对泔水饲喂生猪行为行政处罚的探讨

所谓泔水，国内普遍定义为餐厨剩余物。国外有关专家对2008-2012年查明的219起ASF疫情进行分析，发现45.6%的疫情系饲喂泔水引起的。据报道，近年来，我国包括江苏省无锡市、山西省临汾市、陕西省安康市等多地被曝出使用餐饮泔水饲喂家猪，“泔水猪”占比为20%——60%。泔水里面可能含有传染性细菌、病毒和寄生虫(卵)等病原微生物，严禁泔水喂猪不仅能防止其进入人类食物链，保证食品安全，且对阻断非洲猪瘟、猪链球菌等动物疫情传播起到关键性作用。实践中，各地对泔水喂猪行为如何进行处罚意见不一，笔者通过对相关法规的学习，提出非洲猪瘟防控期间，对泔水喂猪行为行政处罚的意见。01泔水喂猪相关管理规定泔水喂猪由来已久，历史上广大农村普遍使用泔水喂猪，一方面可使泔水得到重新利用，另一方面泔水具有营养丰富、消化率高等优点，利于生猪生长。但随着农村散养户的逐渐退出、城区周边出现专门饲喂泔水的小规模猪场，因饲喂泔水而染病现象时有发生，泔水喂猪弊端也逐渐凸显。《中华人民共和国畜牧法》(以下称《畜牧法》)是当前唯一涉及泔水养猪的法律。《畜牧法》第43条规定，从事畜禽养殖，不得使用未经高温处理的餐馆、食堂的泔水饲喂家畜。2010年7月13日，国务院办公厅印发了《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》，提出不得用未经无害化处理的餐厨废弃物喂养畜禽。但是实际操作中，很难界定高温的界限，也没有加热时间限定，也难以监管泔水的加工处理过程，加之“泔水猪”不在禁宰范围，导致违规饲喂泔水现象难以杜绝。2018年9月18日，为做好非洲猪瘟疫情防控工作，农业农村部发布第64号公告，规定“已发生非洲猪瘟疫情的省份及其周边省份的养殖场(户)，不得使用泔水饲喂生猪；其他省份的养殖场(户)，不得使用未经高温处理的泔水饲喂生猪”。为进一步应对非洲猪瘟疫情，2018年10月18日，国务院办公厅印发《关于进一步做好非洲猪瘟防控工作的通知》，明确提出“要全面禁止用餐厨剩余物饲喂生猪”。02相关法律规定及适用性分析2.1《畜牧法》有关规定《畜牧法》第67条规定，“违反本法第43条规定养殖畜禽的，依照有关法律、行政法规的规定处罚。”虽然《畜牧法》43条禁止从事畜禽养殖使用未经高温处理的餐馆、食堂的泔水饲喂家畜，但67条并未明确此禁止行为的具体处罚措施，且其他法规也无对此行为的具体罚则，基层畜牧兽医部门往往以责令改正的方式进行处置。责令改正指行政主体责令违法行为人停止和纠正违法行为，以恢复原状，维持法定的秩序或者状态，具有事后救济性。《行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类共有七种，但不包含“责令改正”。针对未经高温处理泔水的喂猪行为，只有责令改正，无行政处罚措施，达不到警示、威慑效果，而且不适用于所有泔水喂猪行为。2.2《饲料和饲料添加剂管理条例》有关规定《饲料和饲料添加剂管理条例》(以下称《条例》)第47条规定，“养殖者有下列行为之一的，由县级人民政府饲料管理部门没收违法使用的产品和非法添加物质，对单位处1万元以上5万元以下罚款，对个人处5000元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……(四)在饲料或者动物饮用水中添加饲料添加剂，不遵守国务院农业行政主管部门制定的饲料添加剂安全使用规范的；(五)使用自行配制的饲料，不遵守国务院农业行政主管部门制定的自行配制饲料使用规范的……”针对泔水喂猪行为，少数基层畜牧兽医主管部门认为“泔水作为饲料或饲料添加剂”以“在饲料或者动物饮用水中添加饲料添加剂，不遵守国务院农业行政主管部门制定的饲料添加剂安全使用规范的或使用自行配制的饲料，不遵守国务院农业行政主管部门制定的自行配制饲料使用规范”进行处罚。笔者认为不妥，因为《条例》第2条规定“本条例所称饲料，是指经工业化加工、制作的供动物食用的产品，包括单一饲料、添加剂预混合饲料、浓缩饲料、配合饲料和精料补充料。本条例所称饲料添加剂，是指在饲料加工、制作、使用过程中添加的少量或者微量物质，包括营养性饲料添加剂和一般饲料添加剂。”而泔水是饭店、餐厅、食堂等处收集的餐厨剩余物，并不是经工业化加工、制作的供动物食用的产品，也不是在饲料加工、制作、使用过程中添加的少量或者微量物质，显然泔水不是《条例》所称的饲料、饲料添加剂，因此泔水喂猪，不适用其47条的处罚。2.3《动物防疫法》有关规定《动物防疫法》第80条规定:“违反本法规定，有下列行为之一的，由动物卫生监督机构责令改正，处一千元以上一万元以下罚款:(一)不遵守县级以上人民政府及其兽医主管部门依法作出的有关控制、扑灭动物疫病规定的……”实践中，有的基层动物卫生监督机构认为禁止泔水喂猪行为违反国务院办公厅“依法作出的控制、扑灭非洲猪瘟规定”，应该按《动物防疫法》第80条进行处置。笔者认为依据《动物防疫法》第80条，对泔水喂猪行为进行处罚是可行的。国际上非洲猪瘟防控实践表明，餐厨剩余物饲喂生猪是非洲猪瘟传播的重要途径，国务院办公厅印发的《关于进一步做好非洲猪瘟防控工作的通知》要求的“要全面禁止用餐厨剩余物饲喂生猪”，是党中央“依法作出的控制、扑灭非洲猪瘟规定”重要举措，因此未按其要求而用泔水喂猪，是“不遵守县级以上人民政府依法作出的有关控制、扑灭动物疫病规定”，违反此规定，应该以《动物防疫法》第80条进行处置、处罚。03思考建议3.1完善立法禁止泔水喂猪不仅是畜牧兽医部门监管问题，也是一个社会综合治理问题，需要从源头上加强泔水收集和处理，禁止随意排放、外流，建立餐厨垃圾处理系统等，建议完善《畜牧法》《城市生活垃圾管理办法》等相关法律法规，与《动物防疫法》等法律衔接，明确餐饮泔水范围、处理原则及宾馆、食堂、餐馆等经营者责任与义务，理清行政管理体制、监管责任。3.2强化宣传畜牧兽医、环保、城建、城管、卫生等部门要根据各自职能强化宣传，引导、促进相关从业者规范处置泔水，提高公众对规范处置钳水的认知程度。一方面使群众认识到规范处置泔水可以美化环境，防止餐厨剩余物通过泔水喂猪进入人类食物链可以保证食品安全，而且对阻断非洲猪瘟、猪链球菌等动物疫情传播起到关键性作用。另一方面使广大生猪养殖户认识到养殖者是动物防疫责任的主体，坚决做到不用泔水喂猪，而且对不听劝阻，仍使用泔水喂猪，动物卫生监督机构将依法进行查处，引发非洲猪瘟疫情或因此造成疫情传播蔓延的养殖场(户)，将不享受扑杀补助、不享受产业支持政策。3.3强化执法非洲猪瘟防控期间，针对泔水喂猪行为，动物卫生