老旧小区改造中利益主体法律纠纷的化解机制研究

“城镇老旧小区改造”是“十四五”时期国家重要的工作部署，是关系到百姓福祉的重大民生工程和发展工程，党中央、国务院高度重视。习近平总书记强调，要“善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题”。老旧小区改造时间紧，任务重，资阳作为成立20余年的年轻地级市，老旧小区改造涉及体量相对较小，便于及时总结老旧小区改造过程中常遇法律难题，其老旧小区改造作为调研对象具有调研价值。“城镇老旧小区改造”是“十四五”时期国家重要的工作部署，是关系到百姓福祉的重大民生工程和发展工程，党中央、国务院高度重视。2020年7月国务院印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）明确提出，到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。2020年，在深圳经济特区建立四十周年庆祝大会上，习近平总书记指出，要“善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题”。①老旧小区改造时间紧，任务重，据初步统计，全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超过4200万户，建筑面积约为40亿平方米。②本文以“法”的角度为切口，调研涉及群众人身权和财产权等基本权利中反映最强烈、最迫切、最尖锐的问题，及时对老旧小区改造中尖锐矛盾进行剖析、追踪、反馈，探索完善法治方面长效机制，对推进城市有序更新，对全国全面推进老旧小区改造具有现实指导价值。2020年，资阳市启动中心城区老旧小区改造三年攻坚行动，2022年资阳市上榜省级城市更新试点城市名单。同年，资阳市将老旧小区改造工作纳为十大民生实事之一。截至2022年12月，实施改造完成老旧小区334个、惠及居民3.7万余户，目前全市已累计实施既有住宅增设电梯320部，158部已竣工并投入使用。③近两年，资阳市老旧小区改造项目推进速度快，紧盯群众所需，地方政府努力探索基层治理中法治方面的“资阳经验”，打造老旧小区改造的“资阳样本”。资阳作为成立20余年的年轻地级市，老旧小区改造涉及体量相对于宜宾、自贡等地级市小，但牵涉利益主体之间的矛盾纠纷具有相似性、类似性，所谓“船小好掉头”，便于及时总结老旧小区改造过程中常遇法律难题，其老旧小区改造作为调研对象具有调研价值。本文以资阳市老旧小区改造为研究对象，借助社会冲突理论、利益相关者理论等，依托民法典、行政法等法律知识，充分运用文献研究、案例分析等研究方法，挖掘出老旧小区改造过程中以政府、市场和居民为代表的三方利益之间具有典型性、普遍性的矛盾冲突。以期从多元利益主体的合理利益为出发点和落脚点，提出具有针对性的对策建议，为解决老旧小区改造过程中法律难题，提供理论提炼和实操思考，以期对其他市州具有参考借鉴价值。资阳市老旧小区改造中利益主体常见法律纠纷老旧小区改造过程中，因涉及利益主体多元，诉求差异大，不同利益主体之间法律矛盾纠纷大量呈现。为充分了解老旧小区改造过程中利益主体常见法律纠纷类型，便于预判现阶段城市更新过程中法律风险，笔者以“老旧小区”“改造”“城市更新”分别组合为关键词，通过裁判文书网、北大法宝等数据库检索资阳管辖民事案件11211件，中级人民法院案例360件，基层法院案例10856件，涉及纠纷案件数量较多、争议较大且社会关注度较高的案例主要类型如下：擅自将住宅改变为经营性用房，侵占公共绿地、违章搭建、违规安装防护栏等而引发的排除妨害纠纷占比1.2%，共有纠纷占比1.6%。业主权利怠于行使，导致如加装电梯等改建、重建工作难推进，从而引发相邻关系纠纷占比0.72%。老旧小区楼梯外墙脱落而引发的物件损失责任纠纷占比0.1%。因业主委员会侵犯业主合法权益而引发业主撤销权纠纷占比0.1%。物业监管不到位、停车难，市场机制不完善、物业费收缴率低、业主自律机制不完善、配套设施建设滞后、遗留问题较多、专项维修资金使用难，物业公司履职不到位等从而有引发物业服务合同纠纷，该类型涉及案件数量最多，占比高达93.6％，矛盾最为突出。既有现实存在的矛盾，也有历史遗留的问题。而这些矛盾一旦处理不恰当，就会引起诉讼风险，甚至集体诉讼，引发舆情。一旦败诉，将对老旧小区改造推动工作造成难以估量负面后果，政府及社区公信力大大削弱，未来类似工作难以推动。因此，在基层治理中，资阳市老旧小区改造中利益主体常见法律纠纷的化解机制研究势在必行。资阳市老旧小区改造中利益主体法律纠纷产生的原因分析（一）相关法律法规欠健全从国家层面看，我国法律法规涉及到老旧小区改造的内容，主要分布于《民法典》中物权编、《中华人民共和国建筑法》等法律，且这些法律条文多为原则性或描述性规定，实操性较差，目前尚未针对老旧小区专门立法。而与邻国日本相比，差距颇大。日本早在1969年颁布《都市再开发法》，2001年制定《都市再生特别措置法》，截至2010年，关于老旧小区法律法规历经12次修正，初步形成较为完善的法律法规体系。从资阳地方来看，资阳市建市晚，2016年才获取地方立法权，老旧小区改造近年才规模性推行，仍位于初步探索阶段，涉及的法律法规、政策制度等尚不健全。目前，资阳仅于2020年实施了《资阳中心城区老旧小区改造实施方案》等政策性文件，但层级偏低、约束范围窄、约束力弱。尽管2023年施行《资阳市物业管理条例》，但并非专门针对老旧小区改造，指导性和实践价值较低。由于老旧小区改造缺乏完善的法律法规指导，形成了不少的历史欠账，多元利益主体间矛盾尖锐。（二）“重实体、轻程序”理念难摒弃1、业主怠于行使业主程序性权利。立法机构关于召开业主大会、业主大会的表决程序等规定原则性较强，执行难。根据《民法典》、《物业管理条例》、《资阳市物业管理条例》规定，老旧小区改造系改建、重建建筑物及其附属设施范畴，属于业主共同决定事项，应经参与表决专有部分面积３/4以上的业主且参与表决人数３/4以上业主同意。决定流程看似简单、清晰，但实践操作十分不易。不少业主缺乏权责意识，对参加业主大会并不上心，若权益受损，对决策不满，或被迫接受表决结果，或引发纠纷，拖慢改造進度。2、业主委员会、居委会配合走形式，决策程序欠规范。老旧小区业委会成员年龄普遍偏大，法律法规政策等知识匮乏，“重实体、轻程序”理念突出，决策程序较不规范。如：通知信息迟延甚至窒碍，使得部分业主由始至终未获悉召开老旧小区改造和管理会议的详细信息，出现“流会”现象，使业主知情权、监督权、表决权等程序性权利受侵。其次，业主委员会、居委会即使根据法律规定履行相应决策程序，多是着眼于程序性权利的运行，配合走形式，决策程序并不规范，对业主是否通过程序保障实体性权利关注很少。程序性规则的缺失极易引发业主实体性权益受损，从而诱发争议，引起法律纠纷，拖慢老旧小区改造工程的进度。（三）多元治理主体权责不清老旧小区改造涉及多元主体利益，亦涉及到多元治理主体，多元治理主体之间权利、义务、责任存在不同程度协同困境。1、政府部门之间权责不清，缺乏联动机制。老旧小区改造是一项系统性工程，除了水电网，还要对外墙、道路升级完善，涉及住建、城管、民政等几十个部门，协调难度大。虽然资阳市级层面成立了老旧小区改造协调机制，但各部门权责不清，联动机制尚未形成有效合力。“牵头”变“包办”，“配合”变“挂名”，工作协作化、系统化，走了形、变了味，协同作战的“合奏曲”转化为了单打独斗的“独奏曲”，甚至出现相互推诿。2、老旧小区居民与物业公司履约“难”。据资阳市中级人民法院提供的数据，全市近三年物业服务合同纠纷高达6490起，占民事案件的38.4%，矛盾尖锐且难以调解。笔者走访了解到，老旧小区的居住群体经济条件普遍较弱，不愿承担物管费用，物业费收缴不足致使物业公司难以维系約定的服务，加剧居民不满，更多业主拒不缴费，违约行为恶性循环，以致解除《物业服务合同》，对小区弃管。据资阳市住建局数据显示，截至2022年末，全市约有243个弃管小区。目前，资阳市大部分老旧小区普遍存在居民与物业公司矛盾尖锐，履约难，以致老旧小区物业引进难、留住难、覆盖率低等困境。3、老旧小区居民与居民自治组织之间权责失衡。（1）笔者访谈中，超过三分之一居民认为，参与小区活动浪费精力，对业主权利行使持不清楚、不参与的态度，致使业主委员成立难、决策难、履职难。（2）业主委员会权限不清，议事决策机制不健全，越权代理、无权代理等履责瑕疵易发。据《中国裁判文书网》公布显示，因业主委员会运作而引发的纠纷占资阳市物业管理纠纷的26.8%。（3）社区居委会职责精细化不足。目前，社区居委会承接了大量的政府基层管理工作，在繁重的行政事务中难以全面指导和监督业委会依法履职，甚至个别业委会成员利用职权，钻法律空子，侵犯业主合法权益。（四）长效管理机制亟突破，老旧小区改造成果保持难1、维修保养的责任主体及经费来源不明确。根据《建设工程质量管理条例》第三十九条、第四十条规定，④在老旧小区更新改造工程竣工后，建设工程承包单位会向建设单位出具《质量保修书》及《保修协议》，保修期限一般为两年。但届满后，后续维护保养责任及经费来源缺乏着落，改造后的老旧小区再次回归之前维护维修不及时或“无人”管理状态，导致居民满意度再次降低，投诉率、诉讼率、多元化矛盾再次上升。２、物业管理模式滞后，物业管理机制不健全。根据笔者调研发现，资阳市列入改造范畴的60%以上的老旧小区修建在20世纪90年代，基本尚未采用“物业公司专业化”模式。即便雇佣了物业公司，但仍不同程度具有标准低、收费低、收费难等窘境。老旧小区改造后，虽硬件设施予以改善，但长期缺乏物业有序管理，私搭乱建、车辆乱放，堵塞消防通道等侵权现象较为普遍。上述问题单靠更新改造难以解决。目前，更新改造后小区继续延用改造前的物管模式显然不合时宜。物业管理机制滞后性，致使老旧小区改造后的效果维持始终是个大难题。构建城镇老旧小区改造中利益主体冲突的化解机制（一）强化顶层设计，完善法律法规与制度规范1、整合法规内容，提升法律层级。当代中国已迎来存量房时代，“城市更新”是新时代提出新的历史命题，而我国涉及老旧小区改造的法律具有“分散性、抽象性、层次低”等特点，已难以满足规制老旧小区改造任务。因此，我国亟需统筹整合，系统谋划，提升法律层级，建议借鉴日本制定《都市再开发法》等思路，专项立法，确保效力等级。资阳作为具有立法权的地级市也应随时关注国家立法动态，谋划制定老旧小区改造工作的专项地方性法规，强化法律措施，规范老旧小区改造。2、明确老旧小区改造法律法规的内容。2022年的《政府工作报告》显示，我国常驻人口城镇化率达65.2%。2022年《资阳市统计年鉴》显示，资阳市城镇化率达42.6%，接近一半人口。显然我国城镇化已开启下半场，而城市更新改造便是下半场的主战场之一，故亟需具有针对性、实操性的法律法规来指导实际工作。建议加强立法与规划相结合，出台有关老旧小区改造规划调整的指导意见，细化老旧小区分类认定、程序指引、改造主体等具体内容；制定有关老旧小区改造涉及的权属界定、调整的管理办法，对楼层加层、面积扩展、管网改造、停车设施增设等涉及权属问题的予以明确；加强老旧小区改造后管理办法制定。（二）多管齐下保障业主权利，破“程序流于形式”难题程序与实体有着不可分割的内在联系，实现社会的实质正义是它们的共同目标。老旧小区改造不仅只关注实体性权利能否得到保障，也要着眼于程序性权利的运行。１、内化于心——“双管齐下”激发利益主体程序性法治意识。一是注重法律法规宣传，提升业主主动参与意识。利用多媒体、小区广播等宣传阵地，大力宣传学习《民法典》等法律法规，提升业主主人翁意识，明确其参与权、表达权、监督权等程序性权利行使的重要性和必要性。二是强化业委会和居民委员会成员的程序意识。首先，对业主、业委会筹备组成员开展程序类培训。其次，结合实际，对“业委会如何依法规范履职”“业委会不正确履职引发的典型案例”等相关知识讲解，使业委会工作更规范化、程序化。2、固化于制——倒逼程序性权益的落实。一是优化业主诉求表达平台。建设“业主APP”或物业管理信息平台，对业委会选举及表决事项提供信息技术服务，保障业主参与权和表决权。二是完善监督机制，规范业委会运行。首先，创设“业委会诚信管理”制度，制定《业委会成员诚信管理办法》，即建立业委会成员任前诚信承诺和任内失信惩戒制度，倒逼业主程序性权益的落实。其次，街道办事处建立健全“党政双牵头”工作机制，强化党组织对业委会的引导、完善社區居民委员会对业主自治的指导监督，强化业委会依法合规运作。再次，建立审计、奖惩制度。（三）科学界定利益主体的权责，创建联动协调机制1、党委牵头，强力攻坚化解“权责不清”。一是党委牵头。党委应科学谋划，建立有序的组织领导体系，明确各部门职责，明确主导部门，主导部门责任到底，配合部门主动作为，善于用法治方式解决问题，确保改造各项工作有序开展。二是政府监管。政府在改造过程中应发挥好督导、协调、监督作用，完善工作调度协调机制，突破条块藩篱，整合资源，避免出现推诿扯皮、各自为政、浪费资源的情况。积极构建市级部门抓主导，县区政府尽职责，社区居民唱主角的条块协作、上下联动、共建共治的工作格局。2、构建“3+”联动推进格局，助推综合治理新格局形成。老旧小区改造过程管理中坚持“行业管理与属地管理相结合”“物业管理与社区管理相结合”“居民自主管理与社区自治相结合的”三结合原则，进一步明确权责，细化多元治理主体的权利、义务、责任的相关细则，按规程推进老旧小区改造。逐步形成“党委牵头、政府监管、市场服务、社会参与、居民自治、法治保障”的老旧小区改造后综合治理新格局。（四）探索“建管并重”新模式，完善长效管理机制老旧小区更新改造，亟需践行“建管并重”的理念，改是基础，有序管理才是目的。1、建立长效管理维护基金。完善政府资金支持引导与有序退出机制，尝试拓宽资金来源，寻求规模化实施运营主体出资、专业经营单位