土地利用总体规划课件

土地利用总体规划土地利用总体规划§1概述§2规划基础研究§3规划方案编制§4规划成果§5与其他规划的关系第一节土地利用总体规划概述4《士地管理法》第十七条规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。自20世纪80年代中期以来，全国各级人民政府开展了土地利用总体规划的编制工作，已完成全国性3轮土地利用总体规划的编制，土地利用总体规划逐渐成为我国土地利用管理的“龙头”。一、土地利用总体规划5（一）概念

土地利用总体规划：是在一定的区域内，根据国民经济建设发展需要以及当地的自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、整治、保护从空间上、时间上进行总体性的布局和安排，协调各业间的用地矛盾，促使土地利用取得好的经济效益、生态效益和社会效益。土地利用总体规划是一个多类型、多层次的规划体系。类型可以是自然区域、经济区域、功能区域、行政区域。一、土地利用总体规划6（一）概念

按《土地管理法》第十七条规定，目前我国广泛开展的土地利用总体规划多是按行政区域进行的，分为全国、省（直辖市、自治区）级、市（地、盟、自治州）、县（市、旗）级和乡（镇）级5个层次。但也有其他类型区域的土地利用总体规划，如《黄淮海平原土地利用总体规划》，属于自然区域的土地利用总体规划。一、土地利用总体规划7（二）性质

协调性特性“7大特性”综合性战略性长期性层次性权威性动态性二、土地利用总体规划的目标与方针8（一）目标

确定土地利用总体规划的目标是编制土地利用总体规划的核心内容，也是最为关键的内容。因为土地利用总体规划的目标关系到整个规划全局的大问题。编制土地利用总体规划对于目标的制定要根据国民经济与社会发展情况、当地的经济发展战略、上级土地利用总体规划、土地供需平衡的可能性来确定，属于土地利用总体战略研究的内容。二、土地利用总体规划的目标与方针9（一）目标

一般来讲，土地利用总体规划的目标应由总体目标和具体目标组成。总体目标：是区域土地利用总体规划的总的指导思想和原则；具体目标：则是对主要用地类型的具体安排。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》二、土地利用总体规划的目标与方针10（二）方针

土地利用总体规划的方针也是土地利用战略的组成部分，在研究土地利用战略时要根据当地的实际情况制定出符合当地土地利用的基本方针。土地利用方针是土地利用总体规划目标实现的方向和指针。例如，我国的士地利用方针是“一要吃饭，二要建设，三要生态”。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》二、土地利用总体规划的目标与方针11（二）方针

在局部的区域内针对某些地类也可以制定不同的方针。例如，某市山地、平原各占一半，平原地区园地与耕地争地现象很严重，本区内又是同家重要粮食生产基地，山区又有大面积的未利用土地，适合种植果园，因此，对园地的利用方针为“园地由平原向山区转移”。三、土地利用总体规划的任务与内容12（一）任务

土地利用总体规划的任务是由土地利用总体规划的性质所决定的，根据土地利用总体规划的内容得知，土地利用总体规划的任务主要有：建立土地利用管理的宏观控制体系；建立合理的土地利用空间布局模式；建立土地利用总体规划的实施措施；建立土地利用总体规划管理的相关制度；继续完成土地利用专项规划的编制任务。三、土地利用总体规划的任务与内容13（二）内容

土地利用总体规划的内容主要包括土地利用总体规划的基础研究和规划方案的内容。（1）土地利用总体规划的基础研究（2）土地利用总体规划方案（3）土地利用专项规划三、土地利用总体规划的任务与内容14（二）内容

（1）土地利用总体规划的基础研究它是编制土地利用总体规划的前期准备工作。包括：上一轮土地利用总体规划的实施分析与评价；土地利用现状分析与评价；土地适宜性评价；土地利用发展战略研究；人口与用地发展需求预测；土地的供需分析、耕地保护研究等方面的基础研究，为编制土地利用总体规划奠定坚实的基础。三、土地利用总体规划的任务与内容15（二）内容

（2）土地利用总体规划方案土地利用总体规划方案一般由以下几部分组成：前言；土地利用现状与土地潜力分析；土地利用的目标和土地利用方针；土地利用结构和布局的调整方案；土地利用专项规划的概说；土地利用分区；重点项目用地规划；土地利用总体规划的实施措施。（详见第三节）三、土地利用总体规划的任务与内容16（二）内容

（3）土地利用专项规划土地利用专项规划是落实土地利用总体规划的措施规划，是针对某一项土地利用措施和某一专项地类所编制的规划。但在土地利用总体规划中往往要把主要的专项措施规划做出简要的规划表示出来，作为总体规划的组成部分，如基本农田保护规划、土地开发整理规划、土地复垦规划和土地整治规划。关于专项用地和专项措施的专项规划在完成土地利用总体规划后再进行编制。（土地利用专项规划详见第三章）四、编制土地利用总体规划的程序与方法17（一）程序

土地利用总体规划是一个系统工程，遵照土地利用规划编制过程系统平衡控制理论的指导，其程序应该是建立在横向上由理论支持系统为基础，产生土地利用决策系统（即规划方案），最终形成规划的执行系统（即规划的实施）；纵向上要经过系统调查、系统分析、系统研究、系统综合、达到系统控制。四、编制土地利用总体规划的程序与方法18（一）程序

具体来讲，编制土地利用总体规划程序一般可划分为5个阶段。（1）准备阶段：思想、组织、工作和物质（2）调研与编制草案阶段（3）综合协调平衡（4）成果整饰阶段（5）报批与实施四、编制土地利用总体规划的程序与方法19（二）方法

土地利用总体规划内容涉及多方面，因此，编制土地利用总体规划的方法也是多种多样的。规划的方法又可分为专题研究的方法和总体规划的方法。注：关于专题研究的方法此处不做介绍，在本章第二节介绍各专题研究时再做出具体说明。本节主要介绍土地利用总体规划编制的方法。四、编制土地利用总体规划的程序与方法（二）方法

（1）传统的规划方法：外业调查法、公众参与法、综合平衡法、“四定”法（定性、定量、定位和定序）（2）先进技术方法：运用模型法进行人口与用地预测和规划方案的确定与优化等（3）交互式目标规划模型：解算限制条件范围内为达到最佳效益下的目标函数21第二节土地利用总体规划的基础研究22土地利用总体规划是在研究区域内自然、经济，社会条件的基础上制定的区域土地利用决策，是一项大的系统工程。为了编制好土地利用总体规划，要对区域内土地利用状况、条件、环境和发展趋势进行分析研究，即专题研究。其作用是为编制土地利用总体规划提供基础依据。23

土地利用总体规划的专题研究包括：对上一轮土地利用总体规划实施情况的分析、土地利用现状分析、土地资源评价、土地人口承载力和土地利用潜力分析、人口发展动态预测、各种用地需求量预测、经济发展与土地利用战略、土地供需平衡的研究和耕地保护的研究。一、土地利用总体规划的实施评价24（一）概念与内涵土地利用总体规划的实施评价：又称为“后评价”，是指在规划实施一段时间或规划期结束后，对规划的目标、效益、影响和守法等情况所进行的系统地、客观地总结和分析。一般来说，规划实施评价，即对规划编制成果和实施效果的评价和总结，对规划的这种评估和总结，可以全面系统地检讨分析规划的实施过程和结果，从中汲取经验教训。一、土地利用总体规划的实施评价25（一）概念与内涵主要内容包括：通过对规划实践活动的总结分析，明确规划预定目标的执行或完成情况，主要效益指标的完成情况，规划对经济发展和社会进步的影响，规划执行中的守法情况等；通过分析评价，找出规划执行过程中出现的问题并提出改进意见，分析规划成败的原因，总结经验教训，并通过及时有效的信息反馈，为未来新规划的决策和提高新规划的科学性提出建议，从而提高规划的合理性、有效性、科学性和预见性，全面贯彻土地利用规划的意图。一、土地利用总体规划的实施评价26（二）特性和原则土地利用总体规划实施评价是整个规划工作的一个独特的、重要的组成部分，要发挥其应有的作用，必须对规划实施评价的特性有理性的认识。具体来讲，规划实施评价具有独立性、可信性、建设性、透明性和反馈性。特性一、土地利用总体规划的实施评价27（二）特性和原则科学、客观、公正原则；贯穿规划全过程的原则；综合性原则：综合考虑影响规划实施的各种因素；公众参与原则；一致性原则；可操作性原则；定性分析和定量评价相结合的原则。原则一、土地利用总体规划的实施评价28（三）内容土地利用总体规划实施评价是指根据一定的标准，运用一定的方法，对土地利用总体规划执行过程和实施结果进行分析、比较与综合后做出的一种价值判断。土地利用总体规划实施评价是对土地利用规划的目标、执行情况、效益、作用、实施环境保障度和管理有效性、规划实施影响和社会认同所进行的系统的客观分析。一、土地利用总体规划的实施评价29（三）内容

它应包括以下4个方面的内容：规划目标的直接评价；规划实施环境保障度和规划实施管理有效性评价；规划实施的综合效益评价；规划实施社会影响评价。一、土地利用总体规划的实施评价30（四）方法常用的规划后评价方法是组织规划部门专家学者和其他部门的有关人员对规划及其执行情况进行分析、评论，客观地评定成绩，找出差距，进而研究改进的方法，常用方法有定性评价法、定量评价法、对比评价法和因素分析法等。规划实施评价中，可以综合采用多种数学模型和一般绩效评价和分析方法。规划实施评价方法比较表二、土地利用现状分析32土地利用现状分析是编制土地利用总体规划的重要基础研究，其内容重点是：从土地利用现状的结构、布局分析；从土地利用的历史、现状分析，研究土地利用的动态变化与发展趋势；从土地利用的程度、土地利用集约化与效益分析，研究土地利用状况与潜力；从土地利用的生态环境分析，研究自然灾害对土地利用带来的危害；通过对区域的区位条件与基础设施分析，研究土地利用的外界环境与交流状况；从土地利用数量与空间配置情况找出土地利用的优势特征、存在问题及对策。二、土地利用现状分析33土地利用现状分析所采用的方法主要是指标对比法，动态变化分析法，定性、定量分析法，土地利用现状分析法等进行综合分析。通过对上地利用现状进行一系列的分析，找出区域土地利用的特征、优势与劣势滞力，为编制土地利用总体规划提供依据。二、土地利用现状分析34（一）需搜集资料①土地利用现状调查的文字、图件及表格；②基期年土地利用动态监测的最新资料（文字、图件及表格）；③区域的自然条件与社会经济条件的基础资料；④区域国民经济统计资料；⑤区域农业发展区划与农业发展总体规划；⑥上位行政区域土地利用现状。二、土地利用现状分析35（二）内容土地利用现状分析是对区域内土地利用状况从数量分析人手，寻求土地利用的规律性及其变化特点，找出土地利用存在的主要问题及其产生原因，为今后土地利用提出合理化建议与对策。其主要内容包括：（1）基本概况（2）土地利用现状分析二、土地利用现状分析36（二）内容基本概况主要是介绍区域的区位、辖区范周、人口以及人口密度和其他基本概况；自然条件，包括地质地貌、气象气候、水文及水文地质、土壤、植被以及主要自然灾害；社会经济条件、经济发展现状（国民总产值、工农总产值、产业结构、人均收入、农作物的总产和单产、农作物的商品量等）、基础设施与城镇体系等内容；生态环境、林木覆盖率、水土流失状况、土地污染状况、土地荒漠化现况等内容。（1）基本概况二、土地利用现状分析37（二）内容土地利用现状是土地利用规划基期年的土地利用现状数。土地利用现状的表现形式，为区域土地利用现状表、土地利用结构和布局表。对土地利用现状的描述，主要是阐述区域各地利用大类、二级地类的数量及其结构与布局。土地利用现状分析主要包括5项内容：(转下页)（2）土地利用现状分析土地利用现状分析主要内容：①土地利用动态分析：对土地利用的历史按照时间序列进行纵向的对比分析。②土地利用结构与布局分析：是应用土地利用相对数的分析，它包括区位指数的分析、集中化程度分析、土地组合类型的分析、空间布局分析4个方面。③土地利用程度分析：是指土地利用状况的若干指数分析，通过对这一系列指数纵向（上位次行政区）或横向（同一级邻近辖区）相比较，找出土地利用的优势和劣势。如土地利用率、垦殖率、复种指数、建筑密度、建筑容积率等指标。土地利用现状分析主要内容：④土地利用集约度分析：是指土地的集约经营程度分析。土地集约经营程度包括土地的机械化、水利化、电气化、化肥化和资金投人状况的分析。⑤土地利用效益分析：对土地产生的经济效益分析和人均占有量的分析，用以揭示土地资源的拥有量和土地生产的产出效益以及土地的生产潜力，以明确土地利用的改良方向与措施。其内容主要包括人均土地占有量、经济效益和实物产量分析。二、土地利用现状分析40（三）土地利用的特征与优势区域土地利用的特征与优势是对土地利用突出特点和较明显的优势进行概括总结。任何区域土地利用均有它的特征和优势，总结这些特点和优势的目的就是为了扬长避短更好地利用土地，为编制土地利用总体规划提供基础依据。要通过以上分析对比，找出本辖区内土地利用的特征与优势。二、土地利用现状分析41（四）土地利用中存在的问题规划是针对问题而言的，没有问题就不需要进行编制规划，只有找准问题才能使得规划有明确的目标。因此，通过土地利用现状分析找准问题成为编制好土地利用总体规划最重要的环节，土地利用的问题是通过对土地利用各方面的分析得出来的。一般来说，区域土地利用的问题很多，不可能全部都能解决，要抓住主要矛盾和主要问题进行重点分析和研究。二、土地利用现状分析42（五）土地利用的对策与措施找出区域土地利用的基本特征与优势、主要问题与矛盾并不是目的，目的是将区域土地利用的特征和优势继续发扬光大，针对问题和矛盾拟定具体对策和措施，解决问题和矛盾才是土地利用规划的任务所在。所以，土地利用现状分析的最终结果是要明确区域土地利用的对策与措施。三、土地资源评价43（一）土地评价的概念

土地资源评价：是特定目的下对土地的自然、经济性状及其生产性能进行综合评估和分等定级的过程。土地评价的主要内容包括：明确目的，制订计划；划分土地评价单元；选择和确定参考因子及其指标赋值；确定土地评价单元的等级；绘制土地评价的等级图和编写土地资源评价报告。三、土地资源评价44（一）土地评价的概念

按目的和任务的不同，土地评价分为土地潜力评价、土地适宜性评价和土地经济评价；按评价的对象，土地评价分为已利用土地评价和未利用土地评价或农用地评价和建设用地评价；按评价的表示方法，土地评价可分为比较性评价（分等级评价）和描述性评价等。三、土地资源评价45（二）土地评价的目的和原则

土地评价的目的随对象和要求的不同而有所不同，总的概括是为编制土地利用的规划和土地管理提供决策依据。土地利用结构和布局调整的依据就是土地的适宜性评价，尤其是农业产业布局与产业结构的调整，没有土地的适宜性评价就没有方向和目标。因此，土地评价是编制土地利用规划的重要基础依据。目的三、土地资源评价46（二）土地评价的目的和原则

针对性的原则：针对不同目的和不同的利用方式综合分析和主导因素相结合的原则综合效益的原则因地而宜的原则：考虑区域差异。尊重历史的原则。坚持科技人员同当地干部和有经验的老农相结合原则。原则三、土地资源评价47（三）土地评价的内容

（1）土地潜力评价（2）土地适宜性评价（3）土地经济评价（1）土地潜力评价土地潜力评价系统有两个基本概念：①潜力：土地在一定的利用范畴或对土地利用增加一定的管理与技术措施或是一定的经济投入所潜在的生产能力。如按潜力排列了土地利用的等级，指定为任何一个潜力等的土地，均应针对这一等级及低于该等的所有的利用潜在能力。例如，有一块潜力等为Ⅲ等的耕地，它适于Ⅲ等以下各等的潜在能力。（1）土地潜力评价②限制性：对潜力施加不利影响的土地性质，限制性又可分为永久性限制性和暂时限制性。永久性限制性：不轻易改变、至少通过小型改良措施不能改变的限制因素，如土壤厚度、坡度；暂时限制性：即通过土地管理排除或改善的因素，例如，干旱可以通过灌溉排除，养分不足可以通过施肥改善养分状况。（1）土地潜力评价土地潜力等是根据永久性因素划分的，如果其中某一限制因素的严重程度将土地降为某一等时，那么这块土地就排列在这一等次上，尽管其他条件均好。例如，山区一块土地水、肥等条件均好，只是土壤厚度很薄，小于30cm，这块土地也不能算好地。也就是说要遵循土地利用最低限制律去评价土地的等级。按照土地潜力评价系统的相关概念，采用土地潜力评价方法，对土地潜力进行评价，根据评价结果对潜力进行分级（如I、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、…）并划分不同潜力单元和潜力区。（2）土地适宜性评价土地适宜性评价主要是采用世界粮农组织（FAO）1970年制订的《土地评价纲要》（简称《纲要》）。《纲要》是在许多国家试点基础上总结而成的，主要是为发展中国家制订的。土地适宜性评价步骤：收集相关资料→划分评价单元→评价因子选取与分级→土地适宜性评价→确定土地适宜性等级（比如：高度适宜、中等适宜、勉强适宜、不适宜）。（3）土地经济评价从土地属性上分析，土地组成的诸要素中，经济因素占重要的一个方面，经济因素反映土地属性的另一个方面。前面所讲的土地适宜性评价和土地潜力评价，基本一个共同点着重研究土地诸因素中的自然因素，表现出土地利用的适宜性和潜力能力，那么土地经济评价重点是研究在等量劳动耗费（包括劳动和物化劳动）条件下土地产出的效果。（3）土地经济评价对于土地效果的分析，不仅是人的投入，而且需要对自然因素的分析，从这一点上讲，土地经济评价是更进一步对土地利用的研究。土地经济评价的实质：在于在不同自然条件与经济条件下，不同质量土地上生产耗费与提供的产品量的对比关系，或在相同投入量下取得不同产出量的经济指标。例如，单位土地面积的产量、产值；净产值、纯收入，费用偿还力（纯收入率）、成本效益系数，级差收入等评价指标。三、土地资源评价54（四）土地潜力分析土地利用潜力的研究包含三个方面的含义：

①土地利用理论潜力

②土地开发潜力

③土地利用内涵潜力（四）土地潜力分析①土地利用理论潜力：土地利用的理论产量与现实产量差值，反映出土地在利用中受到光、热、水、土等自然因素影响，而使土地利用达不到理论产量，称为土地利用理论潜力；②土地开发潜力：在土地利用中的土地末利用率，即土地待开发的数量，为狭义的土地开发潜力；（四）土地潜力分析③土地利用内涵潜力：对已利用土地的分析，由于土地利用方式不合理，造成土地生产力不充分；或是由于结构利用不合理，难以产生最佳效益的；或是已利用的建设用地超出国家有关用地标准，造成土地利用浪费，均属于土地利用内涵潜力。这3种潜力都属于土地开发的内容。土地开发和土地利用潜力是一对孪生姊妹，彼此相连，有潜力就有土地开发。（1）土地开发潜力狭义的土地开发是指对未利用土地的开发利用，目标是提高土地利用率。未利用土地包括荒草地，盐碱地，沼泽地，滩涂，沙地，裸土地，裸岩石砾地，田坎，工矿废弃地，交通、河渠废弃地等和零星闲散地。这些土地由于种种原因和条件限制还未得到利用。编制土地利用总体规划时，对后备资源即未利用土地的开发是一项重要内容。（1）土地开发潜力土地开发潜力的计算公式为：（2）土地利用的内涵潜力土地利用的内涵潜力：是指已利用的土地中由于利用不合理，达不到土地应有的生产能力；或由于利用方式不当，不能适应社会主义市场经济的需求，生产效益差；或建设用地超过国家规定标准，造成上地利用浪费。它包括：①耕地的内涵潜力；②耕地的质量潜力；③调整农作物的种植结构潜力；④投入、管理潜力；⑤土地利用结构合理调整潜力。①耕地的内涵潜力通过土地整理可以增加耕地的有效面积。我国的耕地利用中还有许多不充分的地方。例如，北方灌溉用地占用了一定的耕地，若改变灌溉方式就可以增加有效耕地的面积；许多地方田间农路分布零乱，造成耕地的浪费，若调整田间农路就可以增加有效的耕地；耕地中分布着坟场、坑塘等用地，也是耕地的待开发的潜力。②耕地的质量潜力我国的耕地中有1/3的中产田、1/3的低产田，耕地的生产潜力很大，这就为进一步开发利用耕地提供了重要的基础条件。耕地的总体质量偏低（如土地贫瘠、养分不足、水利缺乏等），从另一个方面说明耕地的生产潜力较大。③调整农作物的种植结构潜力耕地的利用往往受传统意识观念的影响较大，种植习惯很难改变，也是造成耕地利用效益较差的原因之一。可通过改变农作物的种植结构，遵循市场规律，发展国内外市场需求的产品，增加土地的产出效益，增加耕地的多种用途。④投入、管理潜力农用土地中的中低产田、中低产园、中低产林、中低产牧地、中低产水面都属于土地利用不合理内容，造成这些农用地产量低下的原因是多方面的，但是投入不足、管理不当是主要原因。⑤土地利用结构合理调整潜力缺乏对社会主义市场经济的科学预测，造成土地利用结构的不合理调整，形成土地利用潜力。（3）建设用地的内涵潜力建设用地的内涵潜力：主要指城镇居民点用地超标和工矿用地分散造成土地利用不合理，从而形成建设用地的内涵潜力。它包括：

①城市用地的内涵潜力；

②农村居民点用地的内涵潜力；

③独立工矿用地的潜力。①城市用地的内涵潜力就城市用地而言，按国家规定的标准，城市人均用地标准上限为100m2，全国有400余座城市用地超过了这个标准，超标面积约为现在城市用地面积的1/3以上，达6600km2。因此，今后一段时间，城市建设应走内涵挖潜的道路。②农村居民点用地的内涵潜力我国农村居民点用地面积远远超过了规划面积，用地严重超标，同时在经济发展过程中又占用大量耕地，是我国土地利用中一个突出的问题。因此，在编制土地利用总体规划中，农村居民点用地要因地制宜制定切实可行的标准，充分挖潜，走内涵发展的道路。③独立工矿用地的潜力我国独立工矿用地包括各级政府设立的开发区和遍地开花的乡镇企业用地。各地争先恐后搞开发区，乡镇企业分布过于分散，两者导致我国独立工矿用地浪费严重。因此，独立工矿用地潜力很大，应走集约化用地的道路。总之，从我国土地利用现状来看，土地利用潜力分布在各类用地中，这是在编制土地利用总体规划中应注意挖掘的潜力。四、土地人口承载力的研究68（一）土地潜力

土地利用的理论潜力：是针对某一地区在光、热、水、土等主要自然要素达到优化组合时生产的理论产量与现实产量的差值。也就是说，从理论上，应达到某种优化组合，而实际中往往很难达到理想状态。土地的理论潜力可用土地生产潜力指数表示。四、土地人口承载力的研究69（一）土地潜力

土地生产潜力指数：就是土地生物生产力，指土地在一定条件下，能持续生产人类所需要生物产品的潜在能力。在不考虑社会经济条件的影响下，土地生产力主要是由光、热、水、土和作物生物学特性决定，它们共同作用、相互制约、相互联系构成土地生产潜力，反映了土地生物生产力的大小。土地生产潜力指数计算公式为：四、土地人口承载力的研究71（二）土地人口承载力土地的人口承载力：指一个区域的土地所能持续供养的能力。随着人口的过快增长、土地退化、粮食需求增加、资源环境恶化，经济发展与人口、资源、环境构成当今世界的主要问题，人口承载力的问题日益受到关注。土地人口承载力的研究是解决以上诸多问题的一项重要措施，也是解决土地供给与需求平衡的重要砝码。在编制土地利用规划时一定要加强人口承载力的研究。五、人口发展动态预测73人与土地的关系是土地利用最主要的矛盾。人口数量是编制土地利用规划时决定土地资源供求矛盾的主导因素，土地的生产量和人类发展的需求是矛盾的焦点。区域人口发展的研究，是编制区域土地利用总体规划的一项重要基础工作。五、人口发展动态预测74人口问题研究是一个很复杂的系统工程，从时间系列来分析，要研究人口的历史、现状、未来；从人口状况分析，要研究人口各种结构，如性别比例、劳动力指数、老龄化指数、平均寿命、人口出生率、死亡率、自然增长率、人口文化素质等内容，还要研究一个区域人口的变迁状况。因此，在编制土地利用总体规划时，必须对人口进行发展动态预测。六、土地需求量预测75（一）概念

土地需求量预测是指对一定地区、一定时阶内各行业用地规模和动态变化所进行的测算。土地需求量预测实质是对农业用地和建设用地分类进行预测。土地需求预测为协调平衡各业用地的矛盾、编制土地利用总体规划提供依据。六、土地需求量预测76（一）概念

各类用地由各部门控制，各部门一般都有自己的发展规划与设想，就是部门用地规划。但在生产实践中，各部门均从本部门的局部利益出发，对土地利用缺乏全局的统一设想，因此，在编制土地利用总体规划时，土地管理部门还必须进行各部门用地的预测，对没有用地规划的部门，土地管理部门应与他们共同预测。各部门用地的预测是编制方案时协调与排序的基础，因此，这项工作是一项细致复杂的基础工作。六、土地需求量预测77（二）程序

土地需求量预测是一项复杂细致的工作，是规划中公众参与的过程。通过土地需求量预测，把各用地部门的意见收集起来，审核各部门用地设想是否合理，经过多次会议的反复协商，终究达成共识，为编制土地利用总体规划奠定基础。六、土地需求量预测78（二）程序

土地需求量预测一般步骤：

①制定预测工作计划；

②召开部门初步协调会；

③规划组初步审核；

④召开部门协调会；

⑤形成土地需求预测成果。六、土地需求量预测79（三）方法

土地需求量预测方法是多种多样的，这是因为用地类别是多种多样的，预测方法又有多种多样，不同地类可以采用多种不同的方法。因此，土地需求量预测方法不可能是固定不变的。但预测方法基本分两大类：（转下页）①趋势外推法由事物的过去、现在推算其未来，它的结果建筑在“可能”的基础上，这是探索性的预测。②目标预测法也就是拟定未来的发展目标，为实现这一目标，需要一定的条件来达到目的，它重点研究实现目标的条件，即对各式各样的条件进行假设，在不同条件下实现不同的目标，这种方法建筑在“需要”的基础上，这是一种规模性预测。这两类方法可以单独应用在一种地类上，也可以相互配合做好一种地类的预测，具体情况具体分析。六、土地需求量预测81（四）应注意的几个问题

①要注意鉴别资料、数据的准确程度，这是分析问题的基础；②要占有足够的样本量，一般在运用历年统计数据归纳趋势并外延进行预测时，预测期不应超过占有数据的年份。③要注意采用定性与定量分析相结合的方法。④对预测结果要进行分析，并由决策者凭借自己的经验和智能，结合当地的实际情况最后确定预测方案。七、土地利用发展战略82（一）区域经济与社会发展战略

我国《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要（2006-2010年）》指出，“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期，具有承前启后的历史地位。小康是介于温饱和富裕之间的一个生活发展阶段，要全面建设实现小康社会，首先应当明确小康的内涵和量化标准，应当将其作为土地利用规划的预期目标和重要依据。小康的指标体系和量化标准

七、土地利用发展战略84（二）区域土地利用发展战略土地利用战略研究：是指一定时期内，一定区域土地资源合理利用的全局性、根本性的谋划，它是编制土地利用总体规划的重要组成部分。土地利用战略要对土地的开发、利用、治理和保护，对土地制度改革和土地关系调整，做全局性和长远性地安排，提出战略目标、战略重点、战略部署和战略措施。概念七、土地利用发展战略85（二）区域土地利用发展战略土地利用战略也是多层次多部门的，它们可以划分为全国性、区域性和部门性的。它们将成为各级、各类土地规划的指导思想和组成部分。土地利用战略既要以经济发展战略为依据，又要为制定经济发展战略提供依据。概念七、土地利用发展战略86（二）区域土地利用发展战略整体性：站在全局、整体的立场上研究问题。层次性：一个战略方案通常由多个子战略构成，各个子战略服从于整体战略。综合性：综合考察社会经济各种因素的作用和影响。前瞻性：着眼点不是当前，而是未来。特征七、土地利用发展战略87（二）区域土地利用发展战略①土地利用战略目标的确定：土地利用战略目标是土地利用战略研究的核心内容。如“一要吃饭，二要建设”。②土地利用战略方案的选择：战略方案是战略目标实现的途径，包括战略重点、战略布局和战略对策。③土地利用战略的调整：宏观环境的变化、社会经济发展规划的调整及相关理论的突破和技术水平的提高，加之在执行过程中可能出现重大的问题。因此，需要对战略目标和战略方案进行及时调整。过程

七、土地利用发展战略88（二）区域土地利用发展战略以国家和上级对本地区经济发展要求为依据。因地制宜，按照客观规律进行谋划。取得最好的经济效益、生态效益和社会效益。贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。运用系统论的理论和方法。指导思想

七、土地利用发展战略89（三）区域土地利用发展战略目标构成①总目标②分目标战略目标①总目标总目标是土地利用总体规划制定和最终实施的总纲，一切措施都是围绕总目标来开展的，所以它十分重要。它必须规定得简单、明确，具有全局性和概括性。不能使用含糊不清、模棱两可、可作多种解释的表达方式、也不允许将无关大局的、只能作为二级或三级目标的内容列人总目标中。但由于地区在一段长时期内需要解决的问题较多，其中对全局具有根本影响的也不止一个，因此，制定地区发展的总目标时，通常可包括两三项内容，比如可同时包含经济、社会和生态方面的目标。②分目标分目标也称阶段目标，是指将整个规划期分为若干发展阶段，以总目标为依据，相应规定各阶段所应实现的目标。在划分阶段目标时，要注意前后阶段的区别和连续性，重点是前后阶段的转变。前一阶段除需完成规划的要求外，还要为后一阶段目标做好准备，后一阶段目标除自己的个性以外，应在一定程度上是上一阶段的继续和延续。分目标与总目标不同的是，分目标更具体，时间性更强、可达性更明显。至于规划目标的阶段怎样划分，主要受地区发展现状、人口资源状况和经济发展目标的综合影响。七、土地利用发展战略92（三）区域土地利用发展战略目标构成根据通常的做法，一般土地利用总体规划的目标分短期、中期和长期3个层次，各个时期的时间长短根据地区发展需要而定。一般短期目标在5年左右，中期目标以10年为期，远期目标通常在20年或以上。七、土地利用发展战略93（三）区域土地利用发展战略目标依据确定土地利用战略目标的依据应主要考虑如下四个方面：①国家和高一层次的土地利用战略目标；②地区土地利用的问题与开发方向；③社会生产与生活发展的需要；④区内资金、技术的可能性。七、土地利用发展战略94（三）区域土地利用发展战略目标程序①明确初始目标②进行目标预测③进行目标优化④建立目标体系八、城镇用地供需平衡分析95（一）土地供给的概念要利用土地，就要有可利用的土地。地球上的土地并非全部都可以利用。土地可不可以利用是由土地自身的使用价值决定的。土地的使用价值取决于土地的地理位置、形成母质、地形地貌，土壤质地、水文特性、海拔高度、植被、交通条件等。八、城镇用地供需平衡分析96（一）土地供给的概念土地供给：就是指可利用土地的供给，即地球所能提供给社会利用的各种生产和生活用地的数量。自然供给经济供给土地供给（1）土地的自然供给土地的自然供给：是指土地天生的可供人类利用的部分。它又称为土地的物理供给或实质供给，它是指地球供给人类可利用的土地的数量。这个数量包括已利用的土地资源和未来可利用的土地资源，即后备土地资源。土地的自然供给是相对稳定的，不受任何人为因素或社会经济因素的影响，因此它是无弹性的。（1）土地的自然供给土地的自然供给受下列因素的制约：

①适宜于人类生产生活的气候条件；

②适宜于植物生长的土壤质地和气候条件；

③有可资利用的淡水资源；

④有可供人类利用的生产资源；

⑤一定的交通条件。（2）土地的经济供给土地的经济供给：是指在土地自然供给的基础上，投入劳动进行开发以后，成为人类可直接用于生产、生活各种用途土地的供给。开发新土地、用地结构的调整等活动都影响土地的经济供给。土地的经济供给是个变量，土地经济供给也是有效供给。自然供给变成经济供给后，方能为人类所利用。在人类利用土地的过程中，随着人口的增加和经济的发展，扩大土地经济供给的活动持续不断地进行着，成为人类利用土地的重要目标。（2）土地的经济供给土地经济供给的增加不仅包含总量的增加，而且还包括某种用途土地随着利用效益的提高在数量上的增长，以及一定面积土地上产出的增长。前两者是土地经济供给的直接增加，后者是土地经济供给的间接增加。影响土地经济供给的因素很多，其中基本的因素有：①各类土地的自然供给；②利用土地的知识和技能；③社会需求；④价格；⑤土地利用计划；⑥土地供给者行为。联系与区别：经济供给～自然供给①土地自然供给是土地经济供给的基础，土地经济供给只能在自然供给的范围内变动。②土地自然供给是针对人类的生产、生活及动植物的生长而言的，而土地的经济供给则主要是针对土地具体的不同用途而言的，现在人们特别重视耕地或粮食用地的供给。③土地的自然供给在相当长的时间内是一定的，无弹性的，而土地的经济供给是变化的、有弹性的，并且不同用途土地的供给弹性是不同的。④人类难以或无法增加土地的自然供给，但可以在自然供给的基础上增加经济供给。城镇土地供给城镇土地供给：指土地经济供给中专门用于城镇建设的那部分土地数量的总和，或称城镇土地经济供给。根据城镇土地的不同用途，城镇土地供给又可细分为多种类型的土地供给，如城镇居住用地的供给、城镇工业用地供给或城镇商服用地供给等。其影响因素应包括：①各类土地的自然供给；②利用土地的知识和技能；③社会需求；④土地价格；⑤土地利用计划。八、城镇用地供需平衡分析103（二）土地需求的概念

土地的需求也有自然的和经济的2种概念：土地的自然需求：是指人们对土地（或土地产品）的需要（或欲望）；土地的经济需求：是指人们对土地（或土地产品）的需要和满足这种需要的能力，也称为士地的有效需求。（1）土地需求的分类从功能上看，土地需求可以分为农业用地需求和非农业用地需求。从城镇发展的角度看，城镇土地需求绝大多数是非农业用地需求。按土地供应方式的不同，城镇土地的需求可分为城镇经营性土地需求和城镇非经营性土地需求。（2）土地需求的影响因素城镇用地需求会随着社会生产力水平的提高而增加。城镇土地需求是由社会、经济、技术以及自然环境等多种因素互相制约、共同影响而决定的。主要因素有：①经济发达程度和收入水平；②工商业发展状况；③土地价格；④人口数量及增长；⑤消费结构；⑥区位条件；⑦经济政策。（3）土地需求分析城镇的主要产业是商业、工业和服务业，这些产业的发展，以及发展的程度、结构，决定了城镇对土地的需求和结构变化，这也是城镇土地与农村土地需求存在巨大差异之处。因此，从合理城镇土地需求量的确定依据出发，主要应从2个方面去考虑：一方面是城镇内部土地利用的合理性，是否有挖潜的可能，即城镇用地的集聚度和利用效率如何；另一方面则是随着经济的发展，从各类用地的需求规律出发分析土地的供给问题。八、城镇用地供需平衡分析107（三）城镇土地供需规律城镇土地供需不是一个单纯的概念，而是由几个相互联系、又有所区别的概念所组成的范畴体系。供给是土地市场中的限制变量，土地供应政策对经济增长方式的调控作用表现为供给引导需求。（1）一般状态下的城镇土地供需规律当社会经济长期处于稳定发展状态时，城镇土地的供需的供需必然遵循一般商品是供需规律，尤其在新开发的工业区、商业区、住宅区，在一定范围内，土地的供需都有一定的弹性。在一般情况下，城镇土地的供需遵循一般商品的供需规律：地价上升，则供给增加，需求下降；地价下降，则供给减少，需求增加。土地供需均衡图

（1）一般状态下的城镇土地供需规律城镇土地作为一种特殊商品，既受一般商品供需规律的制约，又有其与一般商品不同的特殊供需形式。土地供需平衡是相对的、暂时的，而不平衡是绝对的。从实践看，土地供不应求是绝对的、普遍的，而供过于求是暂时的、个别的。正因为这样，地价总的趋势是上升的。一方面，在一定时期，城镇土地供给的总量是一定的，也就是说，土地供给曲线弹性是有限的，这必然导致土地价格的上涨。另一方面，强烈的土地需求导致土地价格的上升，这又诱惑城乡边缘区农业用地转化为城镇用地，这是城镇化和工业化过程中的必然现象。（2）城镇土地供求关系的特殊性土地作为一种特殊商品，与普通商品相比，在许多方面都表现出特殊性。例如，位置固定不变，经济供给弹性有限，买卖双方不能自行决定土地的位置和用途，土地价格受当时社会和政治局势稳定与否及经济的繁荣与衰退等因素的影响极大。所以城镇用地有时又表现出特殊的供求关系：

①特殊的土地供给曲线；

②特殊的土地需求曲线；

③有价无市。①特殊的土地供给曲线它表明城镇土地的经济供给总量是有弹性的，在一定的限度内，其供给遵循一般商品供给规律，即价格上升供给增加。但是，城镇土地的供给总量毕竟有限，超过一定限度，不管价格如何上涨，也不能再增加土地的供给。特殊的土地供给②特殊的土地需求曲线它反映了购买者的真实目的。当土地购买者把购买土地当作投机对象，或者进行“圈地”，转手倒卖时，土地需求状况就发生了变化。价格低廉的土地，在短时期内难以再卖出高价，所以没有人买，或者买者很少；相反，价格高涨的土地，如市中心地段，容易卖出高价，所以尽管价格上涨幅度大于其他地区，需求仍然很多。特殊的土地需求③有价无市土地供求关系的另一种特殊形式就是有价无市。即只有土地供给及价格，没有需求者；或者只有对土地的需求及地价，没有土地供给。这两种情况，都不能实现土地交易，所以无市。这种情况在经济萧条时期是很常见的。八、城镇用地供需平衡分析114（四）土地供需平衡的技术路线与方法从土地需求量和可供地情况分析入手，通过对城镇土地年度需求中经营性用地和非经营性用地的需求量预测得到城镇土地年度需求量，并在土地利用总体规划和城镇发展规划的指导下，根据城镇土地供需平衡理论分析、检测目标年可供应土地的数量和需求预测量，预测城镇土地供应量。检验、协调城镇土地供需平衡。土地供需平衡技术路线图九、耕地保护116（一）耕地保护的意义与任务意义保护耕地是由耕地的重要性决定的。耕地和基本农田具有粮食安全、社会稳定、生态安全和经济（金融）安全等4个方面的保障作用。人多地少是我国的基本国情，我国人均耕地少，人地矛盾是世界上最尖锐、最突出的。在一个相当长的时期内，耕地问题始终是我国土地利用中第一位、最根本的问题。因此，保护耕地是适应我国国情和经济发展新阶段面临形势的需要。九、耕地保护117（一）耕地保护的意义与任务任务保护耕地特别是基本农田，是土地利用规划修编的首要原则。任何地方规划修编中都不能困单纯考虑当地建设的需要而降低保护耕地的要求，决不能借修编规划放松耕地保护。耕地和基本农田保护研究的主要任务是：耕地和基本农田保护的主要任务：查清现有耕地和基本农田的面积、构成和分布，在分析变化情况及原因的基础上，提出分类、分区域处理意见。在各项非农业建设尽量少占或不占耕地的前提下，预测必须占用耕地的数量，研究提出控制建设占用耕地的措施。全面分析生态退耕、农业结构调整与耕地保护的关系，研究筛选出合理的规划退耕标准。生态环境建设要充分考虑国家保护基本农田的要求。围绕增加有效耕地而积，研究提出完善耕地占补平衡、推进土地开发整理复垦的政策措施。九、耕地保护119（二）耕地保有量的确定综合考虑耕地的生产功能、社会经济发展的空间承载功能、生态保护功能，分别估算基于粮食综合生产能力的耕地需求量、基于资源潜力和增减因素分析的耕地可供给量，在此基础上预测不同社会经济和生态目标的耕地保护规模，在上一级行政区域总规模的控制下，通过综合平衡和统筹协调确定本地区的耕地保有量，并提出相应的保障措施。（1）基于粮食综合生产能力的耕地需求量预测考虑到国家从保障粮食安全、统筹区域需求的政策出发，已向各省（自治区、直辖市）下达了粮食综合生产能力指标，可以此为基础，通过预测规划年的人口规模、人均粮食需求、耕地单产等重要参数，计算本省（直辖市、自治区）基于粮食综合生产能力的耕地需求量。（2）合理估算耕地的可供给量耕地的可供给量估算，是以现有耕地面积为基础，通过分析测算规划期间耕地的增加量和减少量来确定。①耕地增加：主要因素包括土地开发、土地整理、土地复垦和农业结构调整。②耕地减少：主要因素包括非农建设占用耕地、农业结构调整减少耕地、生态退耕减少耕地和灾害损毁减少耕地。（3）预测多目标耕地保有量规模随着市场经济的不断发展，耕地保护也不是单一目标，而是多目标的。我们可以通过对影响耕地供给和需求的多种因素和不同条件组合，分析不同途径下保护耕地的可能趋势，综合得出基于多目标耕地保护的规模。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》九、耕地保护123（三）耕地保护的措施与方法耕地和基本农田保护涉及社会经济的方方面面，是一个十分复杂的系统工程。确定了保护目标之后，还必须从行政、法律、经济、科技等多个方面，制定保障的政策和措施。各地要严格落实国家出台的关于耕地和基本农田保护的重大决定和政策，并结合本地区实际，研究提出切实加强耕地和基本农田保护的具体对策和措施。耕地保护常用措施：严格土地用途管制；与相关规划衔接；进一步完善基本农田保护制度，严格控制基本农田的建设占用和规划调整；有计划有步骤地推进生态退耕；推进重点地区土地整理，提高耕地农业综合生产能力；严格执行建设占用耕地补偿制度；依靠科技进步提升耕地保护管理水平。第三节土地利用总体规划方案的编制125一、土地利用总体规划的前言126前言部分属于对整个土地利用总体规划编制的简单介绍，主要内容包括土地利用总体规划编制的必要性、任务和规划期限。一、土地利用总体规划的前言127土地利用总体规划是落实国民经济与社会发展长远规划的重要措施，也是一项重要的政府决策行为。土地利用总体规划的编制或修编，都是根据国民经济与社会发展长远规划所做出的土地利用的结构与布局的调整。因此，修编土地利用总体规划是伴随国民经济与社会的发展而进行的。其必要性就是经济与社会发展的需要，要根据经济与社会的发展来做出土地利用规划的总体安排。（一）土地利用总体规划的必要性

一、土地利用总体规划的前言128土地利用总体规划的任务是由国民经济与社会发展的需求而确定的，在经济与社会发展的不同阶段具有不同的任务。因此，具体到某次编制土地利用总体规划则根据当时的经济与社会发展的目标来确定，根据国民经济与社会发展的需要拟定土地利用总体规划的具体任务，表现出明确的目标和任务，具有较强的针对性。（二）土地利用总体规划的任务一、土地利用总体规划的前言129根据以上叙述，不难看出土地利用总体规划和国民经济与社会发展长远规划的关系，由此得知，土地利用总体规划的规划期限应是与国民经济与社会发展长远规划同步的。也就是说，二者的规划期限是一致的。国民经济与社会发展长远规划期限一般为15-20年，同时还有3-5年的近期规划，所以土地利用总体规划的规划期限也应该与此期限相同。（三）土地利用总体规划的期限二、土地利用总体规划的条件分析130（一）区域的区位条件区位是土地的一个重要属性，是决定土地利用的基本条件之一。区位条件的主要内容包括区域在大的区域空间中所处的位置，包括自然区域的位置、行政区划的位置以及周边环境；规划区域的地理坐标；辖区的基本概况，如辖区内的行政编制个数、土地总面积、总人口、人口密度，辖区的主要特征等内容。二、土地利用总体规划的条件分析131（二）土地利用现状条件土地利用的自然条件土地利用的经济社会条件土地利用现状条件土地利用现状特征与问题二、土地利用总体规划的条件分析132（二）土地利用现状条件包括区域的地质、地貌、水文、气象、气候、土壤、生物等自然条件。通过阐述自然条件，目的是找出本区域对于土地利用的主要限制因素，明确克服和解决限制因素的办法和对策，为编制土地利用总体规划提供依据。自然条件二、土地利用总体规划的条件分析133（二）土地利用现状条件包括区域经济要素、发展战略、区划和发展的目标，社会和经济发展的有利条件和不利条件，以此找出上地利用总体规划中应利用的条件和要克服与解决的问题，为编制土地利用总体规划提供依据。

经济社会条件二、土地利用总体规划的条件分析134（二）土地利用现状条件土地利用现状是编制土地利用总体规划最主要的基础资料。土地利用现状可以用土地利用现状表、土地利用现状结构表、土地利用现状布局表来表现，这3个表可作为编制土地利用总体规划的3个附表。通过对区域土地利用的条件和土地利用现状的分析，明确区域土地利用的基本特征和问题。特征与问题三、土地利用的潜力分析135土地利用潜力分析主要来自土地利用现状分析和土地资源评价两个专题研究。土地利用的潜力包括已利用土地的潜力和未利用土地的潜力，其中已利用土地包括农用地和建设用地两个方面。土地利用潜力是进一步开发利用和调整土地利用结构与布局的原动力，没有土地利用潜力就不必编制土地利用总体规划。三、土地利用的潜力分析136（一）农用地的潜力农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地和其他农用土地。耕地的潜力：土地开发整理复垦增加耕地面积和提高耕地质量；园地的潜力：提高园地的产出率；林地的潜力：充分利用有限的林地资源；牧草地的潜力：提高草原的载畜量；其他农用地：这些用地中有些土地可以整理成为耕地、园地、林地或是牧草地。三、土地利用的潜力分析137（二）建设用地的潜力建没用地主要包括城乡居民点及工矿用地、交通建设用地、水利设施建设用地。城镇建设用地的潜力：节约集约用地；农村建设用地的潜力：整治“空心村”，适当集中居住；独立工矿建设用地的潜力：节约集约用地，避免工业用地的浪费；交通建设用地的潜力：不合理的农村道路用地可整理出部分农用地；水利设施建设用地的潜力：闲置和荒废的水利设施可以规划利用。三、土地利用的潜力分析138（三）未利用地的开发未利用地开发是提高土地利用率的重要途径，尤其我国许多地方土地后备资源极其缺乏，更应该高度重视。未利用土地的开发一定要经过土地资源评价，做到因地制宜，根据土地的适宜性进行开发利用。要根据土地开发的政策和原则进行合理开发，严防因开发不当造成土地利用的重大失误。四、土地利用的方针、目标与战略139土地利用的方针、目标、战略是土地利用总体规划的基本指导思想和发展方向的高度概括和提炼，是士地利用总体规划的纲领性的内容。在编制土地利用总体规划时必须明确规划的方针、目标、战略，这部分的内容是在土地利用发展战略专题研究的成果。四、土地利用的方针、目标与战略140（一）土地利用方针土地利用的方针是土地利用总体规划的灵魂，是对区域土地利用方向做出的高度概括和总结，一般用几个字就能表明区域土地利用的主要方向。例如，我国曾制定的土地利用方针是“一要吃饭，二要建设，三要生态”。各地的土地利用方针则是应该因地而异，针对当地土地的实际利用状况来制定土地利用的具体方针。四、土地利用的方针、目标与战略141（二）土地利用目标土地利用的目标，指明了土地利用总体规划的主要任务和具体任务。在制定土地利用总体规划目标时，要明确总体目标和具体目标。总体目标是区域土地利用总体规划要解决的宏观性、战略性和整体性的问题；具体目标是对于一些主要地类的利用目标做出具体安排。四、土地利用的方针、目标与战略142（三）土地利用战略土地利用战略包括土地利用的方针、目标和战略布局、战略措施等内容。在编制土地利用总体规划方案时，把土地利用的方针、目标单列，凸显其重要性，在此重点阐述土地利用的战略布局和战略措施。五、土地利用结构与布局的调整143土地利用结构与布局的调整是土地利用总体规划的核心内容，是编制土地利用总体规划最主要的任务，也是土地利用总体规划目标实现的具体反映，土地利用结构与布局的调整是土地利用总体规划的直接成果。其成果表现为土地利用总体规划的结构与布局调整的平衡表，该表是土地利用总体规划的最主要成果表。因此，必须做得十分认真，规划方案就是对这个成果表的阐述。五、土地利用结构与布局的调整144（一）土地利用结构的调整土地利用总体规划方案，是对各种地类调整的说明。按照土地利用总体规划平衡表，阐明地类的变化过程。例如，对于某区域耕地的变化，应说明由规划基期年数量变化到规划年的总数变化情况，然后对于规划期内如何变化做出详细介绍。土地利用总体规划平衡表五、土地利用结构与布局的调整146（二）土地利用布局调整土地利用总体规划的重要任务之一就是调整土地利用的空间布局。土地利用布局的调整就是把土地利用结构所调整的土地利用变化的数量落实到区域空间上。也就是说，土地利用结构决定布局。土地利用布局是落实土地利用结构变化的具体体现，两者是土地利用总体规划内容的两种表现方式，两者是相辅相成的。五、土地利用结构与布局的调整147（二）土地利用布局调整依据土地适宜性评价结果，土地利用总体规划的内容也就是把结构调整的数量落实在区域土地利用总体规划图上，明确土地变化的具体位置和空间大小，把土地利用总体规划的内容具体化，便于管理和应用。土地利用总体规划图是土地利用总体规划的最直接表现形式，也是最重要的成果之一。土地利用布局直接表现为土地利用分区，该表也是土地利用总体规划最主要的成果之一。六、土地利用专项规划148土地利用专项规划，是依据土地利用总体规划方案做出的较详细的关于各项土地利用措施规划和重点项目规划的阐述，包括基本农田保护规划、土地开发整理规划、土地复垦规划、土地整治规划、重点项目规划等内容。成果分别用单项措施规划表、重点项目表和土地利用总体规划图反映出来。其作用是对上地利用总体规划指标的具体化和为进一步编制土地利用专项规划提供依据。六、土地利用专项规划149土地利用总体规划中的专项规划是内容高度概括的整体性的规划，基本上属于指标性的规划。为了便于操作，需要把各项专项规划的内容落实到下一级单位，在土地利用总体规划方案中，对这些内容列表做出具体安排和内容梗概介绍。在县乡级土地利用总体规划图上，要对土地利用专项规划划定具体范围。七、土地利用分区150土地利用总体规划的核心内容是调整区域内土地利用结构与布局。土地利用分区是落实土地利用布局的具体措施，它是土地利用总体规划内容中的重要组成部分。土地利用分区的目的，是将土地利用空间布局进一步详细化、具体化、明确化，从而使土地利用总体规划更具有针对性、可操作性，体现出规划的科学性。七、土地利用分区151土地利用分区分为地域分区、用地分区两种类型。土地利用总体规划体系分为高、中、低层次，由于规划层次不同，土地利用布局安排与内容存在不同的差异，这是由于规划的尺度空间、规划的性质、规划的目标不同而决定的。实践证明，高、中层次规划，也就是省（自治区、直辖市）、市（地）级土地利用总体规划应采用地域分区；低层次规划，即县（市）、乡（镇）级规划应采用用地分区。七、土地利用分区152（一）地域分区地域分区是将整个区域划分为若干个在空间上相对完整的不同区域，也就是区划。其划分依据是地域内土地利用条件、方式、措施相对一致的原理，依据组成土地的自然、社会、经济条件，土地利用主导方式和土地利用的方针、目标、战略、措施的差异性划定若干个相对完整的区域。七、土地利用分区153（一）地域分区地域分区命名应根据空间位置、主要功能和土地利用主要措施组合的方式进行。例如，某市西部为山区，东部为平原区，可分别命名为西部山区大农业综合开发区和东部平原高产粮棉保护区。七、土地利用分区154（二）用地分区土地利用分区中的用地分区可视为类型区，但又不同于一般意义上的单一类型区。因为土地利用是一个复杂的系统，一个相对较小的区域，往往是多种类型的组合体，所以应采用主导用地类型划分用地分区，如基本农田保护区、一般农田区、园地用地区等。七、土地利用分区155（二）用地分区用地分区属于主导类型区划，相对来说可认为是单一用途的分区，这种分区属于管理性、实施性的分区，目的是分用途进行管制。用地分区划分后，针对其用途制定具体管制措施，体现了在低层次规划中应用结构规划与布局规划并重，突出布局规划的模式。七、土地利用分区156（二）用地分区用地分区模式能够更加适应社会主义市场经济体制需要。用地分区模式应用在县（市）、乡（镇）土地利用总体规划中，明确了土地管理的对象，强化了土地管理的措施，更凸显了土地利用总体规划在土地管理中的指示作用。八、土地利用总体规划的实施措施编制规划的主要目的就是要付诸于实施。规划的实施应该是编制规划的目的，也是检验一个规划编制是否成功的唯一标准。因此，规划的实施是编制土地利用总体规划的一个关键问题。土地利用总体规划实施的措施主要包括：法律措施：立法、执法；行政措施：严格审批、岗位责任制；经济措施：财政、金融、税收；技术措施：加大技术投入。第四节土地利用总体规划的成果159土地利用总体规划除了完成土地利用总体规划方案（即规划文本）以外，还有许多辅助成果，主要包括两大部分，即文字成果和图件成果。一、土地利用总体规划的文字成果160（一）土地利用总体规划《文本》土地利用总体规划文本是土地利用总体规划最重要的文字成果，它是对整个土地利用总体规划结果的表达。它具有法律效力，以条文的形式进行表达。《宁波市土地利用总体规划（2006-2020年）》一、土地利用总体规划的文字成果161（二）土地利用总体规划《说明书》土地利用总体规划说明书是土地利用总体规划的重要辅助文字成果。土地利用总体规划说明书是对土地利用总体规划文本的诸多说明，因为土地利用总体规划文本是政府的决策文件，许多条款的内容仅是作出规定要求，并不可能做出解释，因此，只有用说明书进行较详细地解释。说明书不具有法律效力，通常以章节的形式表达。一、土地利用总体规划的文字成果162（二）土地利用总体规划《说明书》土地利用总体规划说明书主要包括6个方面内容：编制土地利用总体规划的必要性；编制土地利用总体规划的指导思想；土地利用总体规划指标的说明；土地利用总体规划布局的说明；与上级土地利用总体规划相衔接的说明；土地利用总体规划方案的优选过程和原因。《宁波市土地利用总体规划（2006-2020年）》一、土地利用总体规划的文字成果163（三）土地利用总体规划的《工作报告》土地利用总体规划的工作报告是对编制土地利用总体规划的目的、程序与方法、任务与内容、所做的规划成果、规划的组织领导、取得的体会所做出的说明。一、土地利用总体规划的文字成果164（三）土地利用总体规划的《工作报告》具体内容主要有：土地利用总体规划的目的；土地利用总体规划的程序与方法；土地利用总体规划的任务与内容；土地利用总体规划的成果；土地利用总体规划的组织；土地利用总体规划工作体会。《锡林郭勒盟正蓝旗土地利用总体规划工作报告》一、土地利用总体规划的文字成果165（四）土地利用总体规划的《技术报告》土地利用总体规划技术报告是对编制土地利用总体规划的理论依据、技术路线和技术方法的总结。主要内容有：规划的理论；规划技术路线；规划技术方法；规划模型应用的技术方法；规划技术的提高与创新。《湖南省汝城县土地利用总体规划技术方案》一、土地利用总体规划的文字成果166（五）土地利用总体规划的资料汇编在编制土地利用总体规划过程中，会收集到大量的基础资料；同时将整理出大量的半成果资料，并在规划方案优选过程中形成较完整的成果资料。这些资料都是有价值的，不要全部抛弃，要通过整理，把许多有用的资料汇编成册，作为土地利用总体规划成果的一部分予以保留存档，为有些疑难的问题查找存根和为以后规划修编做基础资料。二、土地利用总体规划的图件成果167对于不同级别的土地利用总体规划，其图件成果稍微不同。下面以县级土地利用总体规划为例，说明土地利用总体规划所需要的图件。图件成果包括土地利用现状图、土地利用总体规划图、土地适宜性评价图、城镇建设用地规模控制图等。二、土地利用总体规划的图件成果168（一）土地利用现状图土地利用现状图是规划基期年的土地利用现状。现在各级行政辖区都有不断更新的土地利用现状图，相对应地都有土地利用现状表。问题是选择多大比例尺的现状图，这要因地而异，规划区域面积较大，则用较小比例尺的图件，反之，则用较大比例尺的图件。一般选择1：2.5万～l：10万的现状图。二、土地利用总体规划的图件成果169（二）土地利用总体规划图土地利用总体规划图是以土地利用现状图作为底图的，总体规划内容则是在现状图上做出规划。土地利用总体规划图上所标出内容应与规划的指标相一致。规划图的比例尺与现状图比例尺也是一致的。二、土地利用总体规划的图件