《社会救助与社会福利》第二章

第二讲

社会救助的内涵及功能第一节社会救助的内涵第二节社会救助的根本特征和功能第一节社会救助的内涵一、什么是社会救助社会救助是指通过立法由国家或者政府对由于失业、疾病、灾害等原因造成收入中断或者收入降低而陷入贫困的人员或者家庭实行补偿的一种社会保障制度。社会救助内容的丰富和救助水平的提高，是社会进步和社会文明的一个重要标志。二、社会救助的根本原那么１．选择性原那么。每个国民都有享受社会救助的权利，但并不是人人都能得到救助，而是要经过家庭资产调查，确认其是否符合受助条件。社会救助的资金来源和流向是单向性的；在我国，社会保障以“社会扣除”的形式将一局部国民收入集中到政府预算，通过转移支付来保障一些特殊成员的根本生活需要；由地方财政承担。上海现在的标准为258元。上海的居住证不能享受低保。上海自1995年起对城镇特困人员实行实物补助，每人每月发放20斤大米、1斤食糖、1斤食油。考虑到今年二季度本市物价涨幅较高，到达了临时价格补贴的发放条件。市委、市政府决定，根据联动机制要求，对全市国家重点优抚对象、城乡低保对象、农村散居五保供养对象实施临时价格补贴，补贴标准为每人100元，将于7月底全部发放完毕。案例：河南全面复核城市低保，20万人被取消资格2006年3月开始，河南省对全省城市低保对象进行全面复核认定，在这场“复核认定”风暴中，20多万人被取消了低保资格。豫南山城某县一位老板在县城的一条繁华的大街上拥有2间不小的门市店面，雇佣四五个女效劳员经营者红火的服装店的生意，还有一座1层小楼，却靠欺骗享受城市低保。这个姓楚的老板今年50多岁，是一个残疾人。2004年，他向居委会申请低保。他在申请中称，他是一位残疾人，老板的身体也不好，家庭生活非常困难。骗过居委会的信任之后，在县民政局工作人员入户调查时，他又将调查人员领到别人家里，两间破旧砖瓦房，墙壁斑驳，地面铺的是凹凸不平的红砖，家中的东西也相当寒酸；除了一台破旧过时的黑白电视机外，剩下的只有几张破旧的桌凳。在这次低保的复核中，监察人员发现了这个老板的真实情况。复核风暴让该老板的“如意梦”破灭了，民政部门撤销了他享受低保的资格。２．提供最低生活保障原那么。在社会保障制度体系中，社会救助的标准最低，以维持最根本的物质生活为原那么。〔养懒汉社会〕３．无差异待遇原那么。它是指当确定“贫困线”〔最低生活标准线〕后，以个别的资产调查为依据，弥补申请者收入与“贫困线”差额的援助，保证每个人都能到达与贫困线一样的收入水平。三、社会救助的对象对象：面向社会全体成员，但由于是以社会成员的生活条件及状况为出发点，因此并非所有的对象能够享受社会救助的标准。可享受的对象大致可分为三类：一是无依无靠、没有劳动能力、又没有生活来源的人，主要包括孤儿、残疾人以及没有参加社会保险且无子女的老人；二是有收入来源，但生活水平低于法定最低标准的人；三是有劳动能力、有收入来源，但由于意外的自然灾害或社会灾害，而使生活一时无法维持的人。例如：上海市现阶段还有一些其他的贫困群体。一是返沪知青中生活困难的群体；二是革命烈士及其家属和部队转业后的生活困难者及其家属；三是政治运动中被错划错判后改正的对象；四是港澳台华侨定居大陆和国外归侨中的生活困难者，包括早期归侨和以东南亚地区为主的受迫害的回国难民；五是原工商业者中的生活困难者；六是原国民党党政军特中人员中的生活困难者；七是刑事罪犯释放后及其家庭中的生活困难者。四、社会救助的内容随着社会救助内涵和外延的开展，它的内容也是在不断得到丰富的。社会救助制度的主要内容一般包括生活社会救助、医疗社会救助、住房社会救助、生产社会救助、教育社会救助和灾害社会救助。除此之外，有些国家还实行丧葬社会救助、护理社会救助、法律社会救助等。〔1〕贫困救助。城市确保最低生活，救助方式有定期定量及临时救济两者兼而有之；农村以临时救助为主。灾害救助。城乡都有。〔2〕救助的形势划分，可分为紧急救助和日常救助。〔3〕按救助的原因划分，又可分为灾害救助、失业救助、孤寡病残救助和城乡困难户救助等多种；〔4〕按救助时间长短分，可分为长期救助和临时救助；〔5〕按救助实施发放的形式，那么可分为现金救助和实物救助。生活社会救助〔贫困救助〕在整个社会救助制度中处于核心地位，最具有重要性，而其他社会救助工程是对生活社会救助起补充作用。第二节社会救助的根本特征和功能一、社会救助的根本特征社会救助是社会保障制度一个重要组成局部，除了与其他社会保障具有共性之外，它也有一些自身的根本属性。〔一〕权利与义务的不对等性享受社会救助待遇的人员和家庭无需尽自己的义务或者尽少量的义务就可以享受待遇，因此，在社会救助中就存在一个权利与义务不对等的属性。〔二〕资金来源的单一性由于实施社会救助是国家的一项义不容辞的责任，以及不具有权利与义务的对等性，因此社会救助资金来源具有单一性。社会救助资金的主要来源是国家财政。另一途径是社会的各种捐款，但这种捐款并不是社会救助资金的主要来源。〔三〕享受对象的有限性由于符合条件有资格享受社会救助待遇的人员和家庭在整个社会中往往仅是一小局部，从这个意义上来说，社会救助待遇享受对象具有有限性〔选择性〕。〔四〕保障水平的最低性在各种社会保障制度的保障水平中，社会救助的保障水平是最低的，仅仅用以维持贫困人员的最低生活水平。社会救助、社会保险和社会福利三者的保障水平是逐步递进的。〔五〕资格审查的严格性贫困人员享受社会救助需要履行申请和审查程序。申请—审查—核实—批准。1、社会救助申请制：指需要救助的家庭应当向有关社会保障机构递交申请书，填写清楚家庭人口数、无劳动能力人数、工作人数及家庭收入和支出状况，以作为社会保障机构审批救助的根据。2、社会救助调查制：社会保障机构在受理了社会救助申请后，向申请家庭以及其所在社区和工作者单位进行详细调查。案例1：案例：家住上海的中学生小明，最近家里接连遭受了一系列的不幸，先是爸爸因为企业经济效益滑波而下岗，接着妈妈又得了不治之症，一家人的生活陷入了贫困的境地。小明为帮助父母减轻生活的压力，准备放弃参加高考，提前参加工作。街道干部知道情况后，建议申请最低生活保障。请问：小明申领最低生活保障线，需要经过哪些手续？分析：首先，小明应该向所在街道的社会保障所提供书面的申请最低生活保障线的申请；街道社会保障机构受理申请后，即开展社会救助调查，以确认小明家的经济生活现状已经到达了申请社会最低保障线的标准；如小明家确实无生活来源，即可领取当地的最低生活保障救助；如小明爸爸重新就业，但全家收入仍低于最低生活保障标准，那么小明家可以领取小明爸爸收入与最低生活保障的差额。案例2：案例：某市职工王某妻子下岗、女儿在外地上大学，家中还有一个多病的老母亲，生活十分艰辛。前二年为了方便与外地上大学的女儿之间的联系，借钱装了一门，但根本是只接不打，最近所在企业效益下降其收入也大幅度减少，为此他向所在街道申请要求给予生活救助，街道在受理了申请后，即对其家庭财产进行调查，最后以家中装有不符合申领救助的条件为由，拒绝了要求救助的要求。分析：该案例涉及的是社会救助享受的资格条件，对社会救助实施财产调查制度本身不存在任何争议，争议的焦点在于：社会救助享受的资格条件。这一案例说明了我国目前现行的财产调查制度在实际操作中存在的问题：难以掌握实际财产、量化的指标如何确定等等。〔六〕社会救助提供的实际帮助是补差性的，与收入进行补差。〔案例〕〔七〕社会救助的接受对象大局部是短期性的，以脱保为目标。包括自然灾害救助和突发性事件的救助。〔八〕社会救助的水平受到社会经济开展水平的制约；农村没有实行低保就是因为受社会经济开展水平的制约。中央有条件的地区可以实施低保。2004年，国家计生委和财政部发文“农村局部方案生育家庭奖励扶助方案”：独生子女父母和双女户父母到了60岁，父母双方每月10元。东部地区全部由地方财政出，西部地区和中部地区大局部由中央出，浙江只奖励独生子女父母，双女户不给。〔九〕社会救助必须由本人提出申请。案例：案例分析：小王下岗后，每月领取失业保险金260元。家庭成员共三人，无其他生活来源。小王所在城市的居民最低生活保障费标准是每人每月120元，小王找到街道领导，街道领导说，你已经领取了失业保险金，不能申请低保。请问，街道领导的答复对吗？参考答案：1)不对。2)按照《条例》规定，失业人员符合城市居民最低生活保障条件的，按照规定享受城市居民最低生活保障待遇。从上述情况看，小王一家人均生活费缺乏120元，可以按规定申领最低生活保障金。3〕按规定，可差额领取。也即全家人可每月领取：360-260=100元。二、社会救助的根本功能〔一〕对贫困人员的影响保证贫困人员的最低生活水平。提高贫困人员的生存能力。〔二〕对经济的影响社会救助的根本目标是消除贫困。消除贫困有助于促进经济良性循环。〔三〕对社会的影响社会救助帮助贫困人员摆脱生活困难，不仅可以提高他们的消费水平，而且能够促进社会的和谐稳定，提高社会的文明进步程度，表达人文关心精神。复习思考题：1、什么是社会救助？2、实行社会救助的原那么有哪些？3、现代社会救助包括哪些根本内容？4、社会救助的根本特征是什么？5、试分析社会救助的功能？第三讲我国社会救助制度的开展与改革第一节我国救助制度的开展我国正式的社会救助制度虽然开展较晚，但社会救助的思想和进行救助的实践是很悠久的。一、新中国成立前的救助思想与实践1、新中国成立前的救助思想中国古代慈善事业的思想根底归纳为西周以来的民本思想、儒家的仁义学说、佛教的慈悲观念与因果报应思想、民间善书所宣扬的道教思想四个方面。其中影响最为深远的是儒家思想，其主要内容是“大同”、“仁政”和“民本”。2、新中国成立前的救助实践我国古代解决贫困的主要措施是储粮制度，即“仓储后备”制度，在粮食丰收时储藏粮食，当粮食歉收时从储藏的粮食中拿出来救济贫困人员。辛亥革命后，民国政府于１９１５年制定和公布了《游民习艺所章程》；１９２９年公布了《监督慈善团体方法》；１９３０年在全国范围内推广救灾准备金制度。１９４３年公布和实施了《社会救济法》，１９４４年公布了《社会救济法施行细那么》和《救济院规程》等。二、方案经济时期的社会救助实践1、新中国救助制度确实立〔１９４９～１９５２年〕在这一时期，我国把社会救助的目标主要定位于：医治战争创伤，安定人民生活，稳定社会秩序，促进国民经济的恢复。当时社会救助的主要对象有灾民、难民、贫民、烟民、无业游民和无依无靠的孤老残幼等。１９５０年２月，成立了中央救灾委员会，同年４月又成立了中国人民救济总会，针对当时发生的特大洪水灾害，向受灾人员进行社会救助，解决他们的生存问题。国家成立了失业救济基金来帮助失业者渡过难关。救济以实物形式发放，主要是由粮食。以工代赈。组织许多有劳动能力的贫困人员参加根本建设。2、救助制度的开展阶段〔１９５３～１９５６年〕在农村，无依无靠的孤老残幼，由村集体为他们提供必要的生活来源。实行“五保”供给制度。在城市，年老体弱，不能维持根本生活的个体劳动者等只是极少局部人，由民政部门提供救助。3、救助制度的调整阶段〔１９５７～１９６５年〕具体措施表现在以下几个方面：第一，组织群众进行生产自救；第二，广开就业门路，组织社会待业人员自谋职业；第三，社会救助对象趋于稳定。主要是由于天灾人祸造成的困难户和无依无靠的老弱病残人员。4、救助开展的萧条阶段〔１９６６～１９７６年〕社会救助分为两局部：第一是无灾地区的贫困农民，由村集体给予社会救助。第二是遭受重大自然灾害的地区，由国家拨给一定数量的救灾钱物给予社会救助。第二节我国救助制度的改革改革开放以后，我国对整个社会保障事业进行了根本性的改革。在２０世纪９０年代中期以后，社会救助是整个社会保障改革中的重点之一。一、改革背景传统的社会救助不能适应经济改革的需要，主要问题是：1、社会救助范围窄民政部门仅仅把社会救助的对象局限于“三无人员”〔无法定扶养人、无生活来源和无劳动能力〕。城市的社会救助对象主要是孤老残幼、困难户等特殊人员。农村的社会救助范围主要是“五保户”。２．社会救助水平低1992年，城市救助对象人均月救济金额为３８元，仅为当年城镇居民人均生活费收入的２５％，还不到当年城镇居民人均食品支出的１／３。农村的社会救助水平更低，２０世纪８０年代初期农村的月平均社会救助水平为３～９元。３．社会救助管理不标准首先救助的实施范围和支付定额确定标准不统一。其次救助职能错位。国家没有承担第一责任。第三救助管理体制的不完善，在一些地方社会救助资金被挪用、截留甚至被侵吞的现象屡有发生。４．社会救助经费严重缺乏１９９２年全国城镇社会救济费用〔包括临时救济〕总共只有１．２亿元，仅占当年国内生产总值的０．００５％，不到国家财政收入的０．０３％。社会救助资金缺乏是导致社会救助实施范围窄和社会救助水平低的根本原因。二、改革的主要内容完善社会救助体系。目前，社会救助体系主要由生活救助、生产救助、医疗救助、住房救助、教育救助和灾害救助这六个工程构成。并形成了以生活救助为主，其他救助为辅的根本框架。〔1〕生活社会救助根据国际经验，对付经济与社会结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度是社会救助而不是社会保险。根据传统社会救助制度对实施对象的严格界定，下岗失业等城镇新贫困人员就不属于救助对象，因而他们及其家属的根本生活问题无法得到根本解决。以此为背景，城市居民最低生活保障制度就应运而生。１９９３年６月１日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度。１９９５年５月，民政部决定将这项制度推向全国。1999年10月1日起施行《城市居民最低生活保障条例》。

2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。〔2〕生产社会救助我国的生产救助主要有生产自救和扶贫这两种形式。