政企分开可行性

政企分开可行性银温泉【专落款称】社会主义经济理论与实践【专题号】F13【复印期号】1998年04期【原文出处】《经济研究》(京)1998年02期第38～45页【作者简介】银温泉国度计委宏不雅经济研究院政企分开是改革的难点之一，政企不分直截了当阻碍了企业改革的深刻。本文针对现代企业轨制内涵中的政企分开这一重要内容，从国有产权拥有和行使的角度商量政企分开的可行性。一、政企分开的涵义按照当局的有关文件及学术界广泛应用的提法，政企分开大年夜概有三层涵义。第一，国有资产所有者本能机能与社会经济治理者本能机能分开。许多人提出的把当局本能机能与资产经营本能机能分别即政资分别，能够归到这一层涵义。社会主义经济体系体例改革的理论家布鲁斯等人列出了均衡政企关系的清单，从中能够看到社会经济治理本能机能的若干方面。他们认为，作为所有者的国度要同作为威望机关、治理机构以及非企业部分的治理者的国度分别开来，具体包含：国度作为所有者的角色应与作为负责行政、国防、政治秩序，并由司法授权稽征税收和关税的威望当局的国度分别开来；其次应与作为制订工贸易、保健、安稳以及其他标准规制的国度分别开来；第三，应与作为例行的和专门的宏不雅经济政策中间的国度分别开来；第四，应与作为社会和差不多举措措施的政策机关的国度分别开来，作为政策机关，国度处理不克不及用一样盈亏含义界定目标和达到目标的手段（如共用品、外部性）；最后，国有企业部分必须和非企业部分分别，当局部分在非企业部分起感化更好些（Brus和Laski，1989）。第二，国有资产治理本能机能与运营本能机能分开。不管国有资产治理本能机能涉及国有资产产权哪些方面的内容，这种治理本能机能都属于所有者（出资人）的权力范畴，只要第一层涵义的政企分开做到，这一层就没有“政”的涵义。假如在第一层涵义上分不开，那个地点确信是分不开的。可见，提出把治理本能机能与运营本能机能分别在理论上是不恰当的。第三，出资者所有权与企业法人家当权分别，这是现代企业轨制的广泛做法，与政企分开更无直截了当关系。我认为，政企分开的严格涵义应是国度所有者本能机能与社会经济治理本能机能分别，上述后两方面的内容差不多上派生的或无关的。那么，当局作为国有资产所有者，作为国有资产代表，能不克不及解决政企不分问题，实现政资分别呢？响应地，假如当局不克不及作为产权代表，谁能代替当局？二、当局作为产权代表能不克不及实现政企分开答复那个问题，须要弄清当局既作为所有者，又作为社会经济治理者，双重角色之间有没有抵触，假如有，在双重角色格局内能不克不及解决。作为一样意义的所有者，投资和经营的重要目标是盈利。当局也不例外。而作为社会经济治理者，它的目标函数是各方面的，包含社会安定、经济增长、保持非经济活动和国度安稳等。这些目标同所有者的盈利目标有时、甚至经常是不一致、甚至相冲突的。例如，从盈利角度看，裁减冗员或在经济周期低谷时裁减人员是正常的，但当局从社会安定角度看确实是一种不安定身分；响应地，从盈利角度看，向难以还债的企业发放贷款是不正常的，而从社会安定看则是可推敲的。因此，即便就企业而言，作为社会中的一员，它也不是纯粹寻求利润最大年夜化，不管其他方面。就典范的市场经济国度而言，日本有毕生雇佣制，德国有职工介入，即使在美国，企业也把社会目标作为评判企业、评判经理人员的一个重要标记。今朝，国际上关于公司治理构造的研究中，也把顾客、社区作为重要的托付人，要求企业的目标函数反应顾客和社区的好处（Williamson，1985）。但这种双重角色如何说以哪一个为主，就企业而言应是明白的。双重本能机能下有没有可能实现职责分开呢？假定要求国有企业纯粹以盈利为目标，或充当类似于市场经济下私家企业同业的角色。假定国务院作为国有资产总代表，经由过程国有资产治理局行使产权治理。再假定国有资产治理局能够有效治理成千上万家国有企业（这一假定是专门不合理的，但今朝临时忽视这一身分）。如许，国务院评判国资局的独一或最重要指标确实是企业盈利。响应地，盈利指标也构成比国务院更高一级的机构对国务院（总理班子）的评判指标体系的重要内容。这种评判可行吗？国务院（总理班子）有压力和动力搞好国有企业吗？如上所述，因为国务院身兼两种本能机能，对国务院（总理班子）天然就从两种本能机能的实施事迹来评判。这就涉及到两种本能机能在评判指标中的权重。这是一个不易确信的问题。响应地，国有产权治理的压力和动力就难以形成，至少难以确信压力和动力的强度。在两种本能机能行使显现抵触时，对国务院及其国资局的评判更难。金融财务政策的更换，国度家当政策的调剂等等涉及国度宏不雅政策的更换，假如宏不雅经济运行有利，而晦气于国有企业的事迹，如何评判国务院及国资局的事迹呢？国务院和国资局完全能够推托义务。同时，因为国务院实施的是社会经济治理本能机能，它完全有才能、有方法应用非国有经济的资本补偿、赞助国有企业，如对国有企业实施税收优待和财务补贴；也能够应用一些规制政策如市场准入、价格治理、垄断和反垄断政策等，工资地势成有利于国有企业运转的情形，或者应用金融规制政策如关于信贷和证券市场的规定，使金融资本向国有企业倾斜。同时也应留意到，在国有企业事迹因国度宏不雅政策更换变得专门差时，国有企业的高等经理及国有企业集团好处的代理人（行业主管部分及主管国有企业的综合部分如经贸委）有可能向国务院施加压力，经由过程各类方法阻碍国务院的决定打算，使国务院采取利于国有企业但不必定利于宏不雅经济及宏不雅经济政策实施的一些政策。银根紧缩与国有企业呼叫呼吁资金重要、要求放松银根，能够算作是这种两难处境的一种典范表示情势。当局作为国有产权代表的上述问题也使它无法对国有企业的运转实施有效的监督和束缚。起首，从治理轨制看，保持一套行政体系须要大年夜量投入，专门难假想国务院会另立一套体系专门治理国有资产。是以，国务院治理国有企业起重要依附行政体系，即使有专职治理国有资产的机构，也是要并入行政体系的。如许运作的国有资产治理机构专门可能行政色彩浓厚。其次，从对国有企业、专门是大年夜型企业的经营者任免来看，国务院的双重角色也将阻碍经营者的目标函数，经营者可能将宏不雅经济政策更换对企业事迹的晦气阻碍作为推诿义务的来由。在1987—1992年国有企业实施承包义务制时代，就显现了因价格等宏不雅政策更换而调低承包指标的情形。当当局作为国有产权的代表时，国有企业或者显现管束过逝世，企业缺乏灵活性，或者缺乏束缚，形成内部人操纵。换言之，国有企业的经营者将会显现如布鲁斯等人（1989）所说的或者过分慎重，或者轻举妄动的现象。即使假设有一套合理而明白的有束缚力的指标体系，假设不存在因信息纰谬称身分导致的指标确信（如基数）不合理，当局对国有企业有完全信息，不存在“打埋伏”、“棘轮效应”之类的问题，国有企业的事迹也难以达到有效程度。市场经济活动的千变万化和变幻莫测，盈利机会的电光石火，要求经营者善于依照具体情形做出决定打算，但“成事在人，成事在天”，其成果不是指标合同所能写尽的。合同的不完全性也使指标体系显得僵硬。今朝企业改革正在测验测验一种做法，即明白国有资产投资主体即国有股持有机构，明白国度授权投资的机构，主假如国度投资公司、国度控股公司、国度资产经营公司、具备前提的企业集团的集团公司等，行使国有资产所有者本能机能。设立授权投资机构这种做法的目标是让被授权机构拥有临盆经营的一些权力（力），包含重大年夜投资权。这削减了当局对企业的治理层次，缓解了信息处理负荷过重问题。被授权企业与授权范畴内其他企业的产权关系全然上能够了了，但在被授权机构层次上，所有者缺位问题并没有获得解决。国有资产治理总体框架仍是多部分负责治理国有资产；公司治理构造存在严峻缺点，企业董事会、监事会中的大年夜多半成员是内部人，所有者制约效力差。是以，这种做法仍旧没有解决政企分开问题，国有资产总托付人问题及响应的谁来监督和鼓舞的问题本质上仍未解决。三、实施政企分开的可摸索门路针对当局作为国有产权代表导致政企不分这一问题，学术界提出了一些解决方法，重要有二：一是成立国有本钱经营委员会，二是实施多元持股，成长机构持股。1.关于国有本钱经营委员会一些经济学家提出建立国有本钱经营委员会（以下简称国资委，拜见吴敬琏，1993；周小川等，1994），目标是使国有资产治理机构能够或许用盈利标准监督和考察企业，使国有资产治理机构能够或许离开具有社会经济治理本能机能的行政部分的操纵。国资委将把治理国有产权作为独一的或最重要的本能机能，因而本质上是一个建立在贸易化经营差不多上的企业治理委员会。国资委从行政部分自力出来，“上级部分”——托付方——是谁呢？假如真正与行使社会经济治理本能机能的部分分别，实施贸易化经营，“上级部分”就不该是国务院，而应是全国人大年夜。但会可不能是以产生一股与行政部分相对抗的政治力量和经济力量呢？我们认为，就好处而言，行政部分好处与经济部分好处因此有差别，即使将经济部分纳入行政部分担理，这种好处差别也是存在的。恰是因为行政部分与经济部分的好处存在差别及冲突，才有行政过分干涉和政企不分问题。至于人大年夜，其本能机能设计本身就使它成为一支对行政部分的制衡力量，与是否操纵经济力量无关。同时，国资委的本能机能只在于从盈利角度监督企业运作。是以，这种经济权力的转移只是使企业离开了行政操纵，从体系体例上完成了政企分别，可不能产生晦气的政治阻碍。国资委有才能治理上万家国有企业吗？依照治理幅度原则，国资委直截了当治理的国有企业应是有限数量的。一种假想为，国资委下可设若干层级式持股公司，经由过程持股公司治理企业。比较国际上一些企业集团的组织模式，即母公司经由过程持股操纵一些子公司，这些子公司分别是浩渺孙公司的母公司，这种对国资委治理格局的假想没有来由不成立。但应留意的是，假如国资委把全部国有企业都纳入其旗号下，国资委实际上成了一个超大年夜型企业集团的管委会或母公司。一个有上万家企业的企业集团，其内部运作效力不管若何差不多上值得困惑的。例如，在《幸福》杂志排名前几位的大年夜公司如通用汽车、IBM等，每家也只是有几百家企业。是以，假如国资委治理数千家、甚至上万家企业，不管是国资委的治理效力照样企业效力，确信可不能令人知足。为明白得决范畴过大年夜、内部交易成本过高的问题，仅从企业层级制内部加以调剂是不敷的，应把内部的一些交易活动转移出去，经由过程市场进行交易。这意味着，国资委成立后的一项重要义务是把大年夜量交易活动外部化，经由过程市场为一些国有企业的产权查找买主。国资委可否对经营者实施恰当的鼓舞与监督呢？从鼓舞方面看，今朝国有大年夜企业的总经理、董事长的泉币收入约为一样工人的一到两倍，假如把这种收入差距拉大年夜到四到五倍，即大年夜致相当于日本企业的经营者与工人的收入差距程度，社会和工人都能接收。对经营者来说，尽管他的直截了当收入不太多，但可应用的在职花费如优胜的办公举措措施、观光等，照样相当多的，因而能够或许起到较好的鼓舞感化。至于监督，起首是不克不及实施传统的方法，如财务大年夜检查等，可应用专门多手段，譬如信息披露轨制，应用中介机构如管帐师事务所等，对企业进行财务监督。由此能够认为，假如所属企业相对较少，国资委是能够运转的。国资委的建立和运作可采取渐进方法，以幸免体系体例更悛改大年夜造成各方面关系的不调和，能够设计一些过渡步调，如国资委先治理一部分中心级国有企业（集团），数量逐步从行政部分转移过来，转移速度视国资委的治理才能和所治理企业的事迹而定。具体做法一是参照国际上国有企业治理模式，二是可参考深圳、上海等地国资委（国资经营公司）的转轨体会。关于处所国有企业，可仍由处所治理，至少在今朝不属于国资委的权力范畴。同样重要的是，为了防止经营治理的行政化，应只有一个全国性的国资委，在各省不设分支机构。2.关于股权多元化实施股权多元化，是指将国有产权的中心当局所有、分级治理的格局变为多种机构都代表国度所有者行使所有权本能机能。能够推敲的方法有：（1）划分中心与处所所有；（2）实施机构持股或法人持股。划分中心与处所所有，意味着将处所治理的国有资产明白划归处所所有。在经济学意义上，剖断谁拥有资产的最重要依照是看谁拥有残剩操纵权或／和残剩索取权。从那个角度分析，处所当局今朝实际上操纵了大年夜部分残剩操纵权。它们事实上成为处所国有企业的所有者，有权处理、并差不多开端处理处所国有企业。上海市当局将一些行业部分变成行业控股公司，行业内国有企业作为子公司装入控股公司内，广东省顺德市和山东省诸都市改组中小型国有企业的经历，以及其他一些关于产权让渡的材料（拜见课题组，1994），充分辩清晰明了这一点。只是，这种方法并没有解决政企不分问题。关于实施机构持股或法人持股，包含企业间交叉持股，今朝有许多人认为这既能使企业摆脱行政操纵，又能做到所有权在位，能够比较有效地解决所有者的监督问题。改革开放以来，机构持股式股权多元化获得了较大年夜成长，经由过程这种情势组建的公司逐步增多。例如，位于浦东的中国华源集团公司，确实是由纺织工业总会、外贸部、交通银行倡议，由14家国有公司合营出资创办的。尽管如许构成的企业从最终所有者层次上看仍有可能是国度，股权代表仍可能由行政部分委派，因而仍存在政企不分问题，但从集团公司层次上看，股权多元化使任一行政部分都不克不及应用本身的股权地位干涉企业事务，因而起到了弱化行政干涉的感化。在这方面，日本战后闭幕财阀、减弱财阀阻碍的经历能够作为一个专门好的参考。日本在二战前的企业所有权构造是股权高度集中于财阀家族手中，财阀家族经由过程控股公司操纵企业。日本战败后，美国占据军当局实施反垄断法，拆散财阀，实施股权平易近主化、分散化。当时，股票重要流向小我，股权构造中小我股占多半（60%以上）。此后，跟着占据军政策的改变和反垄断法的放宽，专门是60年代日本实施贸易自由化，实业界人士担忧外资大年夜量涌入，收购和兼并日本企业，因此企业之间换股或轮回换股，交叉持股逐步成长起来。交叉持股全然上是原财阀控股公司解体后原财阀体系从新加强接洽的一种情势。但在这种企业集团中，原财阀差不多掉去了阻碍，操纵机构不再是战前财阀总公司这种处于统治顶端的控股公司，而是以银行和公司为中间的成员企业互相（交叉）持有股份和互派负责人，并构成经理会。是以，不管从中国转轨中的体会照样从国际上由统制经济向市场经济的转轨体会看，成长企业交叉持股是解决操纵权过分集中的一个有效门路，能够作为解决政企不分问题的一种测验测验方法。能够推敲，在对往常“拉郎配”形成的企业集团进行改制时，有些以一个“龙头”企业为差不多，有些则以几个大年夜企业为差不多，构成一个企业集团，内部实施交叉持股，集团内的其他浩微小企业响应成为这些大年夜企业的子公司或从属企业。推敲到中国今朝的国有企业改革与重组格局，构造交叉持股模式能够采取近期与远期两类方法：近期方法：（1）结合构造调剂，在产品构造、技巧构造类似的企业起首实施专业化重组，形成单个企业产品构造与技巧设备构造专业化，若干企业产品构造与技巧构造互相补偿的局面，这若干企业之间交叉持股，形成横向结合的企业集团，同时集团内部是相符《公司法》规范的公司治理构造。所选择的企业范畴不宜太大年夜，不然构造调剂工作量太大年夜，难度大年夜；但也不宜太小，不然企业没有成长前程，交叉持股体系体例难以保持。（2）选择往来紧密，交易相对固定的高低游企业，成长交叉持股，实施纵向一体化，组建企业集团。（3）已有的企业集团的母公司之间可交叉持股，一来稳固股权，二来加强协作与沟通，这对一些地区性企业集团可能更为有用。远期方法：培养大年夜企业、大年夜集团，在企业或集团内部形成若干范畴相当的企业之后，总部或母公司的控股与批示功能慢慢撤消，取而代之的是部属企业交叉持股。日本战后在形成的交叉持股本质上是这条门路。这种做法在新兴工业化经济中（如韩国）也存在。四、上海市和深圳市国有资产治理体系体例改革的体会及可能存在的问题上海和深圳两市近年来积极推动国有资产治理体系体例改革，走在全国改革的前列，并产生了重大年夜阻碍。对这两个都市这方面的改革作一评判是有意义的。两市的国有资产治理体系体例改革差不多上按照“三个分别”原则进行的，即当局的社会经济治理本能机能与国有资产所有者本能机能分别，当局的国有资产治理本能机能与资产经营本能机能分别，出资者所有权与企业法人家当权分别。两市的做法有一些合营之处。从全然框架看，都分为三个层次：第一层是市国有资产治理委员会（其常设机构是国资办），由市委、市当局重要引导构成；它是本市国有资产所有权的总代表，依法拥有本市全部国有资产，并对其行使占据、应用、处罚和收益四项权力；第二层为国有资产运营机构，由本能机能局、大年夜企业集团（公司）或综合性持股公司构成；第三层为市国有资产运营机构将其运营的国有资产按不合份额分别投入到各类类型的企业后形成的国有独资公司、控股公司和参股公司，形成企业法人家当权。从运行看，差不多上由作为市国有资产所有权总代表的市国资委对试点企业进行国有资产授权经营，托付授权企业行使所有权，按市国资委要求进行经营治理；授权企业对授权范畴内的国有资产，依照临盆经营须要，以出资者的成分分别投入到各临盆经营性企业，使之成为本身的全资、控股和参股公司，形成以资产为纽带的母子公司关系，各自按照国度司法规定行使所有权和企业法人家当权。个中，市国资委负责对授权国资公司或企业集团进行考察，具体由监事会实施。慢慢实施管人与管资产相结合。以上海市为例，本来的主管局承担的行政治理、资产治理、行业治理的本能机能按当局机构改革的原则一分为三——局是当局机关，国有资产治理公司是企业，分流出去的一部分人构成的中介机构则属于事业单位。一分为三后，党委机关储存，一对三，并保持党管干部的原则。今朝作为过渡方法，局与国有资产经营治理公司的正职经赞成能够兼任，但副职必定有侧重。下面的机构和人员严格分开。例如，组建纺织和仪电国资公司后，撤消了体系内原行业性治理公司，在产品、家当和企业组织构造调剂的差不多上，以资产为纽带，以产品为龙头，出资从新组建了一批相符现代企业轨制要求的企业集团或。同时在引导体系体例上，实施董事会、监事会和经理轨制。纺织国资公司的决定打算和权力机构是公司治理委员会，既有董事会的本能机能，也有监事会的本能机能，由党委书记任管委会主任，局长任副主任兼总经理，是法人代表，管委会成员10人，由纺织局正副书记、正副局长、工会主席、干部处长、总管帐师构成。仪电国资公司实施总经理负责制，局长担负总经理，是法人代表，设外部监事会，成员10人。监事会主席由上海市副市长担负，还有局党政引导，社会有名人士及职工代表，各占1／3。这种体系体例的长处在于，它将往常多部分负责变成由市委、市当局引导挂帅、各部分介入构成的班子，治理企业的“部分”少了，响应地削减了部分间的制肘，减低了行政组织经济的成本。同时，依靠一部分本能机能部分能够或许比较天然地剥离其部分权力（利），也为部分内一部分人员找到了前程，从而削减了部分改革的阻力。深圳市从1997年起还实施管人与管资产相结合，把企业重要引导的录用权从市委组织部转移到国有资产治理办公室、控股公司，响应削减了政出多门的弊病。但应看到，就政企关系而言，问题的全然不在于有几个部分担企业，而在于谁来管、管什么。在这种体系体例下，国有资产所有权本能机能行使主体仍是当局机构，最终治理企业并对企业人事、重大年夜活动做最后裁决。例如，国资办也是市当局治理国有资产的重要本能机能机构，列入当局序列。是以，这种做法与往常的体系体例看起来并没有本质性的差别。总的看来，我认为这种体系体例看起来仍未能解决政企分开问题。值得留意的是，深圳、上海两市都正在积极推动其部属企业的公司制改革，专门是经由过程职工持股、企业上市等门路实施股权多元化。这是一个专门有成长潜力的偏向。假如企业交叉持股、股权社会化等成长起来，产生了非当局机构持股的其他大年夜股东，那么，国有资产治理委员会的专门大年夜一部分工作就天然消掉了。这意味着，国有资产治理委员会能够作为国有制改革过程中的一个中心环节，临时作为一个“隔离带”。从那个意义上讲，这种改革具有偏向性的积极意义，值得遍地所借鉴。既然上海、深圳两市都组织了（处所的）行业性控股公司，那么，有没有可能推而广之，中心行业部分也仿照这种模式建立行业性控股公司呢？今朝，有的专业部分、主管部分正力争如许做，把本身从行政部分变成行政主管部分加国有资产经营者或国度授权投资机构，把行业部分内重要企业的权力再度上收，使本身变成投资中间和重大年夜决定打算者。笔者认为，这种做法有专门大年夜的缺点。起首，已适应于传统体系体例工作方法的原“婆婆”不太可能会因本身兼职或摇身一变成为“老总”就改变不雅念变成企业家。在这方面，深圳市的做法看起来专门难效仿。深圳市从80年代中期开端，就逐步撤消了一些主管局，翻牌成了公司。但因为深圳市国有企业差不多差，差不多底细薄，只有一些小企业。加上当时深圳正面对一个大年夜的成长机会，翻牌公司直截了当面对负债经营、直截了当面对竞争性市场格局。这就使得主管部分引导向企业家身份改变革轻易一些。〔1〕比拟之下，上海市类似改变难度稍大年夜一些，而中心行业主管部分的类似改变革难。假如行业主管部分翻牌，专门可能不仅做不到政企分开，反而加重政企不分。第二，假如行业部分把行业内的重要的国有企业（集团）都纳入本身的旗下，构成全国性的控股公司，有可能显现严峻的垄断局面。第三，将严峻冲击今朝企业自立权状况。经由十几年的改革，国有企业自立权已大年夜大年夜加强（尽管仍不尽如人意），“婆婆”的管束已大年夜幅度减弱。假如现在的“婆婆”又做起“老总”，扬起出资人（产权所有者）的大年夜旗，要比纯确实“婆婆”更合理合法，更有份量。成果，将不是把企业临盆经营权切实交给企业，反而专门可能使企业从新回到传兼顾划经济体系体例中的“车间”的地位，不是被搞活，而是被搞逝世。五、政企不分时的企业运作方法以上分析注解，在两种角色由一个主体承担时，政企分开几乎是弗成能的。西方一些国度的情形又是如何的呢？在美国、英国和法国等重要市场经济国度，出于校订市场掉灵的推敲，国度在一些范畴也设立国有企业。在这些企业，往往是由当局任免企业引导人，监督其运作，因而政企也是不分的。尽管在这些国度，公共部分的企业较少，比较轻易治理，但总的看来，公共企业的运作效力是偏低的。政企不分时，国有企业是不是必定不克不及运转呢？西方国度对国有企业一样采取以下几种治理方法（曹玉书等，1995；臧跃茹，1995；国度体改委课题组，1994）：1.当局机构直截了当负责国有企业治理。例如，在法国，当局对国有企业实施双重治理，即由财务部负责国有企业的存量和增量治理，各主管部如工业部、能源部等负责对国有企业行使所有者权力，如录用董事长、总经理。在德国，财务部行使国有资产所有权，负责审批国有企业的成立、闭幕、归并、股权更换，选聘监事会、理事会中的所有者代表等。在一些成长中国度，如巴西，由筹划部国有企业专门操纵秘书处负责国有企业监管：对国有企业重要进出项目等制订限额，提出关于国有企业股本更换、购并活动及利润分派建议。2.经由过程立律例定国有企业的活动。典范的是美国，国有企业治理以国会立法为核心，联邦当局每成立一个国有企业就由国会经由过程一个单行司法，州和市镇当局设立公司也要由同级议会赞成。如最大年夜的国有企业田纳西河道域治理局，确实是1933年经国会赞成、罗斯福总统签订法案成立的。它的最高引导层有3名董事，由美国总统提名，经国会赞成后再由总统录用，任期9年。3名董事负责全部企业的治理和经营，具有高度自立权，并享有电价制订权。3.当局机构与企业合一型。例如，美国圣劳伦斯海运开创公司开端时是一家自力的国有企业，后归并到联邦当局运输部以一个司的名义来治理和经营。美国各州的一些州属企业也与之类似。如纽约公共交通治理局实际上是地铁公司和公共汽车公司的结合公司，纽约桥梁地道治理局则是经营桥梁和地道的公司。4.设立控股公司，在当局专业部和国有企业之间建立一个“隔离层”。典范的有意大年夜利的伊利公司、新加坡的淡马锡公司等。以寻求利润为目标，当局不干涉企业的具体经营活动。从西方国度国有企业治理的实践看，尽管它们只有少量的国有企业，实施上述几种方法治理也仍存在政企不分、机构痴肥、效力低劣等严峻问题，世界银行的一份研究申报（阿尤布等，1986）和西方国度的私有化海潮也说清晰明了这一点。自80年代以来，西方国度对国有企业实施大年夜范畴私有化，一方面经由过程向"大众,"及企业内部职工出售国有股份，将国有企业变成完全