宏观调控法律制度的施行及其绩效

宏观调控法律制度的施行及其绩效关键词:宏观调控/法律制度/经济民主/GDP增长目标

内容提要:要在全球金融危机的背景下，政府为了稳定经济发展，提出了2009年GDP增长8%的目标，并为此采取了以扩大公共投资和拉动消费为核心的一系列调控措施。对于政府提出的经济发展目标能否实现，存在不同的看法。以法律制度分析为框架的研究表明，在我国现行法律制度下，政府通过宏观调控实现8%增长目标有合法性基础、有法律机制和民主机制的保障，是可以实现的。同时，从经济民主和法治的角度提出政府为保持经济增长所采取的宏观调控措施值得思考和探讨。

在全球金融危机的背景下，国务院提出2009年GDP增长8%的目标。影响这一目标实现的因素很多，不同的人可以从不同的角度去认识和判断。在现有条件下，2009年能否实现8%的增长目标关键在以扩大投资为核心的政府宏观调控措施是否有效。对于宏观调控措施的效果而言，相关法律制度的保障及运行机制是决定性的因素之一。从我国宏观调控法律制度和相关政策的角度判断，通过政府的宏观调控，可以实现GDP增长8%的目标。一、政府通过宏观调控实现8%的增长目标具有合法性基础从市场经济确立之日起，关于政府与市场的关系的争论就从未停止过。从西方发达资本主义国家到发展中国家，都一直致力于寻找政府与市场的最佳结合点，努力建立政府与市场互动的法律制度。我国在20世纪50年代完成社会主义改造后，正式走上了建立社会主义制度的道路，逐步形成了高度集中的计划经济体制，形成了“强政府、弱市场”的格局。在新中国成立初期的20多年里，这种经济体制对我国的建设和经济发展起到了积极的促进作用，但经济发展到一定程度后，靠政府命令已经不能有效地配置资源。改革开放以后，我国开始从计划经济体制向市场经济体制转变，政府与市场的关系成为改革的核心问题之一。1992年党的十四大正式把建设社会主义市场经济体制确定为我国经济体制改革的目标。此后十余年的改革与发展，都没有绕开这一核心问题。随着市场经济体制的发展，我国基本上形成了政府宏观调控和市场调节相结合的经济体制。在这样的市场体制形成过程中，我国迅速发展成为世界第三大经济体。我国的市场经济体制虽然还有一些缺陷，但整体上看是符合中国国情的，中国的宏观调控制度上是必需的和有效的。实践证明，政府的宏观调控是必要的，并且许多情况下政府的调控成为促进经济增长的重要力量。但政府的调控要发挥良好的作用，必须具备许多约束性的条件。其中，最重要的是两个合法性条件：一是必须尊重市场自身的要求，二是必须符合社会发展的基本要求。第一个条件要求政府的调控经济应当尊重市场的自身规律，只有在市场机制不能有效发挥作用时，政府才能采取调控措施干预市场。第二个条件要求政府调控经济应当符合以民主与法治为核心的现代社会治理机制的要求。在现代市场经济和民主法治的框架下，各国的宏观调控制度已经形成了一个较为完备的法律体系，逐步由过去单纯弥补市场失灵转向塑造国家未来。宏观调控的主动性和针对性已经大大增强，在国民经济发展中的作用不断提高，因此，宏观调控的法治化成为社会经济发展的必然选择，调控的合法性成为现代市场经济条件下政府宏观调控的基本保障。不论各国政府为应对危机和促迸经济增长而采取什么样的方案和措施，一个共同的条件是：都必须在宪法和法律授权下进行，并按法律规定的程序展开。缺乏合法性的支持就谈不上调控目标的实现，经济宏观调控的合法性成为能否实现调控目标和产生良好效果的前提性条件。合法性之所以是实现宏观调控目标的基本保障，根本原因在于国家和政府在经济发展中具有双重性的功能，即美国著名经济学家诺斯所说的国家悖论。求解这种悖论，应该借助宪政和法治，宪政和法治的安排作为解开“政府悖论”的一把钥匙，其所崇尚的人民主权、宪法至上、有限政府等法治精神，已经逐渐成为市场经济发展的基本条件，在政府与市场之间找到了一种恰当的平衡，使政府对经济市场化和政治民主化的承诺变得可信。其所包含的经济意义是通过对政府权力的约束和个人权利的保护确立了市场经济有效运作的制度环境。[1]我国经济体制改革的一个基本走向是不断提高政府干预经济的法治化程度，将政府的经济职能纳人法制运行的轨道。在2000年，吴敬琏就率先提出建立“好的市场经济”的观点。[2]2001年，钱颖一详细地论证了“好的市场经济”的内涵，认为决定市场经济好坏的因素有资本、劳动、技术、地理、开放和制度，其中制度应该是非常重要的因素。总的来说，好的市场经济是建立在法治基础上的现代市场经济，政府应该是一个法治之下的有限的和有效的政府，这是好的市场经济得以建立和维系的关键。只有好的市场经济才能够实现经济发展和收人提高。[3]我国政府的宏观调控权来自宪法和法律的授权。《中华人民共和国宪法修正案》第十五条明确规定“国家加强经济立法，完善宏观经济调控”，《中华人民共和国宪法》第八十九条规定了国务院管理全国经济工作的权利。2006年，全国人大十届四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《“十一五”规划》），明确提出完善宏观调控制度和建立服务政府、责任政府和法治政府的目标。为了保持2009年GDPS%的增长速度，国务院已经出台了一系列调控措施，包括产业振兴计划、货币政策、税收调节、外贸政策、社会保障措施等，基本上符合《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国预算法》、《“十一五”规划》以及金融财税、外贸法等宏观调控法律制度的规定。调控措施中最重要的4万亿投资方案基本上是按照“十一五”规划以及其他中长期规划确定的，没有超出政府调控权的范围。许多调控措施已经在政府工作报告中反映出来，并经过全国人民代表大会通过，从而确立了政府为保持经济增长而采取的各项调控措施的合法性。尽管影响国民经济增长的因素很多，但根据宪法和法律所采取的调控措施获得了明确的合法性，具有较好的稳定性、可持续性和可预测性，并纳人到法律制度体系的保障范围内，为实现GDPS%的增长目标提供了坚实的制度性基础。重庆社会科学二、政府通过宏观调控实现8%的增长目标具有灵活的法律机制保障从我国甚至世界范围内经济发展的实践可以看出，政府与市场一直在矛盾中努力达到均衡。二者的适度平衡是经济健康发展的必要前提，这已经成为多数人的共识，也为实践所证明。但经济发展的实践同时也证明，在由经济和政治体制所决定的不同宏观调控制度下，政府调控经济的效果同样存在明显差别。如何寻找一种能够将二者的关系安排得比较恰当的法律制度，既是政府干预经济的法治化及宏观调控制度完善的重点，也是我国改革开放以来经济体制改革与发展的重点。从世界范围内看，政府与市场是驱动经济与社会发展的两大车轮，二者的关系自然也就成为改革、发展过程中的根本性问题，如何正确处理好两者之间的关系，应成为思考和解决一切问题和矛盾的出发点。这也是各国的改革历程所带给人们的启迪。[4]我国自改革开放以来，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，不断探索宏观调控制度完善的道路，并逐步形成了有中国特色的宏观调控法律制度，即建立了回应型的宏观调控法律制度。与西方发达国家传统的法律制度类型相比较，回应型法律制度不过分关注法律的规则结构，而是强调法律所服务的目的支配性地