招标代理机构选取风险防范方案

第一节编写招标文件的风险及解决 2一、编写招标文件的风险 2二、解决办法 3第二节采购人在实施中存在的风险及解决 7一、存在的风险 7二、解决办法 8第三节评审过程的风险及解决 23一、评审过程的风险 23二、防范评审风险的方法和措施 25第四节投标人风险及解决 28第五节围标串标的风险及解决 32一、围标串标的风险 32二、围标串标解决方法 36第六节政府采购合同审核要点及风险规避 39一、正确理解和掌握政府采购合同的含义和特点 39二、审核合同订立期限与形式的时效性 41三、审核签约当事人资格的有效性 42四、审核合同内容的合理性 43五、审核补充合同的适用性 45第七节招标过程廉政风险点分析与风险防范 46一、工程和物资采购招投标管理的突出问题 46二、招标过程廉政风险点分析 48三、廉政风险防范 50第八节遏制围标串标防范措施 55一、防范围标串标措施 55二、防范围标串标技术措施 57三、遏制围标串标的应对措施 63四、如何防止恶性竞标 67五、招标过程中注意事项 67第一节编写招标文件的风险及解决一、编写招标文件的风险招标文件是整个招标活动中对招标人和投标人都具有约束力的最重要文件之一，是招标活动的纲领性文件。招标文件是招标人传递招标信息和有关要求的唯一合法途径，如果招标人的招标信息传递有误或含糊不清，势必会导致投标人通过投标文件所传递给招标人的信息与招标人的实际要求不一致，可能导致三个方面的后果。一是所有的投标都不符合招标人的实际要求，从而导致招标失败；二是导致实际最具竞争力的投标人由于信息传递的错误而未能中标，最终的中标人并不是招标人最佳的项目承揽单位；三是招标人主动对招标文件进行修改或者澄清，这样既增加了招标人的工作量又增加了投标人的工作量，从而延长了招标时间，影响招标工作的效率。招标文件也是投标人编制投标文件的重要依据，投标人要想在投标文件中对招标文件做出实质性的响应，只有在对招标文件进行充分分析的基础上才能实现这一目的。招标文件是定标后招标人与投标人签订合同的基础，招标文件的绝大部分内容将成为合同的内容，而合同是明确招标人和投标人的权利、义务关系的具有法律约束力的契约，是整个招标项目顺利实施所必须遵循的最重要的法律文件。因此，如果招标人在编制招标文件时遗漏了招标项目的质量要求、技术要求、进度要求、付款方式等重要内容，轻则会增加合同谈判的工作量，重则会使项目的实施出现偏差。二、解决办法（一）规范招标文件编写目的：为规范招标文件的编写工作，最大限度减少误解，避免发生争议，切实保护公司的利益，确保招标工作顺利完成，结合公司的实际情况，特制定本规范。适用范围：本规定适用于公司所有项目招标文件的编制工作。职责分工：项目开发部负责招标文件的编写，各部门需配合其工作，提供相应的数据资料支持等。（二）招标文件的内容构成根据《中华人民共和国招标投标法》规定，招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。国家对招标项目的技术标准有规定的，公司需按期规定在招标文件中提出相应要求。1.投标须知招标须知是指导投标人正确进行投标报价的文件，公司在编制投标须知时需明确标注投标应遵循的各项规定。投标须知的内容需明确、清晰、具体包括以下10个方面。（1）工程项目简述。（2）承包方式。（3）现场勘察和标签会议相关事项。（4）投标书编制要求。（5）投标保证金的数额或其他形式的担保。（6）投标文件的递送。（7）招标价格的要求及其计算方式。（8）投标有效期。（9）开标与评标工作说明。（10）授予合同规定。2.技术规范技术规范是招标文件中最重要的内容之一，是指招标项目在技术质量方面的标准。公司招标文件规定的技术规格应采用国际或国内公认、法定的标准。3.主要合同条款合同条款应注明将要完成的工程范围、供货的范围、招标人与中标人各自的权力和义务。除一般合同条款之外，合同中还应包括招标项目的特殊合同条款。4.投标文件格式投标文件一般包括以下内容。（1）公司规定的投标书标准化格式。（2）投标人的报价文件，包括标价须知、分项工程报价单和汇总表。（3）要求报送的补充资料表，包括由投标人填报的主要工程量、合同付款计划、施工设备表、主要人员表、分包情况表、施工计划与方案、劳动力和材料计划、临时设施布置及用地需求表等。（三）招标文件的编制要求1.招标文件编制原则（1）遵循国家法律法规原则。（2）注意公正，合理处理与承包商的利益原则。（3）正确、详尽地反映招标项目的客观情况原则。（4）文件各部分内容应保证统一的原则。2.招标文件编制流程（1）熟悉项目工程情况、设计图纸及说明。（2）编制工程量清单。（3）根据项目需求，依据工期定额，确定开工日期、竣工日期和总工期。（4）确定过程技术要求和质量要求。（5）确定发标、投标、开标、评标、决标的日期及其他注意事项。（6）编制相关内容，内容应完整，用词严谨规范，并能正确表达公司的意愿。（7）填报招标文件备案表。3.技术规范的编制要求（1）前后各篇章内容避免重复、抵触、遗漏等现象。（2）技术规范与图纸要求不冲突。（3）术语正确、用词恰当，文字简练易懂，切忌生造词目。（4）各种计量单位和所有符号必须统一，且符合国家有关规定。（5）所采用的有关规范、规程注意不要使用过时的条文。（6）质量、技术要求不应过高，不应限制投标人发挥创造力，给投标人留出按照自己特长提出技术标准，以及提出更高质量标准的空间。（7）采用新工艺、新技术进行施工时应提出一些有关主要技术指标作为检验标准。4.投标书的编制要求投标书的内容需包括投标授权书、投标保证金、现有报价的工程清单、辅助资料表、证明合格资格的资料及其他相关内容。（四）招标文件的发放与修改1.招标文件发放招标文件在编制完成后需由相关部门会签，会签后报公司招标工作领导小组审定，审定后交公司总经理审批，审批通过之后方可发送。2.招标文件解答项目开发部组织相关部门召开招标标前会，向经确认合格的投标单位发送招标文件，就招标文件的有关情况做出说明和解答，并根据投标单位的需要组织现场踏勘。3.已发出的招标文件补充或修改（1）已发出的招标文件需进行补充或修改时，亦应征得市场招标办的同意。（2）招标文件经补充或修改后，至少应在规定的投标截止日期前5天，以书面形式通知所有参与投标单位，书面补充或修改内容方可作为招标文件的组成部分。第二节采购人在实施中存在的风险及解决一、存在的风险2014年12月31日，国务院第75次常务会议通过了《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）；2015年1月30日，国务院总理李克强签署了中华人民共和国国务院令第658号，正式颁布了《政府采购法实施条例》；2015年3月1日，《政府采购法实施条例》正式开始实施。《政府采购法实施条例》历经多次修改，此次正式颁布，对于采购人来说，必须及时认真学习、深刻领会、慎重对待，尤其是对其中规定的采购人的法定义务，以及相应的法律风险，须清晰理解，从而在实施政府采购行为中，尽量避免或控制相应的法律风险。二、解决办法（一）采购人的相关人员与供应商存在利害关系的应当回避1.存在应当回避的法定义务的情形《政府采购法实施条例》第九条第一款规定了如下五种情形，采购人的相关人员（当然包含采购人员）负有回避的法定义务：第一种：参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系；第二种：参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事；第三种：参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人；第四种：与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系；第五种：与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系。人们可能会问，为什么第二种中只包含了董事和监事，没有包含总经理、副总经理、财务总监、董事长、监事长等人员，是否意味着这些人不需要回避。其实，上述这些人均需要回避。其一：董事长、监事长的身份首先是董事或监事，才有可能被选举为董事长或监事长的可能，因此，董事长、监事长属于第二种的范围之内；其二：总经理、副总经理、财务总监虽然属于公司的高级管理人员，包括上市公司的董事会秘书，也属于高级管理人员，但此等高级管理人员，与股东、董事、监事等的身份不一样，股东、董事、监事与公司之间并不一定会存在劳动关系，如果存在劳动关系的，同时适用第一种的范围，如果不存在劳动关系且也不属于控股股东或实际控制人的，单独适用第二种的范围，但是，总经理、副总经理、财务总监与公司之间，是存在劳动关系的，属于第一种的范围之内，因此，没有必要再在《政府采购法实施条例》第九条第一款中重复单列出来。当然，按照前述第三种的范围，如果采购人的相关人员是供应商的非控股股东且非实际控制人，同时也不存在其他四种情形的，可以不需要回避。2.采购人应当及时询问被申请回避人员一是供应商有权提出回避申请。如果供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以向采购人或者采购代理机构书面提出回避申请。二是采购人应当及时询问被申请回避人员。采购人或者采购代理机构应当及时询问被申请回避人员，经调查核实的，有利害关系的被申请回避人员应当回避。3.应当回避不回避的法律风险此等法律风险，《政府采购法实施条例》第七十条作出了明确的规定：“采购人员与供应商有利害关系而不依法回避的，由财政部门给予警告，并处2000元以上2万元以下的罚款。”（二）采购人不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇1.存在不合理条件实行差别待遇或者歧视待遇的情形对于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的行为，属于《政府采购法实施条例》禁止的范围，当然也属于采购人必须遵守的法定义务，不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，具体情形有如下八种：第一种：就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息；第二种：设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；第三种：采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；第四种：以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；第五种：对供应商采取不同的资格审查或者评审标准；第六种：限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；第七种：非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地；第八种：以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。2.此义务与《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定的异同此八种法定不得实施的义务，与《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第三十二条规定的“招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。招标人有下列行为之一的，属于以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人：（1）就同一招标项目向潜在投标人或者投标人提供有差别的项目信息；（2）设定的资格、技术、商务条件与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；（3）依法必须进行招标的项目以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件；（4）对潜在投标人或者投标人采取不同的资格审查或者评标标准；（5）限定或者指定特定的专利、商标、品牌、原产地或者供应商；（6）依法必须进行招标的项目非法限定潜在投标人或者投标人的所有制形式或者组织形式；（7）以其他不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。”相同之处较多，不同之处较少。不同之处：一是《政府采购法实施条例》规定有八种情形，《招标投标法实施条例》只有七种情形，《政府采购法实施条例》新增加了“采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品”一种情形；二是《政府采购法实施条例》在第七种中增加了“非法限定供应商的所在地”，而在《招标投标法实施条例》，并没有类似规定。（三）采购人应当执行政府采购政策并依法编制采购文件1.采购人应当执行政府采购政策等《政府采购法实施条例》第十一条第一款规定：“采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁，诚实守信，执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求。”而采购人的公正廉洁义务，要求采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务。而政府采购政策，主要指政府绿色采购政策，扶持中小企业政策、支持国货政策等。如果采购人未依法执行政府采购政策，将依照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任。此处不再赘述。2.采购人应当依法审核采购文件一是采购人审核采购文件，必须根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。而采购需求，必须符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。另外，政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。同时，除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。二是采购人应当按照国务院财政部门制定的招标文件标准文本审核招标文件。同时，招标文件应当包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本等。三是如果采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应的，依照《政府采购法》第七十一条、第七十八条的规定追究采购人的法律责任。（四）采购人在实施采购行为中应当遵守特定的时限要求1.提交资格预审申请文件的法定时间要求采购人不能够为了快速实施政府采购行为，将提交资格预审申请文件的时间违法缩短。采购人必须注意，留给供应商提交资格预审申请文件的时间，自公告发布之日起不得少于5个工作日。同时，采购人必须注意，资格预审公告应当包括采购人和采购项目名称、采购需求、对供应商的资格要求以及供应商提交资格预审申请文件的时间和地点要求等。2.对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的法定时限义务《政府采购法实施条例》第三十一条规定，招标文件的提供期限自招标文件开始发出之日起不得少于5个工作日。采购人可以对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的，采购人应当在投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人；不足15日的，采购人应当顺延提交投标文件的截止时间。当然，如果采购人委托采购代理机构代为采购的，对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改，采购人需要对此作出明确的授权。对此，《政府采购法实施条例》第十六条第二款已经明确规定：“采购人和采购代理机构应当按照委托代理协议履行各自义务，采购代理机构不得超越代理权限。”如果采购人的授权不明，采购人将对采购代理机构实施的行为承担相应的法律责任。3.保证金退还的法定时限义务退还投标保证金，一是退还未中标的投标人的投标保证金，二是退还已签订合同的中标人的投标保证金，对于退还的法定时限，《政府采购法实施条例》第三十三条第二款规定，采购人应当自中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标供应商的投标保证金，自政府采购合同签订之日起5个工作日内退还中标供应商的投标保证金。当然，对于竞争性谈判或者询价采购中要求参加谈判或者询价的供应商提交保证金的，参照招投标的方式执行。当然，退还保证金事宜，如委托采购代理机构实施的，仍然需要采购人的明确授权。4.确定中标或者成交供应商、发出中标或成交结果的法定时限义务一是确定中标或者成交供应商的法定时限义务。根据《政府采购法实施条例》第四十三条第一款的规定可知，采购人应当自收到评审报告之日起5个工作日内，在评审报告推荐的中标或者成交候选人中，按顺序确定中标或者成交供应商。如果未按照规定在评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组推荐的中标或者成交候选人中确定中标或者成交供应商的，由财政部门责令采购人限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报。二是发出中标或成交结果的法定时限义务。采购人应当自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内，发出中标、成交通知书，不得拖延不发，不管是出于故意，还是过失。5.对供应商依法提出的询问作出答复的法定时限义务采购人或采购人授权的采购代理机构，应当在3个工作日内对供应商依法提出的询问作出答复。当然，如果供应商提出的询问或者质疑超出采购人对采购代理机构委托授权范围的，采购代理机构应当告知供应商向采购人提出。对此，《政府采购法实施条例》第五十二条做出了明确的规定。如果采购人逾期答复或不答复的，依照《政府采购法》第七十一条、第七十八条的规定追究采购人的法律责任。（五）采购人在实施政府采购行为中须执行特定的公告、公示等义务1.资格预审应当公告对此，《政府采购法实施条例》第二十一条第一款做出了明确的规定，采购人对供应商进行资格预审的，资格预审不仅应当公告，还应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布公告。2.采购项目预算金额应当公开采购项目预算金额，应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中予以公开，对此，《政府采购法实施条例》第三十条做出了明确的规定。3.特定情形下的采购项目信息和唯一供应商名称应当公示一是特定情形下须公示。达到公开招标数额标准，符合《政府采购法》第三十一条第一项规定情形，只能从唯一供应商处采购的，采购人应当将采购项目信息和唯一供应商名称公示。二是必须在特定媒体上公示。采购人必须在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公示。三是必须公示满特定时间。从公示之日起开始，公示期不得少于5个工作日。注意，不是5日。四是如果采购项目信息未依法公开，依照《政府采购法》第七十一条、第七十八条的规定追究采购人的法律责任。4.发出中标、成交通知书后相应文件应当公告一是公告的文件。第一类是中标、成交结果，第二类是招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书。注意，不包含中标人的投标文件，或成交供应商的响应文件等。二是公告的媒体。采购人必须在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。5.政府采购合同应当公告一是开始公告的时间。采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同予以公告。二是公告的媒体。采购人必须在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。三是特定内容无须公告。如果政府采购合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容，该部分内容可以不予公告。但须注意的是，并不是只要涉密，该份合同就不公告，而只是对涉密的内容不予公告。四是如果未依法公告，《政府采购法实施条例》第六十七条规定：“采购人有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报：……（七）未按照规定公告政府采购合同”。（六）在特定情形下采购人负有备案或报告的义务1.政府采购实施计划需要备案一是政府采购实施计划须根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算依法编制。二是政府采购实施计划须报采购人本级人民政府财政部门备案。三是未依法编制或未依法备案的法律风险。《政府采购法实施条例》第六十七条明确规定：“采购人有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报：（一）未按照规定编制政府采购实施计划或者未按照规定将政府采购实施计划报本级人民政府财政部门备案；……。”2.组织重新评审需要报告一是除国务院财政部门规定的情形外，采购人不得以任何理由组织重新评审。二是采购人按照国务院财政部门的规定组织重新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门。三是采购人不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。如果通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果的，依照《政府采购法》第七十一条、第七十八条的规定追究采购人的法律责任。3.发现采购代理机构违法且不改正的需要报告一是采购人发现采购代理机构有违法行为的，应当首先要求其改正。二是采购代理机构拒不改正的，采购人应当向本级人民政府财政部门报告，财政部门依法处理。4.对评审专家的职责履行情况负有报告义务一是采购人应当对评审专家在政府采购活动中的职责履行情况予以记录。二是采购人应当及时向财政部门报告。至于何为及时，《政府采购法实施条例》并未予以具体的规定。由采购人和财政部门自行掌握。（七）采购人不得与供应商恶意串通1.采购人与供应商恶意串通的3项特定行为第一项：供应商直接或者间接从采购人处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件。第二项：供应商按照采购人的授意撤换、修改投标文件或者响应文件。第三项：供应商与采购人之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。2.采购人实施恶意串通后将承担的法律责任采购人实施前述三项恶意串通行为的，对采购人及其工作人员，依照《政府采购法》第七十二条的规定追究法律责任：“采购人、采购代理机构及其工作人员有下列情形之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，处以罚款，有违法所得的，并处没收违法所得，属于国家机关工作人员的，依法给予行政处分：（一）与供应商或者采购代理机构恶意串通的；（二）在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的；（三）在有关部门依法实施的监督检查中提供虚假情况的；（四）开标前泄露标底的。”（八）采购人的其他法定义务及其法律风险1.不得以化整为零方式规避公开招标第一，至于何为以化整为零方式规避公开招标，《政府采购法实施条例》第二十八条明确规定，在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标。第二，有原则即有例外。特定情形下，如项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购的，不属于以化整为零方式规避公开招标。第三，以化整为零方式规避公开招标的法律后果。对此，《政府采购法实施条例》第六十七条规定：“采购人有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报：……（二）将应当进行公开招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避公开招标；……。”2.应当依法抽取评审专家评审专家的抽取，在业内一直受到诟病。因此，在《政府采购法实施条例》第三十九条中，对评审专家的抽取，作了专门的规定：一是除国务院财政部门规定的情形外，采购人应当从政府采购评审专家库中抽取评审专家。二是采购人必须随机抽取评审专家。但是，至于是在什么时间内开始抽取评审专家，《政府采购法实施条例》对此没有具体的规定，在实务操作中，留下一定的空白。三是违法抽取的法律责任。对此，《政府采购法实施条例》第六十八条规定：“采购人、采购代理机构有下列情形之一的，依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任：……（五）未依法从政府采购评审专家库中抽取评审专家；……。”3.不得影响评审专家的独立评审工作评审专家独立评审，是其权利，他人不得非法干涉、影响，包括采购人也不得非法干涉、影响。对此，《政府采购法实施条例》第四十二条明确规定：“采购人、采购代理机构不得向评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组的评审专家作倾向性、误导性的解释或者说明。”如果非法干预评审活动，《政府采购法实施条例》第六十八条规定：“采购人、采购代理机构有下列情形之一的，依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任：……（六）非法干预采购评审活动；……。”4.应当对供应商履约情况进行验收此为《政府采购法实施条例》规定的一个亮点，采购人必须按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。同时，政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。如果采购人未依法验收，其法律责任，详见《政府采购法实施条例》第六十八条的规定：“采购人、采购代理机构有下列情形之一的，依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任：……（十）未按照规定组织对供应商履约情况进行验收。”5.暂停签订合同与中止履行合同应合法一是如果供应商提出的询问或者质疑事项可能影响中标、成交结果的，采购人应当暂停签订合同，已经签订合同的，应当中止履行合同。二是如果未依法暂停签订合同与中止履行合同的，《政府采购法实施条例》第六十七条规定：“采购人有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报：……（六）擅自变更、中止或者终止政府采购合同；……。”第三节评审过程的风险及解决一、评审过程的风险随着政府采购制度改革的不断深化，社会法制化程度不断提高，政府采购评审项目日益复杂，政府采购评审风险开始逐渐为人们所关注。本文试图从政府采购风险的角度，探讨和剖析政府采购评审风险的影响因素和原因，探讨和提出防范政府采购评审风险的措施。政府采购评审风险主要来自以下几个方面。1.政府采购当事人期望结果与评审结果之间差异，常常会使评审人员卷入不愉快的责任纠纷之中。政府采购当事人总是希望评审专家能够：（1）在技术上胜任评标能力，以正直、独立和客观的态度进行评审工作；（2）每个供应商都期望评审专家能发现自身物品或服务的优点和竞争对手的错误和瑕疵。尤其是有些供应商前期投入比较大，一旦不中标，很可能会想方设法寻找评审过程的瑕疵，以寻求心理平衡。然而，在客观上由于项目本身的复杂性、新技术新产品的不断涌现、招投标文件语言如技术指标等表达方面的局限性，以及现代高超造假技术等，使评审人员准确判断、鉴别真伪受到相当大的限制。再加上主观上由于评审人员经验不足，对新产品性能和市场行情把握不够等，都可能导致评审结果出现偏差。2.政府采购评审模式的内在局限是导致评审专家法律风险的技术因素。一般的评审程序是：评委在项目开标前一天才收到邀请，事先根本不知道评审对象的具体内容。评标时，一般要求评审专家在半天或一天的时间内，对十几份，有时甚至几十份、上百万字的投标文件是否实质性响应招标文件状况、技术参数的满足程度等严格把关、详细评定。在这么短的时间内准确完成如此繁重的任务，确实相当困难，评标结果出现偏差在所难免。3.企业经济关系和评审项目复杂性增加了评审风险。在当今转型经济环境中，股份、国有、个体等各种经济形式及各种经济联合体投标层出不穷。除了技术指标鉴定评判外，评审专家还要对投标人商务条件及资格进行审查，这就要求评审人员不仅是技术专家，还应该是法律专家、经济专家，有时还要求是真伪鉴别专家。处在这样复杂的环境中，评审人员责任日益沉重。4.政府采购当事人法律意识的增强和投诉或诉讼低成本可能是导致评审人员易遭投诉风险的另一个重要原因。随着社会法制化教育的广泛普及，社会公众的法律意识逐步增强，公众日益注重运用法律手段来维护自己的利益。投诉或诉讼成本很低，加上法院某段时间内出现明显倾向于保护供应商的趋势，也可能导致供应商因评审结果未达到期望值趁机投诉评审人员。5.评审人员自身原因会使其面临承担法律责任的风险。一是政府采购评审专家素质和经验不足容易引起供应商投诉。二是工作过失。评审人员在评审中未能严格履行程序，缺乏足够的职业谨慎，对作为依据的评标文件理解不透或疏忽遗漏，从而使其作出片面或错误判断导致评审风险也不在少数。三是职业道德问题。极少数评审人员为一己私利，公然置国家法律于不顾，违反职业道德，谋取私利。6.外部环境的干扰，监督制约机制不完善是政府采购评审风险的环境因素。政府采购开展时间不长，执法环境不完善和社会对政府采购认同度不高给政府采购评审带来了潜在风险。由于政府采购标的大，政府采购订单一直是供应商竞相争夺的一块丰厚的蛋糕，评审专家无疑是各种利益集团争夺的焦点，这增加了评审人员的风险。此外，采购人的倾向性干扰也不容忽视。二、防范评审风险的方法和措施评审风险=固有风险×控制风险×检查风险。被评审事项越复杂，固有风险就越大，评审的风险也越大。这要靠评审人员平时不断提高专业技术水平、积累评标经验和技巧。此外，评审内控制度和程序遵循得越好，政府采购评审的偏差可能会及早被内部控制制度发现或纠正，因此评审内部控制制度有助于风险的防范。提高政府采购评审活动的质量无疑是避免法律责任和防范风险最有效的手段。政府采购评审质量越好，评审专家所承担的风险就越小，反之，质量越差，隐藏的风险就越大。要提高评审质量必须建立政府采购评审质量控制体系，即依照政府采购法律法规的要求和政府采购内在规律性建立起一套完善和科学的评审规范和控制程序，以降低和防范评审活动中的风险。科学评审质量控制体系应考虑如下几方面的因素：（一）评审人员应保持独立身份，客观公正评审。该回避的必须回避。财政部《政府采购评审专家管理办法》中规定，评审专家不得参与自己有利害关系的政府采购项目的评审活动。对于应回避而没有回避的，财政部《政府采购货物服务招标投标管理办法》第76条规定：明知应当回避而未主动回避的，将给予警告，并处一千元以下的罚款，如影响中标结果的，中标结果无效。正确对待采购人或其他人员的倾向性提示。评审专家应按照采购文件确定的评审标准，客观公正地评审每一份投标文件，评标依据只能是相关法律法规、采购文件和评标标准。评审人员应尽量避免外界因素的干扰，如遇到采购人评委，甚至是采购单位领导在评标现场一些倾向性的话语时，评委应正确分析，只有按照事先确定的标准和程序评审，才能最大限度地降低评审专家自身面临的风险。（二）评审专家应保持应有执业谨慎，遵守评审标准和职业道德。在判断评审人员是否承担法律责任时，关键看评审人员是否遵循评审程序和标准，只要评审人员严格遵守政府采购法规，依据招标文件要求和评审标准，评审时保持应有谨慎，一般不会发生什么过失，至少不会发生大的失误，承担评审责任。因此保持良好的职业道德，严格遵循政府采购法规和招标文件的约定和评审标准，对于避免法律责任意义重大。（三）明确各方责任，减少误解和避免纠纷。评审人员依据招标文件的要求和评标标准对供应商提供的产品和服务进行评判，如果在投标文件真实性、正确性方面出现问题应有投标单位承担责任，其只承担评审过程中偏差失误引起的责任。在评审前明确各当事人责任，是减少和消除评审人员法律责任、避免风险一个重要策略和手段。（四）创造公开透明的评审环境。政府采购监管部门会同集中采购机构加强公开公平公正的环境建设，是防范评审风险的一个外在因素。一是要加强学习培训，提高评审人员政府采购法制水平和自我保护意识。二是开展评审规范和程序研究，制定相应规范和准则，用严密制度和程序防范评审风险，将一些可能导致评审风险的因素，消灭在萌芽状态。三是作为监管部门和集中采购机构要加强宣传，加强对供应商和社会公众的沟通，正确宣传评审活动的实际作用，努力降低相关当事人过高的期望，防范评审人员承担不必要的法律责任。第四节投标人风险及解决2003年1月1日政府采购法施行，全面推动了我国政府采购制度的实施，政府采购规模和范围在逐年扩大，涉及的种类也越来越多，政府采购的招、投标活动越来越频繁，各种企业和供应商对政府采购活动和政府采购市场也是越来越重视，积极参加各种政府采购活动，但每次招标活动都会有因投标文件编制不合格或投标行为不规范，而被取消投标资格的供应商，即失去了一次宝贵的参与机会，又增加了企业制造标书的成本，现就应注意的几个问题归纳如下：一、编制过程中存在的问题。主要是不仔细阅读各项条款和要求，不按规定编制。1.对合格投标人的资格要求条款：一定要仔细阅读，并认真准备，缺一不可。如法人证明、缴税证明、营业许可、制造厂商的授权书及等级资质证明等要件，复印件要清楚、工整。2.对招标文件的澄清和修改条款：供应商在拿到招标文件时，一定要仔细阅读，对不清楚的内容尽快与采购中心进行沟通，澄清模糊概念，对重要问题，应发书面形式通知招标人，以招标人的书面答复为准。3.对投标文件的构成的条款：要逐条阅读，认真准备，按顺序排列，缺一不可。4.对投标报价条款：币种、报价的要求，一定要按招标文件要求填写，包括单价、总价，注意价格的大、小写一定要一致，是否是招标人要求的指定地点交货、由投标人负责安装调试并验收合格的全部价格等条款，一定要认真填写。5.对投标人特别注意条款：如果招标文件设有《投标货物及技术规格、商务条款偏离表》一定仔细阅读，认真的逐一填写，即使没有偏离，也要按要求由法定代表人或授权代理人亲笔签字、加盖公章，签署时间。6.对废标处理条款：应逐条阅读，注意任何细节。7.对合同条款及格式：（1）交货地点、时间和方式。是供应商必须严格履行的，要认真阅读，积极响应。（2）付款条款。本条款为重要商务条款，对招标文件中规定的支付方式是否响应，是很重要的，如有的项目全部结束方能支付全部款项，不响应则可能导致废标，当然如竞争性谈判方式，则可能在谈判过程中进一步明确和达成共识，其他方式就视为不响应。其他商务条款，主要是明确双方权利和义务的，也一定要注意。8.在招标文件中所列的投标格式条款，要按照招标文件所列的所有表格样式逐一进行填写（逐一进行编制，不是套用直接填上），同时注意加盖公章、授权人签字、签署日期。同时要注意阅读各种格式下的注意事项。二、不按招标文件规定的式样和签署条款编制投标文件。1.经常发生的是不按规定签字盖章的现象，主要是不按招标文件规定，在所有需要签字盖章处一一签字盖章，总有只签字不盖章，或只盖章不签字的现象，因此造成废标的时有发生。2.对投标文件错误修改条款，一定要重视，不可随意涂改和增删，对确有必要的修改，要严格按规定签字和加盖公章。否则将作为非响应性投标被拒绝。3.对投标文件的编排顺序，一定要按招标文件的要求顺序编排，不能随意排列，前后颠倒，以便于评委在审阅投标文件时便于查找，以防造成漏审而废标。三、注意投标文件的装订及密封。1.严格按要求装订成册，并在封面标注招标项目名称、招标文件编号、投标人名称、地址、联系方式等。2.在正式开标时间前，按招标方规定办理递交投标文件的相关手续。超过规定时间投标文件将被拒绝，3.投标文件一定要满足招标文件要求的份数，标注“正本”、“副本”，因为在发生内容不一致时，以正本为准。否则也将造成一定的麻烦。4.要严格按招标文件要求单独编制“开标报价表”，单独密封和标记，以供唱标时使用，避免在没进入开标阶段，就将投标文件拆封，造成不必要的麻烦。同时一定要注意“开标报价表”的内容，一定要与“投标文件”中的“投标报价一览表”一致，如出现不一致的现象，将以“开标报价表”为准，拒绝修改的将作为废标处理。现在经常出现因只盖章不签名，或只签名不盖章而废标的现象，一定要引起足够的重视。四、开标前的准备阶段应注意的问题。1.要认真阅读招标文件，为方便起见，将投标保证金，按规定方式足额存入招标方指定的银行账户，并留好存款单据，在投标时备查。当然也可以足额的现金形式递交。2.在招标文件中明确要求，在开标时要出示原件的，一定要准备带齐，不能遗漏，造成不必然的麻烦。五、评标过程中应注意的问题。在评标过程中，评标小组要求投标人澄清有关问题或有些项目需要演示的时候，一定要逐条回答，在规定时间内，以尽可能简练的语言、音像资料演示完毕主要内容，不能答非所问，不得要领。六、不能盲目购买招标文件。有些供应商在购买招标文件之前要认真阅读招标公告，符合招标公告告知的条件，再购买招标文件，不能先买回去再说，造成了不必要的浪费。以上是在招标过程中经常发生导致废标的现象，但是最主要的是每个招标文件都有其特殊性要求，一定要认真阅读，认真准备，力求符合招标文件的要求。一本小小的标书，代表的是一个企业的形象，是一个企业整体水平的体现，也是一次参与政府采购竞争的机会，企业要发展，要进入政府采购市场，要以企业的实力参与竞争，就一定要以诚信为本，要提高编制投标文件的能力，要响应招标文件的全部要求。第五节围标串标的风险及解决一、围标串标的风险随着政府采购机构和制度建设越来越完善，操作程序也越来越规范，取得了一定的成效，但是，由于各方面的原因，围标串标现象无法杜绝且越来越具有隐蔽性。（一）政府采购中围标串标的形式：1.一家投标单位为增大中标几率，邀请其他公司或企业陪标”，以增大自己的中标几率，邀请的“陪标”单位越多，中标几率越大。2.几家投标单位互相联合，形成较为稳定的“串标同盟”，轮流坐庄，以达到排挤其他投标人，控制中标价格和中标结果的目的，然后按照事先约定分利或支付串标和陪标人的一定费用。3.个别项目经理或社会闲散人员同时挂靠若干家投标单位投标或直接借几家投标单位的资质签订假的《授权委托书》去参与投标，表面上是几家施工单位在参加投标，实际是一人在背后操纵。4.串标者在投标时采用同时报高价、同时报低价等手段串通报价，目的是想高价中标或低价中标后提供劣质产品或服务。（二）串标围标行为存在的原因分析1.经济利益是投标人围标串标的根本动力。经济利益的驱使，导致诚信的丧失。任何公司来竞标，都是为了经济利益，不愿意白费时间、精力和投标费用。所以，各公司和企业为了中标，不择手段，甚至可以丧失诚信。2.对围标串标的阻力不够。（1）政府采购工作的法律依据不完善和充分，导致对围标串标违法行为的“界定难”和“处罚难”，给予围标串标可乘之机。我们的相关法律法规规定不是很明确和细致，都是“指导性”或“粗略型”的条款，在实际工作中很难把握和操作，更是难以执行。如：政府采购招投标中的围标串标行为如何界定，就找不到相关明确的法律依据，只能凭工作经验进行职业判断。但是即使明显地判断出该招标中有围标串标行为，我们却不能立即出具相关的书面资料以“围标、串标”为由将其“出局”因为必须慎重：如果依据不充分，我们反会被投标人“投诉”。而我们只能从其他途径去找投标人的漏洞和不规范的地方，以别的方式让其“出局”。因无法鉴定投标人的围标串标违法行为，致使其最终无法受到应有的惩处，这样就更助长围标串标者的侥幸心理，让我们的工作很是“被动”和“无奈”。（2）相关部门的职能职责不尽明确和完善。目前政府采购工作的监督工作主要是政府采购监督中心在负责，而监督中心的人力和精力不足，下计划时只能凭借各采购人自己报的预算和他们了解的大致市价来下计划，无法去调查和核实其上报的采购价格是否合理；另外，现场监督也只能涉及其采购招标程序是否合法等的这些表面现象，其作用并不大。而政府采购工作涉及多个部门，多个环节，其监督管理工作不仅是政府采购监督管理中心一个部门的事，所以，监督工作也应该贯穿在各个环节当中。那么各个环节涉及的各个部门的职能和责任应该明确并且要相互协调配合。例如：采购单位在招投标的过程中，集中采购机构在招投标各个环节中，以及采购监督管理部门在下预算、计划和现场监督、事后监督过程中，应该明确各部门的具体监督责任和职能，还应该明确各环节相关人员违法违纪相应的惩处，以提高其责任心，在约束别人的同时也约束好自己。（3）惩处机制不健全，惩处力度也不够。目前，《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国刑法》等法律法规均对串标围标行为的法律责任有明确的规定，涉及工商、司法、招投标监管以及各行业行政主管等多个部门。政府采购工作中也存在这样的问题。监督和处罚的脱节，势必造成监督没有力度，处罚无从下手的局面。政府采购监管部门发现串标围标行为只能向有处罚权的部门提出处罚建议，更不要说对外地企业的处罚了。再者，串标围标行为十分复杂，如何界定，由谁界定，谁牵头查处等等，诸多口题没有明确规定，各部门在技术操作上无所遵循，不可避免地存在都管都不管的情况。另外：行政处罚力度不足，串标人违法成本过低。如《中华人民共和国招标投标法》规定：投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。对单位直接负责的主管人员和其他责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款。而政府采购的处罚没有具体规定，还只能参照《中华人民共和国招标投标法》的相关规定，操作起来很难把握。且政府采购的标的远远小于工程的标的，所以处罚的金额远远小于其违法所得的利润，这就造成风险和利益的严重失衡，对不法行为的处罚如同隔靴搔痒，难以有效遏制《中华人民共和国招标投标法》少数不法企业的投机心理。又如，“情节严重的，取消其一年至二年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照”。这个“情节严重”没有详细的标准，在实际操作中也就很难界定，人为操作的空间很大，“大事化小、小事化了”也就不足为奇了。政府用违法风险成本去遏制违法行为的目的完全没起作用。（4）失信惩戒机制严重缺失，串标围标行为畅通无阻。市场经济是诚信经济，我国诚信体系起步较晚，虽然不少地方政府对失信惩戒制度做了不少有益的探索，在本地起到了积极的作用，但缺乏统一部署，标准不一致，信息不统一，投标人在一个地方受到惩戒，换个地方照样畅通无阻。（5）招标人反串标意识淡薄，责任心不强，大大提高了串标围标行为成功率。不少招标人认为招标就是程序，违法查处是监督部门的事，多—事不如少一事，在招标过程中缺乏责任心，对很容易发现的串标围标苗头和迹象漠视纵容，变相滋长投标人的投机心理。（6）采购人对货物的急切需求，故意忽视招标过程中的“陪标”现象。如：有的采购人，在临近项目检查验收时才来报计划采购，时间要求很紧。在采购过程中要求“尽快”。虽然发现了招标过程中的一些“陪标”迹象，也由于“时间紧”担心此次流标或废标后，再次组织采购时间来不及，也觉得很麻烦，所以，有意：地忽视投标人的“陪标”“串标”。二、围标串标解决方法1.建立健全相关法律法规和制度，并加大宣传力度，形成社会强大的社会氛围。征对以上问题，我国有关部门应该根据实际情况着力建立健全政府采购的相关法律法规，让我们的工作能够找到合理的具体的依据。例如：各部门的监督职能职责，具体违法行为的界定，具体的惩罚条款，尤其要加重处罚，增大违法风险成本；并且加大宣传，让更多的人了解法律法规，并懂得维护自己的权利和利益、怎样同违法行为作斗争，形成良好的社会氛围。2.建立部门监督和社会监督“联防”的机制。串标围标现象与招投标监管力度有直接关系。一方面应加大对串标围标行为的查处力度，建立起公安、工商、行业主管部门联合查处机制，形成监管合力；其次，公开监管部门的投诉和举报电话或信箱，让广大社会公众参与到监督中来。对串标围标行为，有必查，查必究，究必严。3.搞好政府采购招标信息公告，扩大竞争的充分性。要充分利用公告媒体的威力，严格按照法定时间期限公告，让尽可能多的供应商获得信息，参加投标。从实际效果看，投标竞争越充分，串标围标成本越高，成功几率越小。只要投标人数量多到让串通投标者徒劳的程度，那些想搞“猫腻”的单位自然望而却步。4.抓技术，提高招标技术和管理水平，不给串标围标行为可乘之机。针对可能存在的串标围标行为，招标人应当树立防串标、反串标意识，精心组织每一个招标环节，通过招标文件的制定，评标办法的设置，投标报名的资质预审，必要时可请专家参与。在政府采购的各个环节，审查，开标、评标的组织，层层设防，不给串标行为可乘之机。如在招标公告环节尽量扩大信息公告范围，让串标围标者劳而无功；在发售标书环节，严格审查证书、业绩原件和报名条件；对投标单位信息实行严格保密，让串标围标者无所适从；对技术不复杂的一般工程项目采用经评审的最低投标价法评标﹔在评标过程中严格审查“雷同卷”投标保证金的收取、退付实行“投标人账户对保证金账户”并采用电汇等方式等。通过招标程序设置，在确保真正的投标人正常参与的前提下，让串通投标者防不胜防，疲于应付，来不及串通足够的投标者。在签订合同和使用验收过程中，对串标者要保留追究权，不论是在投标时发生还是其中标后被发现，都应认真追究法律责任。5.提高政府采购人员的素质：包括思想道德素质和业务素质。政府采购是一个对人员素质要求很高的职业。这个行业的人员包括：各采购单位负责采购工作的“政府采购协管员”、采购中心的人员、采购监督管理的人员、评标专家、验收人员等等。这些人员除了要求其具有良好的思想道德素质，有很强的拒腐蚀能力，保持工作的独立性、公正性和正义感；还必须要有政府采购的相关专业知识，如对相关法律法规和政府采购程序的了解和掌握运用，还要具备识别政府采购过程中围标串标等不法行为的能力和意识。用自己的坚强的思想道德素质和过硬的专业技术，去干好政府采购工作，去与政府采购的不法行为作斗争，还要在工作中不断地积累，不断地总结，还要主动思考，探索，提升自己也推动政府采购工作更加完善，上新的台阶。6.抓诚信，构建招投标诚信体系，营造诚信投标的积极氛围。目前串标围标行为之所以有泛滥趋势，与诚信体系的缺失有很大关系。失信惩戒制度是解决串标围标的良药，应当迅速由行业主管部门或协会牵头，建立健全统一的招投标诚信体系信息平台，让投标人一处失信，处处受制，形成过街老鼠、人人喊打的良好局面。第六节政府采购合同审核要点及风险规避政府采购合同审核是政府采购过程中的一个重要环节，按照《中华人民共和国政府采购法》第六十一条规定，集中采购机构具有负责政府采购合同审核职责。工作中，我们在审核政府采购合同时经常会发现一些问题如：合同未在法定期限内签订；商务、技术条款未按采购文件确定的事项签订；滥用合同补充条款等等，这些不良现象不仅干扰了政府采购工作的有序进行，也产生了一定的负面影响，损害了政府的形象。如何把握政府采购合同的审核要点及其风险规避：一、正确理解和掌握政府采购合同的含义和特点政府采购合同是指采购人与供应商之间设立、变更、终止政府采购权利义务关系的协议。政府采购中最基本的法律关系是通过政府采购合同来规定的，政府采购合同是确定当事人权利义务、规范当事人之间法律关系的主要文件，也是处理采购人与供应商之间的具体交易以及可能出现的纠纷的主要依据，因此，具有十分重要的意义。《中华人民共和国政府采购法》明确规定政府采购合同适用《中华人民共和国民法典》，明确了政府采购合同属于一般民事合同的性质。但政府采购合同与私人采购合同相比有如下几个特点：一是政府采购合同资金来源的公共性，即政府采购的资金主要来自于纳税人缴纳的税款形成的财政性资金；二是政府采购合同目的的非营利性，即政府采购是为了实现政府的职能和社会公共利益，不是像私人采购那样以经营、赢利和个人消费为目的；三是政府采购合同的公开性，即政府采购合同的公开度和透明度很高，从发布采购信息、招标投标、发布中标（成交）结果到签订合同、合同审核、备案、履行等政府采购程序等都是公开的，以方便有关机管理、监察部门和社会公众的监督检查；四是政府采购合同标的广泛性，即不存在限制流通物的概念；五是政府采购合同具有很强的政策性和严格的管理要求；六是政府采购合同标的金额一般较大。由于政府采购合同的主体、资金来源、合同订立程序有别于一般的民事合同，《中华人民共和国政府采购法》对合同订立、合同履行、合同管理方面作出了一些特别的规定：一是政府采购合同订立时间的规定：采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起30日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同；二是政府采购合同形式的规定：应当采用书面形式。三是政府采购合同备案的规定：政府采购合同自签订之日起7个工作日内，采购人应当将合同副本送同级政府采购监督管理部门和有关部门备案；四是补充合同的规定：政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的10%。因此，正确理解和掌握政府采购合同的含义和特点是做好政府采购合同审核的前提。二、审核合同订立期限与形式的时效性根据《中华人民共和国民法典》规定，当事人订立合同可以有书面形式、口头形式和其他形式。但是，政府采购活动具有很强的公共性质，政府采购合同不能完全等同于一般的民事合同，具有一定的特殊性，政府采购合同排除其他两种合同形式：即采用口头形式或者其他形式订立的政府采购合同，都是无效的。因此，政府采购合同的订立，必须采用书面形式。此外，《中华人民共和国政府采购法》第46条对签订政府采购合同的期限作了具体规定：采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。在中标、成交通知书发出后，采购人与供应商都需有一段准备时间，特别是采购人更需要一定的时间对采购代理机构送交的有关采购文件进行研究和熟悉。但是，签订政府合同的时间也不是没有限制的，必须要在政府采购法规定的期限内签订。然而，政府采购合同未在规定期限内签订的现象也时有发生，除了采购经办人的法律意识淡薄外，主要原因为个别采购人因中标、成交供应商不是其意向的单位，就以各种冠冕堂皇”的理由推诿、拖延签订合同的时间，有的采购人在合同中订立霸王条款，其中以付款方式及步骤尤为突出，有的采购人公然拒绝与供应商签订合同，想方设法设置各种障碍，以迫使中标、成交供应商放弃中标等等。发现此类问题，我们首先要及时与采购人进行联系沟通，宣传相关的法律法规，积极争取采购人的支持和配合。如得不到采购人的支持，采取将催签合同通知书”送达至采购人，请其签收。同时向政府采购管理部门反映相关情况，努力寻求外力支持。对此类现象如何进行有效的遏制，仅有集中采购机构的努力和作为是远远不够的，不仅要靠各级监管部门齐抓共管，更需要从制度上建立对采购人的制约机制。三、审核签约当事人资格的有效性政府采购合同只能由采购人与中标、成交供应商签订，如果是采购代理机构接受采购人委托签订政府采购合同，不能以采购代理机构名义签订，而必须以采购人名义签订。采购代理机构在代理签订政府采购合同时，必须提交采购人的授权委托书，作为合同附件。签约资格核查的内容主要有：合同双方当事人的名称、姓名和住所是否与采购人和中标、成交供应商的署名一致；合同双方当事人的印章和签约人身份的有效性以及签约代表的委托授权书内容，签约的双方可能是个人也可能是公司或者其他单位，后两者在签约时除了加盖公司或单位印章外通常还委派签约人在合同上代表公司或单位签字。公司或者单位的签约人一般是法定代表人或者持有法人授权委托书的被委托人，法定代表人的行为代表企业，而作为法定代表人的授权委托人则应在授权委托书明确规定的代理权限内处理委托事务，未经授权或超越代理权限的签约人”无权签订合同，政府采购合同的签约人必须是采购人和中标、成交供应商的法定代表人或经法人授权的经办人。实际工作中可能会出现投标中标的为总公司，而签约单位为分公司的情况，依据《中华人民共和国公司法》第十三条规定：公司可以设立分公司，分公司不具有企业法人资格，其民事责任由公司承担》，由于分公司不具有独立的法人资格，从而直接影响到履约能力，所以应与具有独立法人资格的总公司签约，而不得与分公司签约。有时还会出现投标中标的为母公司，签订合同和履行合同的却是子公司的情况，由于母、子公司在法律上仍是两个独立的公司，因此这种情况也是应该严格禁止的。对签约双方进行资格审核虽然加重了集中采购机构审核合同的责任，但也有利于防患于未然，事前的防范成本要远小于事后处理纠纷的成本，比起亡羊补牢应更具有可取性。四、审核合同内容的合理性政府采购合同作为一种民事合同，适用合同法。采购人和供应商应当按照平等、自愿的原则，以合同的方式约定双方的权利和义务。采购人与供应商享有自愿订立合同的权利，但也不能像一般民事合同那样由采购人与供应商随意确定，其主要内容必须有所限制。签订政府采购合同，只是采购人和供应商对采购结果的书面确认，有关事项都已在采购文件中具体确定，因此，采购人与中标、成交供应商必须按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。审核时要对照采购文件对合同的标的、数量、质量标准、价款或者报酬、履行期限、地点和方式、违约责任及解决争议的办法等主要条款仔细的逐项核对，约定要力求清晰、明确、完整，决不能含混不清或者模棱两可，以免给合同以后的履行埋下隐患。有的合同只规定了双方交易的主要条款，却忽略了双方各自应尽的责任和义务，特别是对违约责任的承担，当事人往往有意无意的忽视如：某采购单位要开发一套软件项目，针对项目完成的时限在招标文件中作出了特别要求：成交方如不能在规定时间内按期完成任务，必须视作合同违约处理，违约赔偿金额为项目总经费的60%”。后来，在双方约定的合同条款中违约责任则变成了如供方逾期交货，除不可抗力和需方原因外，供方应向需方就逾期交货部分支付违约金，具体金额按逾期交货部分的总价款的4%支付，违约金总额不超过供方所提交的履约保证金数额”，这仅仅是此合同中的一条，对于这些具有明显差异的不合理条款采购人和供应商是心知肚明的，采购人目无法纪与供应商串通一气，任意更改、变通合同条款的行为，不仅大大降低了供应商的违约成本，削弱了合同的约束力，还严重损害了国家和社会公众的利益。这些不良行为不仅扰乱了政府采购秩序，破坏了公平竞争的环境，也给政府采购工作带来了极大的危害，发现此类极不合理的合同条款我们在审核时应坚决予以制止，责令当事人及时纠正，重新签订合同。在政府采购活动中，从最初采购需求的拟定到中标、成交结果的确定再到项目验收及付款，采购人的意见具有决定性作用，他们集行政权力和经济权力于一身，居明显的强势地位，如果不从法律上、制度上对其加以制约，就会导致其权力的滥用，不利于政府采购事业的健康发展。五、审核补充合同的适用性对于政府采购合同履行中的追加行为，采购人与供应商必须签订补充合同，在审核政府采购补充合同时要把握以下几点：一是在时间上，要求政府采购合同是正在履行当中，如果合同履行完毕，采购人就不能再与供应商签订补充合同；二是在内容上，要求补充合同的标的必须与原合同标的相同，除了数量及金额条款改变外，不得改变原合同的其他条款；三是在补充合同金额上，要求采购人需要追加与原合同标的相同的货物、工程或者服务项目时，无论签订多少次补充合同，所有补充合同的累计金额不得超过原合同采购金额的10%；四是在备案时间上，补充合同也要在规定的时间内送达政府采购管理部门和其他有关部门备案。如何做好政府采购合同的审核工作，作为集中采购机构合同审核经办人员，不仅要掌握与政府采购业务相适应的法律法规和政策要求，熟悉采购文件的内容，掌握和了解相关业务知识和市场行情，还要有良好的政治素质和职业道德，能自觉地抵制包括商业贿赂”在内的任何可能影响公正的行为。审核过程中认真依照采购文件的要求对合同条款逐一审核，发现问题，责令当事人及时整改，以高度的责任心切实做好政府采购合同的审核工作。总之，只要政府采购当事人各方严格依法办事、规范政府采购行为，自觉维护公平竞争的政府采购市场秩序，政府采购合同审核中出现的问题就一定能够得到有效的遏制。第七节招标过程廉政风险点分析与风险防范在工程建设和物资采购领域引入招投标制度有效防止了过去个别权力部门和个别当权者利用手中权力在工程发包、物资采购过程中的腐败和商业贿赂行为。但随着操作模式的改变和权力的分散转移，腐败和商业贿赂现象如影随形逐渐渗透到了招投标的各个环节。事实证明，凡是有权利发生作用的地方就有可能发生腐败和商业贿赂行为，就存在廉政风险。因此，为了从源头上预防和治理腐败、营造风清气正的商业环境，开展招投标过程的廉政风险点分析并制定有效的防范措施就显得十分必要。一、工程和物资采购招投标管理的突出问题目前虽然各企事业单位在工程发包和物资采购方面普遍采用了招标的方法，但招标工作在组织机构，工作程序，商家入围，评委选取，评标定标，合同管理等方面，都程度不同地存在不规范的问题。过多的行政干预，操作程序不规范或随意简化、对投标单位审查考核不够、投标结果轻易更改等情况时有发生，大大削弱招投标机制所应有的效能。（一）在招投标活动中，招标管理单位往往对招标管理的法律法规及制度程序置之不理，采取如下的违规行为：1.化整为零，逃避招标。采用化整为零的方式逃避招标，将达到招标起点标准的项目或金额进行分割，使得分割后各部分达不到招标起点。2.半招半定，只招其一。只对部分项目展开招标，其他部分则按设计变更或追加项目发给关系户或擅自采用邀请招标方式。3.表面虚假招标，实际直接发包，或泄露标底，与投标单位串通投标。4.招标文件不规范，文件信息不清晰、不具体，导致招标文件内容存在明显差异而缺乏可比性。5.评标不公正，过程不公开，搞暗箱操纵，对关系户和其他投标方区别对待。6.招标过程重要信息泄密等。（二）投标单位为了中标有时可能采取以下不正当行为：1.采取商业贿赂等不正当或非法手段谋求中标。2.投标单位互相串通，彼此达成协议，出现陪标、串标、围标的现象，损害国家和招标单位的利益，削弱、限制了正当的竞争，使招投标流于形式。3.投标单位挂靠现象严重，有些投标单位不具备要求的资质和能力，就采取借用或挂靠等方式谋求参与投标，中标后再转包或分包，获取利益。以上列举现象说明招标也不是包治百病，不规范的招标和不正当的竞争依然是腐败和商业贿赂的手段和表现形式，有人称之为“阳光下的罪恶”。二、招标过程廉政风险点分析招标过程包括招标计划的编报、招标方式的确定、招标文件的拟定、投标单位的入围、评标、定标、合同签订与履行等主要环节。每一个环节都可能存在廉政风险，下面做一个粗浅的分析。1.招标计划包括招标范围、招标的内容、设备材料的数量规格型号、概算投资、资金来源或主管部门等重要信息，是企业的商业秘密。由于招投标竞争日趋激烈，谁抢先获取这些信息，就可以开展先期公关，为以后的入围、评标、定标取得优势做好前期铺垫、为投标策略做好心理和技术准备。业主方工作人员主动透露信息以获取好处或投标方通过感情联络的方式刺探信息的可能性是有的，此阶段信息泄密是风险点之一。2.该公开招标的而选择邀请招标，邀请招标指定入围厂家或影响入围厂家的确定，该全部招标的而选择部分招标或分解拆零规避招标，决策者选择何种招标方式和邀请谁入围只要不按规定行事就有其主观意图和心理倾向性。究其原因不外乎是要么上级部门或某个领导打过招呼、决策者有难言之隐；要么是亲朋好友有过请求，想照顾关系；要么是投标方提前或平时搞过公关，投桃报李。这种违规行为为以后环节的权利运作和不当正当竞争埋下伏笔。目的决定手段，因此招标方式的确定和入围选择就是廉政风险点。3.有时在工程招标和新技术设备采购招标中，招标文件带有门槛限制、歧视性条款或排斥潜在投标人的条件。有些门槛设定并没有科学合理性和十分的必要性，有些技术和商务条款也非具有颠覆性意义。但只要附带了这些条件就会给入围和评标带来影响。其背后的缘由是业主方有意想照顾或排斥哪一方、更有甚者是双方事前达成的默契。这影响了招标的公平公正、也潜伏着廉政风险。4.评标是招标过程的重要环节，对招标结果有至关重要的影响。评分尺度的掌握取决于评标人的专业知识水平、现场的工作经验、是否熟悉评分规则、职业操守境界，带有不可否认的主观倾向性。谁参与评标、谁主持评标、评标结果等都是招标的机密，不可外传。这些信息泄露就会给某些投标人或其利益相关人带来可乘之机。在招标实践中泄密事件是时有发生的，倾向性打分也不是绝无仅有的。评标过程和信息保密、评标人员的管理是廉政建设的重点领域。5.除上述四种情形外，从以往的审计和监察揭示的问题表明，定标过程是否民主、是否按期并严格按中标结果签订合同，在中标费的收取、合同付款和工程验收等环节上也会发生行贿和受贿行为。在工程合同中签订开口合同、变更工程量、追加预算、降低某些标准，在设备材料合同中修改配置标准、减少备件数量、附带其他条件等。不廉洁行为的方式、发生区间会随着薄弱环节位移而变化。因此不能“一招了之”，要加强全过程管控。三、廉政风险防范（一）招标廉政风险防范机制建设为了规范招投标行为、净化招投标环境，必须贯彻预防为主的方针，加强招标廉政风险防范机制建设。一是要持之以恒地对各级领导干部和与招标工作有关人员进行廉洁从业和反腐倡廉警示教育，教育他们常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心。教育教化工作不能时紧时松、一曝十寒，要建立起党风廉政教育的长效机制。二是要建立起招投标管理完备的制度体系，做到有章可循、有法可依。这些制度应该包括招标组织机构职能、各级人员的职责、工程物资招标范围和模式、招标程序和工作流程、评分规则、违规违纪处罚规定、保密制度、评标专家管理制度、供应商遴选和评价制度、合同和档案管理制度、工作人员行为准则等。三是要建立起完善的监督保障机制。充分发挥各级审计、监察、财务、行政的监督职能，参与招投标过程控制和定期进行专项监督检查，要制度化。四是要建立招投标全过程完善和评价考核机制。定期对招标工作进行分析评价和改进，将招标管理工作纳入目标责任制考核。五是要建立招投标技术和创新机制。信息技术和电子商务技术为招投标活动提供了阳光操作的平台，开辟了技术反腐的新途径。中石化的经验值得借鉴。总公司近年来推行的物资集约化管理是管理创新的成功举措，使系统物资采购标准化和规范化水平大幅提升，有效降低了廉政风险。（二）加强招投标全过程效能监察要想有效降低招投标工作的廉政风险仅靠制度和事后监察是不够的，风险防范的关键在于关口前移和过程管控，亡羊补牢不如江中补漏。因此必须建立和实行与招标工作同步的效能监察工作机制。借鉴各单位的有益经验大致有如下做法：1.招投标活动前期相关工作的审查：（1）检查是否具有完善招投标活动的管理制度；是否严格履行相关制度中对招投标工作职责的规定，严格按制度和程序办事。（2）检查在制度框架内的项目是否进行公开招标，有无将公开招标的项目拆分、规避招标的行为。（3）检查是否存在以不合理条件限制、排斥或歧视性对待潜在投标人，限制正当竞争的行为。（4）检查公开招标项目是否按规定发布招标公告，邀请招标项目是否按规定程序确定潜在投标人。（5）监察标底编制工作的保密情况。2.招投标工作具体实施情况的审查（1）检查招标工作中是否执行“招标、评标、定标”三分离原则。（2）检查有无虚假招标，是否存在影响评标活动公正、公平的行为；是否存在以其他方式干涉招标的行为。（3）检查参与招投标活动的各方是否存在相互串通、以权谋私、商业贿赂等行为。可采用的方法效能监察的方法多种多样，最基本方法是全过程参与、进行资料分析、评价审核等。资料分析：资料分析是指监察部门对招投标管理所制定的规章制度，做出的各种决定、命令，发布的各种文件、工作计划以及各种账目、单据、统计报表等资料进行查阅，通过核对及分析研究来正确评价招投标管理活动。其中，监察部门对收集的数据要反复核实，必要时应请有关权威部门认证，防止出现差错。过程参与：监察部门为了充分保证监察对象正确履行职责，有效防止和控制违法违规问题的发生，直接参与招投标活动，在活动过程中对招投标活动进行监督检查。而监察部门在此过程中需要保证其监察的独立性和公正性，只是参与过程，而不能代替、包办和执行业务部门的具体工作。评价审核：这是指监察部门对招投标管理活动的效益、效率和效果进行审核，以评价其管理效能的方法。即对企业招投标管理的人力、物力、财力资源使用状况，所取得的经济效益和所达到的预期效果进行比较，进而给出评价。3.突出招标、投标环节的检查和监督。在招标活动过程中，监督人员应通过检查项目审批程序、招标或谈判文件等，审查招标项目是否是公司规定的必须招标的项目，是否按规定进行招标；可以不招标的项目是否通过审批，更重要的是多渠道掌握不招标项目或谈判项目的相关信息，防止招标单位将项目以化整为零或拆分的方式，逃避招标。此外，还要检查招标文件的制作是否符合公司的相关规定，设有标底的项目，是否采取有效措施确保标底在开标前保密。监督人员应通过全程参与，及时与招标人就出现的有关问题进行协商，及时提出有效意见，对于出现的违规操作，予以当场制止。开标过程中，监察人员参与开标会议、宣读招投标纪律，并进行现场监督。评标过程中，当评标专家进入评标现场后，监察人员将评标纪律和保密要求作为评标工作手册内容，随评标工作手册一起发给每一名评标专家。同时，开标过程的保密措施和执行情况。最终定标阶段，招投标部门要将附有评标结果、评标说明及招投标书说明等信息的资料报送监察部门进行审核和备案。在具体监察中，监察人员获取招投标文件、会议记录、开标记录等有关文件资料并对其完整性、真实性进行审核，确保招投标工作的“三公”原则。4.加强招标后合同签订及执行情况的监督招标结束后，监察部门应继续对中标合同的签订及执行情况实行跟踪式的监督检查。一些企业往往比较重视招标的过程控制，却忽视了对招标后发出中标通知书、与中标人签订合同及合同执行情况的监督。在没有监督控制的情况下，随意变更招标结果的情况时有发生，如招标人与中标人签订的合同并不符合招标文件或者与招标会议上所承诺的内容不一致；合同执行情况与合同所规定的条款不一致，如交货期、数量、质量的验收及服务等未按照合同约定执行等。这导致招投标仅仅流于形式，失去其存在的意义。因此，应重视事后监督，对合同执行情况监督检查，并监督合同执行过程中是否有非法转包、分包问题，是否有弄虚作假、徇私舞弊、行贿受贿等违法违纪违规行为。在开展招投标检查效能监察工作时，应努力做到“监察一批项目，堵塞一些漏洞，完善一套制度，