贵阳市生态产品价值实现路径初探

建立健全生态产品价值实现机制对贵阳市推进生态立市战略，以“强生态”引领“强省会”具有重要意义。在推进生态产品价值实现过程中，贵阳市面临认定难、度量难、抵押难、交易难、变现难的“五难”问题，应建立市场化生态要素产权制度；完善价值核算体系，建立评价与考核机制；完善市场化交易机制，打通生态产品交易堵点；发展绿色金融助推生态产品经营开发。党的二十大报告指出，要推进美丽中国建设，必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。贵州省委十三届三次全会提出，要持续巩固生态环境优势，打造生态文明建设先行区，促进人与自然和谐共生。贵阳市委十一届六次全会提出，要坚定不移推进生态立市战略，大力推进“一城一战一整改”，以高水平生态环境支撑高质量发展、助力强省会建设。生态产品的内涵2010年，国务院发布了《关于印发全国主体功能区规划的通知》，其中将“生态产品”定义为一种自然要素，它能够维系生态安全、保障生态调节功能，并提供良好的人居环境。[1]2022年，贵州省发布《生态系统生产总值（GEP）核算技术规范》，将生态产品定义为“在维系生态安全、保障生态调节功能的条件下，生态系统通过生物生产及其与人类劳动共同作用下为人类福祉提供的，用以满足人类美好生活需求的最终产品或服务。”[2]生态产品具有非竞争性、非排他性、外部性和经济性等特点。同时，全国各地区对生态产品价值实现的经验与实践也充分证明利用政府的权威、公信特征，完善生态产品监测普查、价值核算评价、生态产权交易、生态补偿等制度保障体系，辅以市场化模式推进，发动全社会多维度参与，是生态产品价值实现的一条可行之路。贵阳市生态产品价值实现研究的意义实现生态产品价值，是落实“绿水青山就是金山银山”理念的重要方式，也是我国生态文明建设的优先任务。完善和建立生态产品价值实现机制，是推动我国经济社会可持续发展、推进绿色转型的关键所在。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，提出在福建省、江西省、贵州省等地，探索建立环境外部成本内部化的绿色发展机制，为企业和群众提供更多的生态产品。[3]“十四五”以来，贵州省在融入长江经济带的背景下，强调要贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，坚持实现碳达峰碳中和目标，并完善生态产品价值实现机制，努力把生态优势向经济优势转变，在全国率先推进生态产品的价值创造。贵州省贵阳市是“全国森林城市”“第一个生态文明示范城市”，在“强省会”战略的推动下，按照“四主四市”的工作思路，走“生态立市”的道路，加速绿色发展。乌当区、观山湖区先后被评为全国“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，2023年贵阳市、清镇市入选全国第七批生态文明建设示范区名单，贵阳市生态文明建设获得积极进展。[4]但是，在推进生态产品价值实现过程中，同样面临认定难、度量难、抵押难、交易难、变现难的“五难”问题。[5]因此，建立健全生态产品价值实现机制对贵阳市推进生态立市战略，以“强生态”引领“强省会”具有重要意义，有助于贵阳市不断把生态效益更好转化为经济效益、社会效益，以生态保护为优先考虑，推行可持续发展的绿色经济模式。贵阳市生态产品价值实现的资源现状与主要困境（一）资源现状贵州省贵阳市地处西南边陲，位于云贵高原东端，是长江、珠江上游的重要生态屏障，具有重要的生态区位价值。丰富的农田、水、森林等生态系统提供了农产品、淡水、木材、水源涵养、大气净化、固碳释氧、气候调节等种类繁多的生态产品。相较于农产品等实物类生态产品，优良的生态禀赋所蕴含的权益类生态产品价值实现更加困难。2022年贵阳市统计年鉴数据显示，2021年贵阳市耕地面积1884.99平方公里，农业产值239.19亿元，累计认证绿色食品122个，农产品地理标志19个，具有修文猕猴桃、花小莓与印象硒州等农产品知名品牌。农产品这一实物类生态产品的产权明晰、供需关系明确、商业模式较成熟，但存在生态农产品加工转化率低等问题，地方特色产品如猕猴桃、葡萄等“生态附加值”未能体现，市场销售价格始终未能达到预期。贵阳市水资源丰富，如表1所示，2021年，全年水资源总量69.53亿立方米，大中型水库蓄水总量28.52亿立方米。从历年供水来源看，地表水资源总量呈先减少后增加的变化趋势，最低的年份为2019年，仅为47.86亿立方米；地下水资源总量变化趋势与地表水相同。贵阳市为巩固首个国家森林城市成果，积极打造国家森林城市样板地，持续推进绿环绕城、绿廊网城、绿块嵌城，高度重视园林绿化，公园绿地面积、城市绿化覆盖率、人均公园绿地面积与森林覆盖率等指标均表现出逐年递增趋势。2021年，贵阳市建成区绿化覆盖面积达15121公顷，人均公园绿地面积14.09平方米，森林覆盖率达到55%。（二）主要困境1、自然资源资产确权难自然资源资产价值实现必须建立在清晰的产权边界下。当前，国有资产的产权改革需要继续深入，国有资产的有偿使用制度也有待于進一步健全。我国自然资源是公有的，但存在产权主体虚置、相关“家底”模糊、权责不清、法律制度保障不完善等问题。贵州省作为我国第一个所有市州编制自然资源资产负债表的省份，在探索编制自然资源资产负债表过程中取得了一系列重要成果。贵阳市于2020年出台自然资源统一确权登记工作方案，但现实操作中依然存在自然资源资产价值转化的障碍。如山水田林湖草沙作为一个整体的生态系统，土地的所有权属于国家或者集体，但是与土地相关的各种自然资源的所有权却是一个非常复杂的问题。有些自然资源是属于土地所有权人的，而另一些自然资源虽然不属于土地所有权人，但却是以土地为基础而存在的；同时，一些自然资源的空间范围很难确定。因此，当前自然资源确权过程中，很难将土地与各种自然资源的权属关系完全区分，给自然资源确权工作造成了许多困难。从而，部分生态资源产权将难以清晰界定，进而影响生态资源市场化运作效率，或无法形成有效市场。2、生态产品价值核算体系还需进一步完善统一准确的生态产品价值核算体系是生态资源-资产-资本化的关键基础，也是在转化工作中连接生态服务市场交易、生态转移支付、生态补偿、生态产品抵押与绿色金融创新的重要基础工作。[6]2021年贵州省发布《生态系统生产总值（GEP）核算技术规范》地方标准，并在生态产品价值实现试点县（雷山、赤水、江口、大方、都匀）进行了生态产品价值核算探索，贵阳市以花溪区、清镇市为试点，开展了生态产品价值核算试点。同全国其他地区实践结果类似，贵阳市生态产品价值实现存在生态产品供需关系考虑不足、生态服务类产品价值比例过高、缺乏市场与金融机构认可、地区特征指标缺乏等问题。此外，贵阳市在生态产品价值认证、价值核算等方面存在技术短板，信息化、人才队伍等建设水平仍待进一步提高。3、生态产品市场化交易机制不健全生态产品市场化交易是实现生态产品价值途径的重要一环。《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发〔2022〕2号文件）明确指出，支持贵州探索生态资源权益交易、生态产品资产证券化路径，健全排污权有偿使用制度，研究建立生态产品交易中心。[7]贵阳市生态产品的市场交易体系尚未建立，一方面由于实物类生态产品如农林牧渔等产业面临产品同质化、缺乏知名品牌带动、受土地与交通限制价格并不占优势等限制。另一方面，目前市场对于权益类生态产品有效需求不足，还需进行相关制度建设与市场培育。如碳排放权、排污权、用能权在碳达峰碳中和背景下逐渐兴起，但也面临交易场所受交易产品类型与地域限制，交易数量不足，交易效率有待提升等问题。清镇市谋划开展生态价值转化平台建设，为生态产品、权益和资源资产的供需提供精准对接和资源转化通道，但仍需省市后续政策支撑，协同规范和统一各类生态产品、权益和资产变现过程及市场准则。此外，调节气候、涵养水源、生物多样性等生态服务类产品，因缺乏市场化交易体系，需要进一步完善认定办法，提升市场认可度。4、绿色金融支撑生态产品价值实现力度较弱绿色金融是生态资源转化为生态资产的助推器，同时也为生态产品的价值实现提供资金支撑和创新推动力。生态文明建设进程中，绿色金融在信贷、基金、债券和保险领域得到快速发展，绿色金融体系已经逐步建立，但是在促进生态产品价值的过程中，仍存在市场激励机制不够健全、生态信用体系不够完善、政策保障不够到位、金融产品不够创新等问题。贵阳市生态产品价值实现路径（一）建立市场化生态要素产权制度以生态产品产权为基础，明晰权责，有效监督，保障区域内各类自然资源产权主体在确权过程中有制度可循。推动贵阳市生态产品信息普查，利用地理信息系统技术对区域内生态产品实行动态监测，普查生态产品类别、数量、质量等基础信息，建立生态产品基础信息目录清单，做到“权属明晰、四至明确”，即明确自然资源的权属、面积、用途、空间位置等基础数据。推动贵阳市生态产品权属的明晰化，厘清使用权和所有权边界，制定产权主体权力清单并清晰界定产权的主体权利，以“确权颁证”为契机，以自然资源资产产权制度改革和产权委托代理机制为切入点，稳步提升自然资源资产的财产权安全。逐渐建立可操作、可交易的生态要素产权体系，使区域内生态资源所有者更加积极地投入到生态产品交易中，促进其价值实现。（二）完善价值核算体系，建立评价与考核机制探索与市场属性相匹配的生态产品价值计量方法，拓展生态产品计量的适用范围。充分利用贵阳市大数据平台和行业优势，将大数据整合到自然资源资产普查、生态产品存量盘查等工作。提高生态产品会计工作的精度和市场认同度，试点开展VEP核算，以项目为主体进行生态价值评价，通过核算生态产品价值在项目期间的动态变化，持续监测核算产业项目生态溢价，构建生态优势转化为价值优势的“两山”转化新路径。[8]树立高质量发展政绩观，稳步推进GDP和GEP双考核制度，研究制定绿色财政奖补政策、设立奖补资金，推进评价成果在生态产权交易、生态补偿资金分配、生态环境损害补偿等方面的运用，逐渐构建生态产品价值实现的激励约束机制。（三）完善市场化交易机制，打通生态产品交易堵点依托贵州省生态产品交易中心建立契机，在贵阳市搭建功能完整、机制健全、交易高效的生态产品交易子平台。一方面，推进排污权、碳排放权、林业碳票、绿化增量指标与森林覆盖率指标等生态产品交易，通过区域生态产品交易市场的建立，不断优化配置生态资源。另一方面，完善“分散输入、整体输出”模式下的生态资源权益收储平台。通过对农村存量资产、生态资源进行确权、登记、收储，开展存量资源权益的集中流转经营，促进实现生态资源权益的产权明晰、集中收储、转化提升、市场化交易和可持续运营等。此外，在碳达峰碳中和与CCER即将重启背景下，推动建立林草碳汇、农田碳汇项目储备，积极探索“岩溶碳汇”相关方法学与区域交易试点。[9]（四）发展绿色金融助推生态产品经营开发健全生态信用评价制度，加快建立生态信用评价指标体系，科学开展生态信用积分评价，鼓励金融机构以生态信用点为基础，为