城市轨道交通工程与铁路工程投资编制体系差异分析

摘要城市轨道交通工程与铁路工程是国家基础设施建设中两个重要的分支方向，其各自领域的报批立项流程、设计规范、投资编制办法等文件标准均相对齐全。在传统项目中，两类工程基本不存在混淆的情况。但随着国内四网融合的进展，城市轨道交通工程与铁路工程的界面有时会相对模糊，尤其像市域（郊）铁路工程，各地的投资编制体系不尽相同。文章结合城市轨道交通工程与铁路工程现行概预算编制办法，梳理对比两者投资编制方法的差异，提出适用性的相关建议，供后续相关工程参考。关键词城市轨道交通工程；铁路工程；投资体系0引言我国城市轨道交通工程和铁路工程均有明确的行业主管部门、清晰的立项审批模式，并且经过多年的独立发展，已经形成各自的管理特色。二者均有较为成熟的设计规范、投资编制办法等文件标准，这些文件标准在各自领域发挥着重要作用。不过随着国内四网融合的发展，像市域（郊）铁路这样的工程，各地在编制其投资时，所采用的投资体系不尽相同，经常出现“一路两制”的局面，不利于进行造价数据积累和文件标准化工作。1投资编制体系主要做法差异分析编制工程概预算时，城市轨道交通工程主要依据《城市轨道交通工程设计概算编制办法》（建标〔2017〕89号）（以下简称“89号文”）。铁路工程主要依据《铁路基本建设工程设计概（预）算编制办法》（国铁科法〔2017〕30号）、《铁路基本建设工程设计概（预）算费用定额》（国铁科法〔2017〕31号）（以下分别简称“30号文”“31号文”）。其投资编制体系差异点的产生，既与各自行业的计价管理模式有关，又与各自工程所处施工环境不同有关，主要有以下差异点：1.1定额体系城市轨道交通工程既有住房和城乡建设部颁布的全国城市轨道交通工程概预算定额，也有各省市的城市轨道交通工程概预算定额或城市轨道交通工程单位估价表。在实际操作过程中，地方一般首选各自地区的轨道交通定额，全统定额一般仅适用于尚未形成地方轨道交通计价定额地区的首条线路。1.2工费标准城市轨道交通工程概预算编制基本配套当地的工费标准。而铁路工程概预算则依据国家铁路局发布的工费标准编制，而且铁路工程的工费标准并不区分地域差异，为全国统一标准。地方工费标准基本上按月或者季度发布，更新较快。铁路工费标准自30号文、31号文执行以来，仅在2021年调增过工费水平。另外，地方与铁路的工费水平差距往往较大，越是经济发达地区，其差距越大。1.3建材价格城市轨道交通工程的建材价格主要依据地方建材造价信息，基本均为到工地价，无需考虑运输途径的问题。而铁路工程的建材价格主要依据国家铁路局颁布的价格（即“部颁价格”），同时配合建材的运输方案，完成最终材料价格的确定。需注意的是，部分材料价格会出现“同质不同价”的情况。以60kg/m的25m钢轨为例，地方价格约8000元/t，而鐵道部版价格的出厂价约4500元/t。出现此现象的原因是铁路工程一般通过集中采购方式购买建材，享受集采价格优惠，而城市轨道交通工程一般较难享受此类价格优惠。1.4临时占地费根据89号文的规定，城市轨道交通工程临时占地费是指临时占用建设项目土地使用权在建设期内应支付的相关费用[1]。从行业惯例做法来看，89号文中临时占地范围具体为现状道路红线外的临时占用（红线内不计列临时占地费），既包括车站区间等临时占地，也包括铺轨基地及梁场的临时占地。根据30号文的规定，铁路工程临时占地费是指取弃土（石）场（含隧道弃渣场）以及大型临时设施中的临时场站等工程的临时占用费[2]。如果从铁路的技术经济概念出发，大型临时设施（以下简称“大临”）仅指铺轨基地梁场等区域，即不包含车站区间的临时占地。车站区间的临时占地在铁路的投资编制办法中归属于定额取费中的小型临时设施费，不再单独计列。1.5取弃土（石）场取弃土（石）场是为工程渣土弃置等设置的场所。城市轨道交通工程投资中一般不计列取弃土（石）场的费用，而铁路工程投资中需计列相关费用。城市轨道交通工程主要在城区施工，城区周边一般设有集中的工程取弃土场，在编制概预算时仅需计列土方运输相关费用。而铁路工程多在野外偏远地区施工，并无合适的取弃土石场。工程存取土需要设计院在外业定测时，对拟定的临时存取土场的土质进行检测，进行相关的加固处理设计，确保弃土（石）场的可用性与安全性。1.6土方平衡城市轨道交通工程主要涉及地下施工，会产生大量挖填方工程，但城区施工的特点导致其无法在狭窄空间内满足堆土条件，土方只能采取全挖全运的方式，无法做到土方平衡。而在野外的长大干线铁路工程中，土方工程可在不同的施工工区之间进行调配平衡，尽量减少外溢。1.7场地准备场地准备主要指的是工程所需的临水临电临路等部分。城市轨道交通工程与铁路工程在此处的计价方式完全不同，根据89号文的规定，需按照工程费用的1%～2%计列[1]。而30号文要求设计较为详细的汽车运输便道、临时给水管线、临时供电线路等，最后通过定额计价完成计算。1.8交通疏解交通疏解指的是各类工程实施过程中，因占用原有道路空间，导致道路车行、人行交通组织发生改变，为保障各类交通运行通畅、安全，降低施工占道影响，需对影响范围内的道路进行车流及行人疏导，以使该段交通正常运行的一项临时性工作。1.9项目建设管理费城市轨道交通工程与铁路工程的项目建设管理费定义均来自《基本建设项目建设成本管理规定》（财建〔2016〕504号）（以下简称“504号文”）。其中铁路工程该费用遵从了504号文的计算方法，但城市轨道交通工程该费用计算是按照工程费与管线迁改费用之和的2%～2.5%计列[1]。城市轨道交通工程并未按照504号文计算费用，原因是504号文第六条规定：项目建设管理费总额控制数费率表适用于行政事业单位项目建设管理费。但城市轨道交通工程基本不属于行政事业单位管理，而且财政资金所占比例一般不超过50%。同时，根据504号文第七条规定：国有和国有控股企业经营性项目的项目资本中，财政资金所占比例未超过50%的项目建设管理费可不执行第六条规定[3]。故城市轨道交通工程根据以往批复概算等，综合测定了相关费率以进行该项费用的计算。1.10工程保险费在89号文的工程建设其他费用中，已单独开列工程保险费子目，其计算方法为按照工程费的0.4%～0.7%计列[1]。但在30号文的其他费用子目中，并未对此开项，这是因为按照铁路行业惯例，一般默认工程保险费发生时可在基本预备费中解决。1.11安全生产保障费/安全生产费铁路工程30号文中的安全生产费为建安费用的2%。当然铁路工程关于此费用的计价方式也是逐渐改变的，铁路工程的安全施工费历史演变如下：（1）在2006年，当时执行的《铁路基本建设工程设计概（预）算编制办法》（铁建设〔2006〕113号）（以下简称“113号文”）中，施工措施费中包含安全作业环境及安全施工措施费，其他费用中不包括安全生产费。（2）在2007年，铁道部下发《关于执行〈高危行业企业安全生产费用财务管理暂行办法〉有关问题的通知》（铁建设〔2007〕139号），文中规定删除113号文中的安全作业环境及安全施工措施费，并调整施工措施费费率，并且在其他费用项下，补增安全生产费，按建筑安装费的1.5%计列[4]。（3）在2012年，铁道部下发《铁道部关于铁路工程设计概算执行〈企业安全生产费提取使用管理办法〉有关问题的通知》（铁建设〔2012〕245号），文中规定安全生产费费率由建安费用的1.5%，调整为2%[5]。（4）在2017年，国家铁路局颁布新版铁路投资编制办法，即30号文与31号文。在这版编制办法中，施工措施费中仍然不包含安全作业环境及安全施工措施费，且其他费中的安全生产费费率为2%[6]。1.12建设期贷款利息的计算基数城市轨道交通工程与铁路工程的建设期贷款利息计算原理相同，均采用单利计息，但二者的计算基数却不相同。城市轨道交通工程的建设期贷款利息计算基数为工程费+工程建设其他费+预备费+车辆购置费，而铁路工程的建设期贷款利息计算基数为其静态投资，并不包括车辆购置费。从车辆招标公告中也可以看出一些区别。城市轨道交通工程的车辆招标公告一般都针对某条具体轨道交通线路的车辆进行招标，而铁路工程的车辆招标公告，一般不针对某一具体项目，而是对招标车辆进行统一说明。在车辆购置方面，铁路的车辆购置是由国铁集团或者铁路局统一承担相关费用，而城市轨道交通工程的车辆购置是由某条具体线路承担相关费用。2在不同建设主体模式下的费用处理建议2.1传统模式该文所说的传统模式即指城市轨道交通工程由各地轨道交通公司负责投资建设运营，以及铁路工程由国铁集团负责投资建设运营的情况。传统模式下城市軌道交通工程与铁路工程概预算编制依据各自行业惯例做法即可。同时，在各自行业的概预算编制办法后续修编过程中，可互相借鉴兄弟行业的做法，完善该行业的概预算编制办法。2.2新兴模式该文所说的新兴模式即指市域（郊）铁路工程由各地轨道交通公司负责投资建设运营的情况。此种模式下，概预算投资体系建议按照城市轨道交通工程89号文为主体框架进行编制，主要理由如下：（1）定额体系。计价定额采用地方定额体系更符合当地的工程消耗量情况，计价更贴近地方的实际建设成本。而铁路定额具有全国普适性，并不针对某一地区的地区特性进行编制，因此按铁路定额计算有时误差较大。（2）工费标准。地方工费标准是根据地方经济发展水平测定，使用地方标准可以使计价更贴近实际建设成本。而铁路工程的人工标准如同其计价定额一样，也具有全国普适性。（3）建材价格。建材价格应采用地方造价信息，而非铁路工程的部版价格。地方轨道交通公司不属于铁路系统内单位，一般难以享受铁路系统的集采价格优惠，如按铁路价格编制概预算，则会出现较为严重的费用不足。（4）临时占地。因铁路工程中车站区间等临时占地在小型临时设施费考虑，且无法单独计算此部分费用，尤其在北上广深等一线城市修建市域（郊）铁路时，车站区间的临时占地费标准可能较高，导致无法确定小型临时设施费中的临时占地费是否够用，后期易产生争议。因此，建议车站区间此类小型临时占地以及铺轨基地等大型临时占地均在临时占地费中计列，可确保费用清晰明了。（5）场地准备。市域（郊）铁路工程一般起到城市与周边郊县之间的连接作用，其施工地点大多位于城区周边，相对于传统铁路工程施工地点较为偏远不同，市域（郊）铁路工程的外水外电等边界条件较为丰富，即可参照89号文的处理方式计列费用。（6）交通疏解。地方出资建设运营的市域（郊）铁路工程为不妨碍社会交通车辆的交通组织，一般也会编制相应的交通疏解方案，报当地交通管理局确认后执行。因此，在概预算章节中应有相关费用的开销。（7）项目建设管理费。城市轨道交通工程环境条件复杂，施工条件困难，涉及土建及设备多专业配合，因而较一般基本建设项目建设周期更长，协调及管理工作量远大于其他工程，因此城市轨道交通工程的项目建设管理费高于传统铁路工程的项目建设管理费。而市域（郊）铁路工程的施工环境等条件较城市轨道交通工程略微好一些，但相比铁路工程，还是相对复杂许多。因此，市域（郊）铁路工程的项目建设管理费按89号文执行更为妥当。（8）工程保险费。国内大型基建项目在建设期基本上均对所建项目进行工程投保，主要险种为建筑安装一切险以及人身意外伤害险等。从《市政工程设计概算编制办法》（建标〔2011〕1号）以及89号文可知，工程保险费均按照相关费率进行计算，且地方审计时对工程建设其他费的审查较为严格，对未单独计列的费用子目一般不予认可。所以铁路行业在基本预备费中解决工程保险费的惯例做法在地方传统建设模式中易产生较大争议。（9）建设期贷款利息的计算基数。地方投资建设运营的市域（郊）铁路工程，一般会随着该线发布车辆购置的招标公告，即车辆购置应由该项目承担相关费用。因此在计算建设期贷款利息时，其基数应该包含车辆购置费。从以上理由来看，地方投资建设运营的市域（郊）铁路工程，虽然名字中含有铁路工程，但其本质更偏向于城市轨道交通工程。且地方的投资管理模式与铁路系统的投资管理模式也有所不同，如照搬铁路工程的概预算编制模式，则极有可能面临工程进展不顺、发承包双方争议较大以及最终结算超概等情