现行审判委员会制度与理念的再分析55

现行审判委员会制度与理念的再分析【内容摘要】独具中国特色的审判委员会制度是我国诉讼制度的独创，审判委员会作为法院内部最高审判组织的设置是我国司法审判组织系统的一大特色。审判委员会制度创设后曾在我国几十年的司法审判实践中发挥着非常重要的作用，现阶段也依然具有其存在的价值，但随着社会的变革和诉讼制度的改革深入，这一中国特有的诉讼组织制度中存在的缺陷日趋明显，与讲求司法权独立、公正与效率的现代司法理念间的矛盾与冲突不断加剧。本文试图对现行审判委员会制度与理念进行深入分析，以期将司法权独立、公正与效率的理念融入审判委员会制度建构之中，使审判委员会这一独具特色的诉讼组织制度在改革完善的基础上得创新和发展。【关键词】审判委员会制度改革一、现行审判委员会制度存在的价值分析我国设立的审判委员会制度是我国诉讼制度的独创，这种独创与当时的历史背景和中国国情有着密切的联系。审判委员会讨论决定案件不需要太多的繁琐程序及法定步骤，适应了法官单纯在认定事实及适用法律方面追求公正的心态，其讨论决定案件的方式体现了中国法院及法官重视与追求实体公正、忽视程序公正的司法理念。在相当长的一段时间里，审判委员会通过对案件审理进行指导和监督，解决法律的疑难问题，以填补我国实体法和程序法尚不完备的缺陷;同时，在法官素质普遍偏低，独立执法能力较差的情况下，通过发挥法院的整体优势和集体智慧来弥补法官个人在知识、经验和执法水平上的不足。但随着审判方式改革的进一步深化，审判委员会讨论决定案件的方式与司法独立、司法公正、司法效率等现代司法理念的冲突日趋明显，有不少人对审判委员会制度存在的必要性产生了怀疑。笔者认为，从我国的国情出发，现阶段审判委员会制度仍具有其存在的理论与现实价值。(一)审判委员会的存在有利于法官依靠集体智慧，作出公正裁决。审判委员会制度是《中华人民共和国人民法院组织法》规定的一项基本制度，三大诉讼法也有相应的规定。《人民法院组织法》第11条规定:“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。”可以说，审判委员会制度是新中国几十年来审判活动的总结和审判经验的结晶，已经为人们普遍接受，在人民法院几十年的审判活动中，审判委员会发挥了极为重要的作用。事实证明，审判委员会制度是适合中国国情的，是具有中国特色的审判制度，资本主义国家没有，其他社会主义国家也没有。审判委员会实行民主集中制，少数服从多数以形成审判委员会决议，这既有利于发挥审判委员会每一位委员的积极性，使每一位委员都积极参与案件的讨论，各抒己见，充分发表自己的意见和看法，又有利于集思广益，集中审判委员会每一位委员的正确意见，形成集体的决议。这样，既充分发挥了个人的聪明才智又克服了个体的局限'性，依靠集体的力量，对案件作出更为公正的处理决定。(二)审判委员会的存在有利于对法官进行监督，促使法官不断提高业务素质。在具体案件的审理中，由于法官主观上或客观上的原因可能无法对案件作出公正的审理结果，此时就需要审判委员会进行把关与监督。当遇到重大、新型、疑难的案件，合议庭又不能形成统一意见时，可以提交审判委员会讨论，利用审判委员会委员的集体智慧，以少数服从多数的原则作出决定。此时，审判委员会的决定不一定会与合议庭所提出的意见相同。对于已经发生法律效力的判决，审判委员会也可以进行监督，如果发现需要改判的错误，即通过审判监督程序予以改判。这样，审判委员会在客观上有利于促使法官素质的提高，保证案件的公正审理。(三)审判委员会的存在有利于帮助法官、法院"抵制外来不正当压力，促进司法独立。我国的司法权是在人大监督下分别由法院、检察院来行使的。法院行使审判权除要受到同级检察机关的法定监督外，还要受到同级人大、党委及政府的监督与制约;同时，各级法院的人、财、物权均由同级的党委、政府所管理和调配。在这种体制下，法院不但没有司法意义上独立的法律地位可言，有时还可能因人、财、物而受制于同级党委、政府。在法院无法完全独立，法官的独立更是无从谈起的现行司法体制下，审判委员会的存在具有特定的现实意义。1、审判委员会有利于帮助法院、法官，抵制外来的不正当压力。法院、法官，在审判工作中，经常要面对方方面面的压力。于是献出现了，一些案件刚迸法院，各种“条子”、电话、以及执法监督员的监督意见就纷至奋来，面对各种各样的“人情案”、“关系案”、“招呼案”、“督办案”、“交办案”，法官如何能既不得罪各实力部门和实权人物，又维护司法独立、保障司法公正?此时，审判委员会这一审判组织制度的存在，在某种程度上就有利于缓解法官所面临的压力，法官在顶不住这些压力时，可以把案件提交审判委员会讨论，以此来分解压力，向施压者推脱:“这个案子我也定不了，要看审判委员会的决定。”2、审判委员会有利于及时纠正来自外界的错误监督。现在全国各地的人大很流行对法院的个案进行监督，有些人大的执法监督员更是对与自身有关系的案件进行个案监督。如某省人大对省高级法院进行评议，人大代表在评议中认为省高院审理的案件中有5件为错案，但省高院院长在向省人大汇报整改工作情况时，提出读院审判委员会讨论认定为错案的只有2件。试想如果没有审判委员会的存在，该省高院院长将以何种名义来说明被人大代表认定为错案的案件中大多数并不属于错案的范围。叉如某市一执法监督员本人为执业律师，一次他将自己代理的案件托请另一执法监督员监督，如此一来，该执法监督员利用其特殊身份，以形式上的合法监督掩盖了其目的上的非法性，对于这样的“执法”监督，法官也只有通过审判委员会来进行抵制。(四)审判委员会的存在有利于法院及时总结审判经验，不断提高办案质量和效率。根据《中华人民共和国人民法院组织法》的规定，审判委员会的任务除了“讨论重大的或者疑难的案件”外，还有“总结审判经验”，讨论“其他有关审判工作的问题”。目前，审判委员会的工作主要集中在“讨论重大的或者疑难的案件”上，比较忽略审判委员会的另一项重要职能，即“总结审判经验”，但我们也要看到这种局面正逐渐被改变的趋势。事实上，单就最高人民法院来说，每年下发的大量司法解释就足以说明审判委员会在对审判经验的总结上功不可没。二、现行审判委员会制度架构及缺陷分析现代社会，法治与公正的程序不可分开。如果把法治看作是良好的法律能够得到普遍遵守，那么法律必须要通过一套公正的程序，才能得到正确的运作①正如威廉姆·道格拉斯所说:正是程序决定了法治与您意的人治之间的基本区别。我国现行审判委员会制度的主要缺陷在于许多符合法治内核和程序公正要求的重要程序规则仍然缺乏，某些组织原则和程序的设计不合理，违背了审判规律。(一)现行审判委员会制度架构分析改革现行审判委员会制度，建构以程序公正为本位兼顾诉讼效率的现代审判委员会制度，需要以程序正义的观点和理念对现行审判委员会制度进行剖析，需要从宏观的角度对现行审判委员会制度加以研究。从审判委员会制度的产生来看，源于新民主主义革命时期革命根据地的审判委员会制度是原来的裁判委员会、裁决研究委员会逐步演变形成的，最初一般都由县长、县委书记和裁判员等人组成，其设立的目的在于讨论与确定重大案件，集思广益，从组织上保证达到判案正确，量刑适当和贯彻党的政策。②由此可见，审判委员会一开始就是司法与行政合一的产物。改革开放前的法院曾一度是人民政府的组成部分，而后又末形成真正意义上的独立司法机构，即便现在，也末摆脱人、财、物由各级政府管理的体制③,以程序公正的视角来分析，现行审判委员会制度带有明显的职权主义特征和浓厚的行政色彩，由于确立了民主集中制为审判委员会的基本原则，使得审判委员会制度的行政化倾向更强，导致司法与行政合一，长官干预司法，从根本上背离了法官独立与平等的司法理念，背离了审判规律。由于现行审判委员会制度的行政色彩和职权属一性，必然导致制度设计上的立法缺陷和立法漏洞及程序运作中的不良影响，审判委员会的行政化管理机制，使审判委员会实际上替代了独任庭和合议庭的功能，民主集中制的集体领导和决策机制违反了法律程序性规律，难以体现程序的公正性。现行审判委员会制度由于立法过于原则和笼统，便其在程序运作中的诸多不良作风与审判公开原则、回避原则、直接审理原则、言词原则相矛盾。同时由于审判委员会制度的程序性缺陷，使其制度程序运作与判相结合原则相矛盾，造成审者不判，判者不审的现象。此外，现行审判委员会制度程序运作与诉讼制度的不间断原则亦相矛盾，合议庭审案，审判委员会定案，实际上是在审判过程中更换了法官。这些都背离了审判的规律。现行审判委员会制度属性是司法行政职能揉合交错，以集体领导和行政决策的党政机关组织的原则民主集中制来规范审判工作，以行政隶属关系来调整法官之间的相互关系，以行政管理的手段来操纵司法审判程序，从根本上违背了审判规律，更违背了以程序公正为本位的诉讼钎畜多标。琢行审抒委页崇贰霞窗荷舌既行行哎体制的内在逻辑而得以存在，但与时代发展，与司法权的独立、公正和效率的理念相背离，必须进行重构与制度改革。(二)现行审判委员会制度的缺陷分析1、现行审判委员会制度的非公正性缺陷。无论是现行审判委员会制度的法律规定还是司法实践中的实际运作，均未涉及审判委员会成员回避的具体操作程序，变相地剥夺了当事人对审判委员会委员申请回避的诉讼权利，便当事人申请回避的权利落空，必然影响案件处理的公正性和正确性。另外，对于审判委员会讨论决定的案件若被发回重审，重新组成合议庭可以解决合议庭的回避问题，而审判委员会不能重新组成，则无法解决审判委员会的回避问题，申请回避的诉讼权利落空必然会在一定程度上影响司法公正。审判公开原则是司法公正的保障，只有公开才有公正，而现行审判委员会制度的运作程序与审判公开原则相矛盾，这也在一定程度上影响程序的公正性，此外，审判委员会制度的运作程序与直接审理原则、言词原则均相矛盾，同样也难以体现程序的公正性。审判委员会制度的行政化管理模式和集体领导的决策机制，必然导致行政与司法合一，行政职能于预司法职能，长官意志干预审判工作，严重影响了程序中立和公正。审判规律要求法官相互之间地位平等，相互独立，而审判委员会实行民主集中制，人为地将审判委员会与合议庭、法官之间的关系变成上下级关系，将法官之间相互独立异化成行政隶属关系、领导与被领导的关系，不符合法官的平等性和独立性要求。审判委员会实行民主集中制，必然破坏程序的民主性。行政司法合一，集体领导和行政决策便司法民主在审判委员会运作中难以实现。2、现行审判委员会制度运行程序的非理性缺陷。所渭程序的合理性是指各项程序制度对非理性因素的排他性。而程序的非理性缺陷是指对程序合理性价值的背离。审判委员会制度作为一种审判方式和审判组织制度，其程序非理性缺陷表现在如下三个方面，其一，现行审判委员会制度欠缺规范的启动、运作、终结的程序性规范;其二，现行审判委员会制度欠缺相关监督制约程序性规范;其三，现行审判委员会制度欠缺严格的遴选机制程序规范由于程序非理性缺陷，使得审判委员会的行政化管理模式和职权更为扩张，加上审判委员会实行民主集中制，实际上把审判组织异化成行政领导的集合体;制度上规定委员说了算，实质上还是以长官意志为转移，从根本上背离了审判规律的诉讼原则要求。3、现行审判委员会制度运行程序的不安定性缺陷。所谓程序安定是指诉讼应依法定的时间先后和空间结构展开并作出终局决定从而使诉讼保持有条不衰葡穗定银态。硅寅钢茧定佳屯名两个不稠层面，即程序规范的安定和程序运作的安定。④现行审判委员会由于立法设计时缺乏许多符合法治内核和程序公正要求的重要程序性规范，加之民主集中制原则规定的不合理，导致了审判委员会制度程序规范的不安定性，现行审判委员会制度的程序运作中也存在如下不安定性:其一，审判委员会的启动程序随意性较大，除合议庭可提请审判委员会讨论诉讼案件外，院长、副院长在审批案件、签发文书时都可随时随意启动审判委员会讨论程序;对于提请讨论的重大、疑难案件也没有明确的标准和具体的规范；其二，审判委员会制度程序运作缺乏明确的程序性规范，程序运作的过程中缺乏合法性、合理性标准和制约，导致程序运作的随意性和不规范性；其三，审判委员会程序运作中实行的是民主集中制原则，实质上还是行政领导、集体领导和行政决策的行政化管理方式主导了审判委员会的审判职能，行政化管理异化了审判规律和审判程序，导致了运作程序的不安定性；其四，审判委员会程序运作缺乏终结性、终局性程序规范，于是献出现了有的案件经审判委员会讨论已形成多数意见后，若主持院长认为不妥，可不作决定而“拍板”让合议庭再次合议和审判委员会再次讨论；有的案件反复讨论多次而作不出讨论决定意见；有的案件经过讨论作出了决定意见，再讨论时又可推翻原来的决定意见；有的案件讨论时拿不准而决定向上级法院请示等等现状，证明审判委员会终结程序的随意性大不规范，由此造成了程序运做不安定性。4、现行审判委员会制度的非效率性缺陷。“公正与效率”是法院工作的时代主题，制度的效率与效益是衡量程序结构模式的重要标准之一，在贯彻以程序公正为本位的同时，兼顾诉讼效率的价值目标也日益受到人们的关注，“迟来的正义乃非真正的正义”，追求效率也是现代程序制度设计的重要价值目标。现行审判委员会制度由于缺乏严格的递选机制规范，造成审判委员会的专业性不强，难以应对诉讼中许多新型、重大、疑难、涉外案件。审判委员会制度将委员资格作为一种职级待遇，造成审判委员会人数众多，有的多达20--30人，讨论一个案件，假设每个委员发言半小时，恐怕一天就只能讨论一件案子，人为地造成了效率低下；审判委员会制度运行程序的随意性和不规范也造成了审判委员会的重复劳动和效率不高；现行审判委员会传统的听口头汇报，即席发言的运行方式也是效率低下的原因；此外，提请审判委员会讨论的案件数量过多也影响审判委员会制度程序的效率，相同类型的案件已经讨论后，就应当及时总结审判经验，指导审判实践，而不应以后再提请讨论，以提高审判委员会的程序运行效率。现行审判委员会制度存在的程序非公正性，程序非效率性，程序非理性，程序非安定性缺陷与程序，公正价值目标是相违背的，制度的程序性缺陷造成了实践中的不良作风和诸多弊端。要加强审判委员会的作风建设和开展制度改革，应当从程序制度规范的角度进行改革，夯即从文法的兔使戏审判委贡会制度的程序性缺陷进行改革。三、重构符合现代司法理念的审判委员会制度与诉讼调解制度一样，审判委员会制度是我国对世界法制史的贡献，我们应当将审判委员会制度视为我国的人民司法实践对中华法系精神的传承和创新。将这一独具中国特色的审判组织制度和审判程序制度在改革的基础上进行完善、发展和创新。在吸纳现代司法独立、公正、效率等理念的过程中，传承人民司法的优良传统和经验，继承和发扬党的优良作风和人民司法工作的优良作风，重构符合现代司法理念的审判委员会制度，把我国独创的审判委员会制度建设和改革成东方先进的审判组织和审判程序制度。（一）审判委审员会的工作机构和职责范围。审判委员会办公室下称审委办.没条件的法院也可以单独设立,职责如下：1、审委办在会前对汇报材料进行审查，严把审判委员会的进口关。对新类型重大案件,审委办可以预先将涉案事实证据，争议事实适用法律及司法解释等相关材料提交审判委员委员,使其成员对不懂、不熟悉的问题可提前熟悉了解,以便对重点问题有所了解，也为审判委员会公正、合理地作出决定提供了一及司法保障，同时，审委办也可以针对提请讨论案件的新情况、新问题以及一些带普遍性的问题制定调研课题，先行调研，把讨论的案件研究透，把涉及的问题研究实，养成良好的学习和研究的作风,对于一些事实清楚、证据充分的案件，合议庭只是基于某些特殊原因想推卸责任才提交讨论的，审委办在审查后认为不需要上审判委员会讨论的，可以不提交讨论，以此来控制案件的数量，使审判委员会能从大量的个案讨论中解脱出来，用更多的时间与精力来总结审判经验。2、审委办在会后应及时总结审判经验，并进行推广和宣传。审委办在会后可针对案件讨论中遇到的新情况、新问题，以及一些带普遍性问题制定调研课题，认真研究，及时总结审判经验,不断推出调研成果。使调研成果转化用与实践。审委办还应协调教育处、宣传处搞好培训和法制宣传，以便审判委员会总结的审判经验能全面而及时地为广大法官知晓，并迅速运用于审判实践，提高审判质量与效率。(二)建立审判委员会严格的速选机制，并辅之以“禅让制”。对于审判委员会委员的任职资格应作出明确的规定，把有深厚的法学理论水平，有丰富的司法实践经验，在审判工作中实绩突出，对司法技能掌握娴熟的资深法官选入审判委员会，尽量杜绝光以行政职务和级别待遇为条件任命审判委员会委员。立法机关应当强化对审判委员会委员的任命考试、考核、考察和考评监督工作，以确保审判委员会成为一个专业化的审判组织而非行政长官的集合体。⑤另外，为保证审判委员会的专业化素质不断提高，应辅之以“禅让制”。即规定审判委员会委员若在一年内出现如三次表决错误不能主持撰写调研论文、总结审判经验，就应主动申请“禅让”，让有遴选资格的法官人选审判委员会，以不断增强审判委员会的专业化水平和审判业务水平。(三)用严格、公正、文明、高效的程序性规范来规制。1、审判委员会的启动、运作、终结程序应严格界定重大疑难案件的标准，严格限制程序运作的启动，以避免因启动程序的随意性而导致审判委员会陷于大量的个案讨论中。2、合议庭应在审判委员会讨论案件之前告知当事人审判委员会组成人员名单及可行使申请回避的权利，以确保当事人诉讼权利的行使。3、审判委员会讨论个案时，只宜对案件的定性、责任分担及法律适用问题进行讨论作出决定，其他如对证据与事实的认定等工作应由合议庭去完成。因为对于重大、疑难、复杂或再审、抗诉等案件，合议庭的分歧往往因对案件的定性难以确定，贡任分担难以把握，法律适用或冲突规范难以正确运用所致，审判委员会开会时可以要求合议庭全体成员列席审判委员会，可使审判委员会全面听取合议庭的各种意见及理由，防止承办人因主观或客观原因进行片面汇报。4、改革审判委员会的表决方式，现行的表决方式，使得很多委员实际上是跟随他人尤其是领导的意见而发表意见。如果审判委员会委员在表决时不知道其他委员，特别是院长对案件的意见，则一方面可以减少其表决意见受院长意见左右的程度，另一方面其在表决时也会更加慎重，因为如果表态错误则可能会引发对其责任的追究。具体到操作上，可以运用现代科技如投票器，即案件在讨论完后，大家各自通过投票器进行投票，投票结果可以立即显示出现，以便于作出最后的决定;而每人的投票内容则可以在审委会秘书的电脑中显示，以便记录在案，将来在追究责任时备查。在有条件的法院，如果审判委员会开会时委员们每人都有一台电脑，则可以通过局域网来完成上述工作。(四)构建高效率的工作机制1、设立专门委员会。现行的审判委员会制度遭到攻击和责难的重要一点是审判委员会的结构不合理，专业化程度不高。⑥审判委员会的知识结构、专业化水平直接关系到审判委员会讨论决定案件的质量。现有的审判委员会委员大多是长期从事刑事或民事行政审判工作，其法律知识较为专一，在刑事方面能成为专家的资深法官在民事方面可能就是门外汉，反之亦然。因此，在审判委员会中设立刑事和民事行政两个专门委员会，尤为必要。审委办可以将需提交审判委员会讨论的案件，按案件性质不同分别提交这两个专门委员会讨论并由这两个专门委员会分别作出决定。如果专门委员会经过讨论不能形成决议，则再将案件交由审判委员会全体会议讨论决定。2、导入高科技网络信息技术。审判委员会要提高工作效率，必须通过应用现代通讯信息技术和网络技术来追求工作效率的最佳化。如在有条件的法院可以运用内部局域网，将案件的所有材料全部上网，审委办在确定提交审判委员会讨论的案件后，将案件材料发送给各位审判委员