审计局政府投资项目竣工决算审计操作指南

审计局政府投资项目竣工决算审计操作指南第一节工作程序一、准备阶段（一）项目计划确定：市审计局综合法规科根据《关于加强政府性投资建设项目审计监督工作的暂行规定》的规定，接到建设单位向审计部门申请竣工决算审计的报告后，对符合审计计划管理的建设项目，列入审计计划。（二）审计任务分配：市审计局综合法规科根据审计机关审计工作安排，统一分配竣工决算审计牵头部门。协审机构确定，原则上由原项目工程审计的协审机构财务审计所承担，无财务审计所的由综合科抽签确定。协审机构确定后，由市审计局主审负责告知协审机构，并组织开展实施工作。协审单位有关负责人负责研究和开展承接任务的准备工作。（三）制发审计通知书：市审计局主审负责起草审计通知书，并按规定报领导审批。协审人员于审计实施前3日向被审计单位送达审计通知书，并取得送达回证。（四）进行审前调查与报送审计实施方案：协审单位在接收资料后，开展审前调查了解，编制调查了解记录。根据调查了解情况制定实施协审的工作方案，经技术总负责人审核确定后，在接到审计任务分配通知后的7日内报市审计局主审，市审计局主审接到实施方案后，立即进行审核并按相关规定报领导审定。二、实施阶段审计人员进点，根据审计实施方案确定的具体审计事项在被审计单位作出审计承诺的基础上实施审计，按照审计机关规范化要求，收集相关审计证据，编制审计工作底稿。有问题和困难时，应及时主动向审计机关汇报。三、终结阶段（一）撰写审计报告并征求意见：协审人员根据审计实施情况，撰写审计报告(征求意见稿)，报市审计局主审审核，市审计局主审按相关规定报各级领导审定后，协审人员送达被审计单位征求意见，取得送达回证。被审计单位在规定时间内反馈意见。市审计局主审根据被审计单位反馈意见进行核实，并据此代拟审计报告送审稿。（二）复核审理：市审计局主审和相关部门负责人对审计底稿、审计证据等资料进行复核，出具复核意见书，局主审将复核后的相关审计资料送综合科审理。综合科按照审理规定进行审理。（三）审计业务会议审定：根据规定，需要召开审理会审定的，提交审理会集体审定。（四）出具正式审计报告：市审计局主审根据审理会审定结果对审计报告进行修改完善，履行审批手续后，将正式审计报告及审计决定等其他结果文书送达被审计单位，并取得送达回证。（五）进行审计回访：在规定时间内至被审计单位进行审计回访，并取得被审计单位采纳或整改的相关资料。（六）整理归档资料：协审人员将相关审计资料按局机关档案归档要求整理后，提交给局机关主审，局机关主审审核后负责归档。第二节审计内容与重点一、审计内容(一)建设程序执行情况、建设资金筹集、征地拆迁费用管理及使用情况；(二)资金管理及使用情况；(三)招投标及工程发包情况；(四)合同签订及履行情况；(五)设备、材料采购管理使用；(六)概算编制、审核、调整、执行情况；(七)债权债务情况；(八)税费计缴情况；(九)建设成本情况；(十)建设收入、结余情况；(十一)价款结算和造价控制情况；(十二)交付使用资产情况；(十三)项目尾工情况；(十四)决算报表情况；(十五)延伸相关单位收支情况；(十六)相关单位资质、质量控制、管理情况；(十七)项目决策、效益情况；(十八)结算审计情况；(十九)相关专项资金审计调查。二、审计重点(一)审查建设资金筹集、使用及管理的真实、合法性。1.审查建设资金来源的合法、合规性。项目的管理体制是否合规，建设资金是否按投资计划及时、足额到位，分析有无因建设资金不到位造成投资增加和影响工程进度等不绩效行为；项目业主对建设资金及其财务费用的分摊是否合理、合规。2.审查建设资金拨付和使用的真实性、合法性。建设资金是否及时按施工进度拨付，拨付的手续是否合规；有无做到专款专用，是否存在侵占、截留、挪用、出借资金用于与项目无关的投资和支出情况；有无虚列项目、虚列建设成本、多报投资完成额等套取、转移建设资金问题；资金使用是否合法合理，费用开支是否真实、合规，有无利用虚假合同套取建设资金和损失浪费情况。管理费开支的范围和标准是否符合国家的规定，有无多提，有无以管理费、保证金等名义克扣、截留建设资金等问题。3.审查项目基建会计核算是否规范，财务手续是否齐全，往来款是否真实、合法，是否按规定使用现金和取得票证。成本归集是否正确，预提资金是否合理、合规。(二)审查建设项目前期工作合法性和手续的完整性。1.审查建设项目决策是否科学、民主，立项、审批、土地征用等基建程序执行是否合规，手续是否完整，各种许可证是否齐全；项目的规划、勘探、设计等前期准备工作是否充分，有无“三边”现象；工程开工是否报请有关主管部门批准，有无未经批准擅自施工或超越权限审批的情况。2.审查建设项目概算执行情况，概算编制、审批及调整是否符合国家规定，有无设计深度不够、设计漏项、变更较多等问题；设计变更的内容是否合规，手续是否齐全，分析设计变更增加投资的原因及其真实性；工程建设是否按批准的概算内容执行，有无提高设计标准、扩大建设规模、擅自改变建设内容、概算外投资等问题。3.审查建设项目征地拆迁是否按国家法规、政策的规定执行，有无按规定报批，是否存在以租代征、未批先用、分解化整为零报批行为，建设用地是否突破批准数量，有无搭车多征土地或擅自改变土地用途的情况。委托征地协议和征地拆迁补偿协议有无签订，协议内容是否合法、合理，拆迁费用是否真实、合法，是否做到公平合理，有无截留挪用土地征迁补偿费用的情况。(三)审查工程建设管理的合法、合规、有效性。1.检查被审计单位是否建立健全与项目执行有关的内控制度，执行是否有效。2.审查有无因决策失误、设计失误、工程质量事故等原因造成的损失浪费问题，要特别关注路基土方利用及匝道变更增加投资事项。3.审查建设项目的施工、设计、监理、材料采购等是否通过公开招投标或规定程序确定，有无将通过招标已确定的项目切块肢解给未中标的单位或个人参与设计、施工，有无违法分包或层层转包、挂靠施工等问题。4.审查项目执行环境保护法规、政策情况。重点审查建设项目设计、施工各个环节是否执行国家有关环境保护的法规和政策，环境治理项目是否和项目建设同步进行，有无因项目实施影响环境的现象。5.审查项目是否按规定签订合同（协议），有无存在应签未签的情况；合同内容是否符合国家法律法规规定，是否与招投标文件不符。权利义务是否明确、合理；项目施工合同执行是否严肃；有无因合同管理的原因导致工程价款结算扯皮或增大投资的现象。6.关注工程质量管理制度是否完善并得到有效执行，各单位对工程质量管理是否履行了各自职责，监理单位是否对工程建设进行全面、有效的监控；有无因管理不善造成损失浪费和工程质量隐患等问题；有无玩忽职守、行贿受贿、权钱交易等违法违纪行为。7.审查有无因工期拖延或施工组织不合理造成投资增加，影响绩效的问题。8.审查工程价款结算是否合理、合规，有无偷工减料、高估冒算多结工程款等问题，是否严格按合同规定支付工程价款，应扣款项是否及时扣回。(四)评价项目投资绩效。对照项目概算，评价项目投资是否经济，投资控制是否有效；对照项目设计，评价项目设计是否合理，建设是否达到设计目标，按期保质保量建成；对照项目可研，评价项目的经济效益和社会效益，有无因周边配套不及时、不完备影响项目绩效的情况，建成后对提高城市品位、改善交通环境和人民生活的作用。(五)审查其它内容。如审查各种税费计缴情况。审计建设单位是否已按规定缴税，是否及时代扣代缴施工单位应缴税金；政府有关职能部门是否按规定收取规费，有无多收、少收、乱收费行为。第三节调查了解与审计实施方案一、调查了解审计组应当了解被审计单位下列基本情况：1)经济性质、管理体制、机构设置、人员编制情况；2)财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系；3)职责范围或者建设、经营范围；4)财务会计机构及其工作情况；5)相关的内部控制及其执行情况；6)重大会计政策选用及变动情况；7)以往接受审计情况；8)其他需要了解的情况。同时应当收集与审计项目有关的下列资料：1)法律、法规、规章、政策和相关文件资料等；2)项目背景、立项报告及批复、可研报告及批复、设计文件批复、概算文件及批复和相关合同等；3)银行账户、会计报表及其他有关会计资料；4)重要会议记录和有关文件；5)审计档案资料；6)电子数据、数据结构文档；7)其他需要收集的资料。调查了解可以根据需要选择下列方式：1)到被审计单位调查了解情况；2)对被审计单位进行试审；3)查阅相关资料；4)走访上级主管部门、有关监管部门、组织人事部门及其他相关部门(审计机关牵头)；5)其他方式。二、审计实施方案审计实施方案内容包括：1)编制的依据；2)被审计单位(项目)的名称和基本情况；3)审计目标；4)审计的范围、内容、重点以及对审计目标有重要影响的审计事项的审计步骤和方法；5)预定的审计工作起止时间；6)审计组成员及其分工；7)编制的日期；8)其他有关内容。审计组成员中，审计组主审为审计机关人员，协审单位应指定一名负责人(在投标书中列明的协审人员中选择)，全面负责项目的协审工作及与审计机关的联络沟通。实施审计过程中有下列情形之一的，应当调整审计实施方案：1)审计工作方案调整的；2)审计组在对被审计单位内部控制测评后，认为需要调整审计重点、步骤和方法的；3)审计组人员发生变化，足以影响审计实施方案执行的；4)审计中发现重大违法案件线索，需要改变审计内容和重点的；5)审计范围受到限制，不能正常开展审计工作的；6)其他需要调整的。第四节现场审计一、收集审计证据审计人员应当有针对性地收集与审计事项相关的审计证据。审计证据必须具备客观性、相关性、充分性和合法性。审计证据的形式包括书面证据、实物证据、视听或者电子数据资料、口头证据、鉴定结论和勘验笔录以及其他证据。审计人员应当按照下列方法收集审计证据：1.通过检查方法收集审计证据的，应当取得与审计事项相关的会计资料、被审计单位承诺书、会议记录、文件、合同等资料，以及审计人员编制的汇总表、调节表、分析表等材料；2.通过监盘方法收集审计证据的，应当编制实物资产盘点清单和现金、有价证券盘点表等材料，并由审计人员和被审计单位有关人员签名；3.通过观察方法收集审计证据的，应当编制观察记录，注明观察的事项、内容和结果等情况；4.通过查询方法收集审计证据的，应当取得被查询的单位或者个人的书面答复材料，并注明查询事项、内容、方式和查询结果等情况；5.通过函证方法收集审计证据的，应当取得被函证单位或者个人的回函，编制函证记录，注明函证事项、范围和回函结果等情况；6.通过计算方法收集审计证据的，应当编制计算表或者计算工作记录，注明计算的事项，所根据的相关数据，计算的方法和结果等；7.通过分析性复核方法收集审计证据的，应当编制对比分析表、比率分析表和趋势变动表，分析和说明异常变动项目、重要比率或者趋势与预期数额和相关信息的差异情况。审计人员可以收集能够证明审计事项的原始资料、有关文件和实物等；不能或者不宜取得原始资料、有关文件和实物的，也可以采取文字记录、摘录、复印、拍照、转储、下载等方式取得审计证据。审计人员在收集实物证据时，应当注明实物的所有权人、数量、存放地点、存放方式和实物证据提供者等情况。在收集视听资料或者电子数据资料时，应当注明制作方法、制作时间、制作人和电子数据资料的运行环境、系统以及存放地点、存放方式等情况。必要时，电子数据资料能够转换成书面材料的，可以将其转换成书面材料。在收集鉴定结论和勘验笔录时，应当注明鉴定或者勘验的事项、向鉴定人或者勘验人提交的相关材料、鉴定人或者勘验人资格等。对实现审计目标有重要影响的审计事项的审计步骤和方法难以实施或者实施后难以取得充分审计证据的，审计人员应当实施追加或者替代的审计步骤和方法，仍难以取得充分审计证据的，应当由局机关审计组主审确认，并在审计工作底稿中予以记录和审计报告中予以反映。审计人员取得审计证据，应当由证据提供者签名或者盖章；不能取得提供者签名或者盖章的，审计人员应当注明原因。不能取得签名或者盖章不影响事实存在的，该审计证据仍然有效。取得的审计证据数量较大的，可以编制汇总的审计证据，由证据提供者签名或者盖章。审计人员应当对取得的审计证据进行分析、判断和归纳。按照审计事项分类，按照审计证据与审计事项相关程度排序；对审计证据进行比较判断，决定取舍，剔除与审计事项无关、无效、重复、冗余的证据；对审计证据进行汇总和分析，确定审计事项的审计证据是否足以支持审计结论。经过分析、判断和归纳的审计证据，应当编制索引号排序，附在相应的审计工作底稿之后；必要时，可以附在相应的审计日记之后。不能附在审计工作底稿或者审计日记之后的实物证据、视听资料和电子数据资料等，应当编制书面材料，附在相应的审计工作底稿之后。市审计局主审应当督导审计人员收集审计证据工作，审核审计证据。发现审计证据不符合要求的，应当责成审计人员进一步取证。审计人员应当对其收集的审计证据严重失实，或者隐匿、篡改、毁弃审计证据的行为承担责任。市审计局主审应当对重要审计事项未收集审计证据或者审计证据不足以支持审计结论，造成严重后果的行为承担责任。二、编制审计工作底稿对审计实施方案中确定的审计事项应当逐项编制审计工作底稿。审计工作底稿的要素包括：1)被审计单位名称，即接受审计的单位或者项目的名称；2)审计事项，即审计实施方案确定的审计事项；3)审计人员及编制日期，即实施审计项目并编制审计工作底稿的人员及编制日期；4)审计过程及结论，即简要描述审计事项的性质、金额、数量、发生时间、地点、方式等内容，以及相关依据；5)复核人员、复核意见及复核日期，即审计组组长或者其委托的有资格的审计人员对审计工作底稿的复核意见及实施复核的日期；6)索引号及页次，即审计工作底稿的统一编号及本页的页次；7)附件数量，即所附的审计证据及相关资料。审计工作底稿与审计证据的对应关系，应当通过审计证据的索引号来体现。审计证据对应多个审计工作底稿时，应当将审计证据附在与其关系最密切的审计工作底稿后面，并在其他审计工作底稿上予以注明。市审计局主审对审计工作底稿的下列事项进行复核，并提出复核意见：1)审计实施方案确定的审计事项是否实施审计；2)审计实施方案确定的具体审计目标是否实现，审计步骤和方法是否执行；3)事实是否清楚；4)审计证据是否充分；5)适用法律、法规、规章是否准确；6)审计结论是否恰当；7)其他有关重要事项。对审计工作底稿中存在的问题，市审计局主审应当责成审计人员及时纠正。审计人员应当对审计工作底稿的真实性、完整性负责；对未执行审计实施方案导致重大问题未发现的，审计过程中发现问题隐瞒不报或者不如实反映的，以及审计查出的问题严重失实的承担责任。局机关审计组主审对复核意见负责，对未能发现审计工作底稿中严重失实的行为承担责任。第五节审计报告(征求意见稿)一、审计报告(征求意见稿)的要素审计报告(征求意见稿)是审计组实施审计后，对被审计单位的财政收支、财务收支的真实、合法、效益发表审计意见的书面文书。一般包括下列基本要素：1.标题，统一表述为“审计报告”(注明“征求意见稿”)；2.被审计单位名称；3.审计项目名称，一般表述为“********项目竣工决算审计”；4.内容；5.(审计组长签名)报告日期。二、审计报告(征求意见稿)的内容1.审计依据，即实施审计所依据的法律、法规、规章的具体规定。2.被审计单位及项目的基本情况，包括被审计单位的经济性质、管理体制、财政、财务隶属关系，以及项目概况(座落位置、四至范围、建筑面积、建设内容、建筑结构、设计标准、起始长度、宽度、相应工程量、征地拆迁量、评定情况及相关参建单位、批复文件、开竣工日期等)和项目资金来源、财政财务收支状况，其他需要说明的情况等。3.被审计单位的会计责任，一般表述为被审计单位应对其提供的与审计相关的会计资料、其他证明材料的真实性和完整性负责。4.实施审计的基本情况，一般包括审计范围、审计方式和审计实施的起止时间。审计范围应说明审计所涉及的被审计单位财政收支、财务收支所属的会计期间和有关审计事项。5.审计评价，审计组应当对以下方面进行评价：建设程序执行情况、项目法人、招标投标、合同管理和工程监理等建设管理制度执行情况、征地、拆迁费用管理及使用情况、建设资金的筹集与使用、财务核算管理情况、工程造价控制情况、资产管理情况、工程质量管理情况、经济、社会、环境等投资效益情况;发表审计评价意见应运用审计人员的专业判断，并考虑重要性水平、可接受的审计风险、审计发现问题的数额大小、性质和情节等因素。审计机关只对所审计的事项发表审计评价意见。对审计过程中未涉及、审计证据不充分、评价依据或者标准不明确以及超越审计职责范围的事项，不发表审计评价意见。6.审计发现的问题及处理处罚依据，审计查出的被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支及建设行为的事实和定性、处理处罚决定以及法律、法规、规章依据，有关移送处理的决定。7.审计建议，针对审计发现的问题可以对被审计单位提出改进项目建设管理、财政收支、财务收支管理的意见和建议。第六节档案整理一、审计档案的组成政府投资审计中心主审为立卷责任人，协审机构负责档案具体整理工作。立卷责任人应当将与审计项目有关的下列文件材料归入审计项目案卷：1.结论类文件材料，主要是审计报告及审计业务会议记录、复核意见书、审计组的书面说明、被审计单位对审计报告的书面意见等审计报告形成过程中形成的文件材料、审计决定书及相关文件材料、审计移送处理书及相关文件材料等；2.证明类文件材料，主要是被审计单位承诺书、审计工作底稿、审计证据等；3.立项类文件材料，主要是上级审计机关或者本级政府的指令性文件、与审计事项有关的举报材料及领导批示、审计实施方案及审前调查记录等相关材料、审计通知书和授权审计通知书等；4.备查类文件材料，主要是不能归入前三项的其他文件材料。二、审计档案的排列规则文件材料按照审计项目立卷，一个项目可立一卷或者若干卷，但不得将数个项目合并立为一卷。跨年度的审计项目，在项目审计终结的年度立卷。立卷责任人应当按照下列规则