对行政权力的最有效制约和监督不是源自事后的制裁，而是源自对权力事先设置的程序”。公平的行政程序能够幸免行政机关及其工作人员在行使职权时徇私、武断等不良行径，促使事实上体行为的公平。其独立的价值还在于行政程序能够向当事人展现行政主体公平、公布地行使权力，从而起到行政实体法所没有的约束行政权的功能。行政程序公平还具有缓解当事人对抗行政权的情绪，促使其自愿地同意行政决定的功能。诚如美国杰克逊大法官所讲的“程序的公平性和稳固性是自由的不可或缺的要素，只要程序适用公平，不偏不倚，严格的实体法也能够忍耐”。英国学者威廉•韦德也曾讲过：“程序不是次要的情况，随着政府权力连续不断地急剧增大，只有依靠程序公平，权力才能够变得让人能容忍。”假如行政程序没有遵循有关公平的要求，那么仅从形式上看，行政行为的过程和结果的合理性就将受到质疑，由此产生能够被感受到的“不公平”不论对行政相对人依旧对公众都可能造成一种心理上的信任危机。

现实生活中，有些行政执法活动不管是实体依旧程序上并无不当之处，但从社会正义的角度来看，并没有达到实际意义上的公平，有的还直截了当或间接地阻碍到了当事人实体权益和诉权的实现，也阻碍着执法的社会成效，不能不值得人思索：除了实体公平和程序公平外是否还存在其他形式的公平？有的学者提出“现代意义上的司法公平，不仅是指实体公平，而且还包括程序公平以及执法者在执法过程中的情感公平。”笔者以为不妨将这种公平的内涵定义为“理性公平”。所谓理性公平是执法者在执法过程中以社会正义和法治宗旨为动身点和落脚点所产生的对法律的尊崇和对当事人的情感、态度。它要求执法机关和执法人员从内心深处感受到对法律的珍视和尊重，视法律为至上、神圣的最高准则；要求执法人员立场坚决、不徇私情，在执法活动的每一环节都能认真负责、一丝不苟。

（四）越权行政

越警种或越辖区抓赌、打嫖的越权执法现象依旧有存在。有的领导为上缴罚没款，完成一个较为固定的数额，下达上缴罚没款指标，基层单位只有完成上缴指标后剩下的才能由自己支配，为了完成上缴任务并留够自己所需经费，越权执罚确实是必定的了。有的派出所辖区内没有娱乐场所，没有出钞票的地点，甚至赌博的都少见，就只好到其它地点去“敛财”，甚或将不正当两性关系也当做卖淫嫖娼处罚。上述行为都会造成执法的不公平。

（五）行政不作为

公安行政执法人员在执法过程中拒绝履行、拖延履行或或不予答复的违法行为都可能构成不作为，行政不作为不仅是一种严峻的违法行为而且是执法不公平的表达。由于办案程序的日益规范，部分民警怕苦恼、怕考核扣分，存在行政不作为的倾向，当前，公安机关因为行政不作为被提起复议和诉讼的案件也有所增长，值得引起重视。表现为：对群众报案、报警拒绝履行或拖延履行；对应当办理的有关证照、手续，无正当理由拒不办理或拖延办理；对应当立案的行政案件不立案或不及时立案；对“在逃”或“另案处理”的违法嫌疑人，不赶忙或积极查处，任其不了了之。

（六）适用法律不准，效力把握不当

具体表现为该用甲法却错用了乙法，该用此条文却错用了彼条文；该同时援引数个条文却引用不全；有的还错误地适用了差不多废止、撤销的法律规范。还有些民警对公安行政法律规范冲突时的引用规则不清晰，该用高层级规范却引用了低层级规范、该用新规范却引用旧规范、该用专门规范却引用了一样规范。

（七）涉案财物处理上存在的咨询题

一是证据登记储存不符合规定。有的有来路没有去路；有的有去路无来路；有的来路和去路都不清。有些案件办理中无证据登记储存，涉案财物收支不清；有些无返还清单；有些证据登记储存和扣押混用。二是收缴的运用不合法。不符合收缴范畴的予以收缴；收缴物品未按规定处理或实物已按规定处理，但处理情形没有在案卷中反映。三是不符合收取预交款条件而收取。有的单位在办案中普遍采取预交款的方式，有的把预交款作终止传唤或留置的条件。三是一些单位对扣押的财物处理不及时，造成财物的长期滞留积压，失去使用价值。有的甚至因为时过境迁、找不到原主。三、

阻碍公安行政执法公平的缘故

（一）执法依据不完善

近年来，随着法制建设步伐的加快，公安行政执法差不多实现了有法可依，但也存在着一些不容忽视的咨询题。目前有些行政法律规范本身有疏漏，规定不够明确，过于笼统；或未考虑实践中的专门情形以致于操作有难度；有的自由裁量过大，致使执法随意性较大．此外公安机关内部的规范性文件也有与差不多法律相抵触的现象。还有些立法的规定注意了观念的超前性而现实条件又跟不上，例如刚刚实施不久的《道路交通安全法》已显现出许多类似的缺陷,该法规定一样的交通违法行为不扣证，同时要求罚缴分离，但以某市的一个交警大队为着眼点，今年5月作出罚款决定2500多人，到6月底，只缴纳了200多人，外地驾驶员差不多没缴纳。又如该法规定关于造成一样事故后逃逸的，有的主张依照《道路交通安全法》第101条第二款作了终身禁驾处理，有的则认为按照该法第99条只作罚款处理。对此公安部和全国人大常委会的有关人员认识也不统一。而同时某些领域的立法又严峻滞后,不能适应执法实践的需要，例如对出租自行车车库、无证公共场所、旅社业的治理、处罚缺乏相应的法律依据,实践中缺乏必要的法律、法规支持，执法人员往往束手无策.对上述法律法规所存在的缺陷使得公安干警在实践操作中不得不“不公平”。

（二）频繁的严打专项斗争

专项斗争是针对当前较为严肃的社会治安形势不得不采取的措施，这种措施关于解决突出咨询题的成效是显而易见的，但其消极作用也是明显的，专门是关于公平执法的阻碍。真正的法治应该做到法律面前时时平等、处处平等，而现有的严打斗争所采取的集中性的大规模群众运动机制事实上是一种以政治形状代替了法治形状，是与依法行政的要求不相符的。

（三）执法主体的观念和素养的不适应

公安行政执法活动是通过执法者的每一个具体行政行为来实现的，执法民警在适用和执行法律上的任何偏差，都可能造成执法上的不公平．就目前情形而言，公安民警的整体素养尚不能适应新形势下公平执法的客观需要．要紧表现为：一是依法行政的观念淡薄，法治意识欠缺。自觉不自觉地靠行政手段或强迫命令的方法解决咨询题；服从领导意志多于服从法律精神，爱护领导权威多于爱护法制权威。有的民警仍适应于从防范性思维动身，而非从法律的规定动身，遇事先考虑危害性，忽视公民的合法权益的爱护。二是法律素养与依法行政有差距。随着法制建设的不断深入，我国法律制度在不断地修正、完善，每年都有许多新法律、法规规章和规范性文件出台。与公安行政执法有关的法律依据已形成一个庞大的体系，许多民警对法律的学习不及时、领会不够深刻，在具体实践运用中由于不熟悉、不熟知，机械明白得条文，势必造成如此那样的不公平咨询题。三是道德思想素养的阻碍。执法工作的严肃性要求执法者要有良好的心理素养、道德修养和严谨求实的工作态度。在执法实践中有的民警工作不够细致、深入、责任感不够强，还有一些道德素养不够高的民警难以抵制社会上的拜金主义、享乐主义、特权观念等腐朽思想的腐蚀，在执法中办关系案、金钞票案、人情案，徇私枉法。直截了当损害了执法的公平。

（四）内部机制的因素

警务保证是公安机关依法履行职责和公平执法所必需的条件。基层警力不足和经费紧张也是制约公平执法活动顺利开展的重要缘故，警力不足造成了一些违法行为得不到应有的处理，经费短缺往往又会造成有的领导和民警受利益驱动，把执法与经济利益挂钩，定罚款指标，有的甚至显现以罚款创收来保运转现象，从而导致执法活动中在把握法律规定、采取处罚措施时显现偏差。一些没有经济收益的报警案件往往被忽视而得不到有效的治理。此外一些不合理的考评制度在一定程度上也阻碍了行政执法的公平性。而执法监督机制不完善、监督缺乏合力、监督权威未树立也是一个重要的缘故。

（五）外部环境因素

现行条块结合的公安行政治理体制，使公安机关的人、财、物权都受制于地点政府，大多数的地点政府对公安工作是关怀和支持的，但也有一些行政长官法治观念淡薄，对公安机关的行政执法活动进行了不合理的干预，使办案民警的正确意见无法得到实施，阻碍了执法的公平性；有的还对基层公安机关施加压力，为某些不正当的城管执法、拆迁、群政矛盾撑腰，把公安机关提升到社会矛盾的风口浪尖上，恶化了警民关系，也导致了行政执法的不公平。此外社会环境因素也是一个缘故。目前，法制意识尚未深入人心，法律权威也还未真正树立，群众的法律意识还较薄弱，象一些群体性事件引起的损害案件、涉及单位领导和集体、家族利益等行政案件，其执法活动难以得到群众的配合。而当前盛行的“讲情风”、“生意经”也阻碍了民警办案的独立性和公平性。

四、实现公安行政执法公平的途径

（一）改革公安行政治理体制

我国现有的公安行政治理体制，是非正常行政干预、地点爱护主义、经费状况的制约等阻碍公安行政执法公平的症结所在，因此应改变目前这种“条块结合、以块为主”的横向体制改之为地市级以上以块为主，县区级以下以条为主的纵向体制，确保公安机关依法相对独立性地行使职权。

（二）完善行政法律规范

一是加快行政立法的步伐。为适应迅速进展变化的确治安形势，应争取在较短的时刻内，从执法标准、执法范畴、执法程序等进行全面规范，逐步地解决自由裁量权过大、在特定领域无法可依等咨询题。二是提高行政立法的质量，努力实现良法之治。一方面法律规范本身应具有可知性、完整性、可操作性，另一方面要把制定法律规范和修改、清理法律规范加以结合，在加快行政立法的同时提高立法质量。从基层公安实践来看，公安机关内部的规范性文件仍有政出多头的现象，有些规范性文件本身就与行政差不多法相抵触，阻碍了规范性文件的质量。笔者认为，公安机关内部规范性文件应统一归口到内设的法制机构审核制定，并可邀请有关行政法研究人员考察并按照新颁布的《立法法》有关规定或法律原则，共同加以讨论和修订，提高规范文件的法律品位。

（三）加强执法民警的综合素养教育

民警自身的执法素养直截了当阻碍了执法活动的公平性，因此建立一支高素养的执法队伍是实现公平执法的关键。一是要端正执法思想，树立以尊重和保证人权为核心的现代执法理念。牢固树立人权意识，以民为本的执法理念。把尊重和爱护人权放在执法的首要位置；进一步增强程序意识，切实转变“重实体、轻程序”的观念，以程序保公平；进一步强化证据意识；以复议和诉讼为标准，提高执法办案质量。二是要加强民警基础法律学习，适时进行有效的培训，推行执法资格认证制度，不断提高民警法律素养和执法水平。新时期的公安工作需要民警既要有扎实的法律基础知识又要不断学习和把握与公安工作紧密相关的法律法规，使宽敞公安干警养成良好的法律知识同意能力和思维方式，注意对法律理念、法律精神、法律原则的整体领会，具备面对纷繁复杂的实践工作能灵活驾驭法律法规的素养。三是提高民警的法治意识，注重培养对法律的忠诚。要建设一个法治社会，必须树立法律至高无尚的权威，使法律成为人们的信仰，法