省委党校课件：推进信访工作法治化建设

推进信访工作法治化建设主持人：法学部王晔案例式教学案例讨论总结建议案情介绍主题背景党的十八届三中全会明确提出，要“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”主题背景《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》改革信访工作制度。把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。规范信访工作程序，畅通群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道，维护信访秩序。优化传统信访途径，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。严格实行诉访分离，推进通过法定途径分类处理信访投诉请求，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷，完善涉法涉诉信访依法终结制度。

信访：是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向国家机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关国家机关处理的活动。信访案例讨论总结建议案情介绍主题背景

《我不是潘金莲》

一位农村妇女从真假离婚之争到“潘金莲”的名声之争，长达十多年的上访之路，涉及从当地法院院长、县长到市长等各级官员……电影为观众刻画了一幅颇有写实感的基层百态图。一、当前信访形势

（一）当前我国信访总体形势全国信访形势：总体向好，问题不少。

总体向好：总量持续下降；存量有所减少；秩序总体良好。

2016年全国信访总量同比下降1.2%,来信同比下降0.7%,来访批次、人次同比分别下降8.6%、12.6%,网上信访同比上升106.8%。《中国法治政府评估报告（2015）》指出“到目前为止，信访总量仍居高不下、信访功能错位随意扩大和越位严重、信访与法定救济渠道冲突等问题仍没有得到实质性解决。”

网曝2015.5.27郴州警察下跪上访检举官员（二）湖南省信访概况

当前，湖南省信访形势总体平稳可控向好，但信访总量仍在高位运行。1、当前，湖南省信访的主要特点

一是信访形势总体平稳可控，保持“三降一好转”的良好势态。湖南省2015年信访总量同比下降5.7%；进京非正常上访登记人数2716人次，同比下降57%；集体访下降；信访秩序好转二是重点群体到省上访频繁，组织化、规模化倾向明显。征地拆迁户

部分军队退役人员、非法集资利益受损户、城镇出租车主等

湖南龙山8.15事件

三是进京非正常访总量下降，但少数重点地区和部门重复进京非访问题仍然突出。四是选择重大特护期和敏感节点越级上访、闹访滋事负面影响大。2、信访反映的突出问题（1）部分涉军群体问题此类问题占信访总量的6.5%。主要有79对越参战退役老兵，援越抗美参战老兵、企业军转干部等群体。（2）非法集资引发问题此类问题占信访总量的8.4%。（3）征地拆迁方面的问题此类问题占信访总量的14.8%。长沙和张家界进京上访比较突出。

（4）因改革改制引发的问题

涉及人员较多的群体有电影放映员、公路养护工、乡镇农机员、三线民工、精简下放人员等。

（5）村级财务和村干部违法违纪问题

占到省上访总量的3.5%。（6）渋法渋诉群体问题

这一群体往往是上访老户，也是到省进京非访的主要群体。

二、案情介绍案例：江苏访民北京集体喝农药自杀事件1、事件经过2014年7月16日8时，访民陈新国、张成梅、蔡福喜、许浩、王跃、王娟、徐丽华等7人统一穿着白色T恤，直接来到中国青年报社门口，一字摆开，打开了农药瓶。据门卫介绍，访民早上到达中国青年报社后并未主动沟通，8时10分左右，突然有人喊喝药了，他才发现7人已经服用了携带的液体。随后，门卫拨打了110及120。救护车到达后，7人被分别送往医院接受救治。北京军区总医院医生介绍，当时遗留在现场的药瓶为农药辛硫磷，120送来时说，几名当事人喝了10～20毫升的农药，“大概就是矿泉水瓶盖大小的量”。这种农药毒性低但起效快，经过抢救，当事人的生命体征已经基本稳定，暂时没有生命危险。7人中，张成梅并没有喝农药，只是把农药洒在衣服上，另有两人把农药含在了口中，并没有咽下去。

2014年7月16日8时8时7分左右，一名报社员工在海运仓胡同自西向东距报社中青记者之家饭店20米附近，发现马路对面、京东宾馆西侧平房前有六七个穿白色文化衫成年男女，站成一排，手里拿着绿色瓶子。这时他注意到，马路另一侧，有两名男子在拍照，其中一人持单反相机，一人持手机，对着对面一群男女拍照，对面一群男女知道有人在拍照，故有人摆出照相姿势。事后该员工恍然大悟：“原来在预演‘摆拍’。”上述员工还注意到，事件发生时，报社对面停了一辆黑色宝马车，车上下来人对场景进行拍摄后迅速离开。8时27分，注册名为燕小刺的发出微博，称中国青年报社门口有7名上访者集体服毒自杀，并配上了图片。此微博很快被大量转发。张家友、江彦君等人称他们从未见过王主任，只知道是个男的，他们认为王主任是中国青年报社的记者，避而不见但派了人来见他们。他们甚至怀疑报社记者拿着他们的材料去敲诈当地政府，收钱之后被政府收买了。

记者查询了那个qq邮箱，资料显示，这个qq号是一个24岁女孩的。这个注册名为燕小刺的人，姓王，曾在一家广告公司工作过，该公司自称代理央视的一些广告，独家全权代理旅游卫视《绿色中国》栏目运营，燕小刺曾经以该栏目的名义要过一些上访材料。现在她自己的各种网站标签显示，她从事类似与策划公关的工作。记者曾多次联系该网友，未获得任何回应。而随后不久，该网帖也被删除。

2、为何去中国青年报社

据督察组调查，对于这7名上访人的数次信访，国家、省、市信访部门均及时向地方进行了交办，然而作为信访事项处理责任主体，泗洪县住建局和青阳镇政府却始终未能正面回应信访人诉求，只是进行简单答复，矛盾就此升级。在信访之路走不通的情况下，上访人转而开始寻求媒体帮助。2014年3月和5月，他们曾两次来到中青报社递材料。上访材料上留有一个叫江彦君的人的电话。2014年45岁的江彦君是一个老上访户，原泗洪县麻纺厂职工，2002年企业破产下岗，一直无业，因父亲退休金停发和他本人下岗没有补偿两个问题开始上访。2009年9月3日，他家被强行拆迁，他不满政府补偿，继续上访。服毒事件发生后，江彦君成为上访者的发言人，他召集了7人的家属接受媒体采访。据江彦君说，5月上旬一天，他被陈新国、张成梅等几个人叫到了张家友的船上，陈新国跟大家说，他在网上发了拆迁不公被抓进学习班的资料，有一个自称是中国青年报社的王主任给他打来电话，说要采访他们的问题，并留了电话、邮箱。江彦君和陈新国等人不是同一批拆迁户，以前并没有一起上访过。在这条船上，大家一起商量如何上访，如何制造影响引起媒体关注，来报道他们的遭遇。江彦君给王主任打了电话，对方要求他们带材料到北京去一趟，后来又打过一次电话，说王主任出去了，回来再回电，但他一直没有等到电话。据记者核实，中国青年报社所有固定电话的开头均为6409，上访人提供的固话号码6403开头，并非中国青年报社所使用。5月15日，张家友、陈新国、张成梅等人去北京见王主任。他们没有见到王主任，只好直接来到中国青年报社。5月28日，江彦君跟随张家友、陈新国、张成梅、杨玉兰等8人去了中国青年报社。其他人留在外面，他和张家友来到门卫室。他们报了王主任留的那个号码，要求见王主任，门卫直接告诉他，这个号码不是中国青年报社的电话。这次他们从老家每人一瓶携带农药，由于当天给他们拍照的人没来，所以就没喝。5月底，张成梅他们从北京回来后，都被叫到了青阳镇派出所谈话，派出所副所长饶进波告诉王建兵，他妻子张成梅要喝农药，让他好好劝劝。泗洪县委常委、青阳镇党委书记石绍斌证实，他们通过个别上访人员了解到，张家友等人要喝农药，就专门派了工作组给他们做思想工作，安抚，找他们签了字，该领的钱都给他们领了。上访带头人张家友被重点防范，每天三四个人跟着他，给他做思想工作。3、事件处理调查事件发生后，国家信访局、江苏省委省政府有关领导高度关注。当天，中国青年报社将获得的相关材料派专人直接送到国家信访局。国家信访局、住建部等部门迅速组成中央联合督查组赴涉事地展开调查。事发当天下午，中国青年报社也派记者赴泗洪县展开调查。调查发现，7名上访群众都遭受了强拆，对政府补偿严重不满。另一个更重要的原因是他们都曾被当地政府抓进了信访学习班，被套黑头套、殴打、罚站、不给饭吃、侮辱等。中国青年报社已将调查了解到的上述情况向北京警方报案，并及时提供了相关材料。处理上访人员拘留：据新华社报道，北京警方消息，7名喝农药上访人员身体已无大碍，均因涉嫌寻衅滋事被刑事拘留。

14官员被处分：

泗洪县委书记徐德，党内警告；

泗洪县委常委、常务副县长徐宜军，行政记大过；

县委常委、青阳镇党委书记石绍斌，诫勉谈话；

原青阳镇党委书记杜威，诫勉谈话；

青阳镇党委副书记、镇长王修武，县住建局副局长杨昊等10名责任人，党纪处分。2014.7江苏访民北京集体喝农药自杀事件案例讨论总结建议案情介绍主题背景该信访事件中存在哪些违法、违规行为？1、信访工作法治化建设的难点和重点有哪些？2、三、案例讨论我国信访产生的原因有哪些？

1、国家层面的原因政策与法律不配套、不衔接，不依法办事（不依法行政、司法不公），历史遗留问题

2、社会层面的原因

社会环境与风气

信“访”不信“法”信“上”不信“下”信“闹”不信“理”信“多”不信“少”“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”

3、信访人自身的原因

信访人错误理解法律与政策，信访人谋求非法或无理利益

第一个问题：本信访事件中存在哪些违法、违规行为？1、有关政府机关的违法、违规行为：（1）上访后被关“学习班”被套黑头套、殴打、罚站、不给饭吃、侮辱等（2）逼签空白协议（3）泗洪县工作人员截访和限制信访人人身自由（4）未能正面回应信访人诉求，只是进行简单答复2、信访人的违法、违规行为：（1）寻衅滋事（2）越级非访3、社会人员王主任的违法行为：涉嫌寻衅滋事和敲诈安元鼎，北京保安公司截访“黑监狱”调查

安元鼎的主业为关押、押送到北京上访的民众。这家时间短却发展迅猛的保安公司在京设立多处“黑监狱”，向地方政府收取佣金以限制上访者的自由并押送返乡，甚至以暴力手段向上访者施暴.

2010年安元鼎已被北京市公安局以涉嫌“非法拘禁和非法经营”两项罪名立案侦查，安元鼎董事长张军以及总经理张杰被刑拘。宪法学者张千帆表示：安元鼎式维稳踢开法制，结果将是越维越不稳。

第二个问题：信访工作法治化建设的重点和难点？

长沙两市民送“截访先进单位”锦旗被拘9天

四、总结及建议推进信访工作法治化建设（一）我国信访制度的演变案例讨论总结建议案情介绍主题背景我国信访工作法治化改革的主要内容（二）推进信访工作法治化建设的对策建议（三）（一）我国信访制度的演变起源于：西周的“路鼓”—晋朝的“登闻鼓”—清朝的“京控”创立于1951年，标志是《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》国务院1957年发布的《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》是确立为一项国家制度的标志1971年《红旗》杂志发表《必须重视人民来信来访》一文。第一次公开简称“信访”、“信访工作”。“对群众来信认真负责，加以处理，满足群众的要求”“必须重视人民的通信”“要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度”1882年《党政机关信访工作暂行条例（草案）》1995年《信访条例》标志信访活动从任意走向规范，信访活动进一步合法化、制度化2005年《信访条例》亮点在于保护信访人权利、规范信访行为和强化政府责任2007年3月10日，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》

2014年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》

24件信访改革争论：“信访扩权”“取消信访”“信访改良”2004年4月通过了《中央处理信访问题协调联席会议制度》2004年8月建立处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度信访治理中的利益链:上访者和基层政府之间的利益链政府层级之间的“销号”利益链保安公司与地方政府之间的利益链信访部门自身的利益链

我国信访困境的具体体现：

（1）信访工作成本高昂，政府不堪重负（2）信访工作法治化程度不高，信访工作公信力不强（3）作为补充性救济的信访制度，消解了司法权威（4）既有信访规范体系法律效力层级低，相互协调性不够（5）信访部门法定职权有限，但职责重大、繁杂信“访”不信“法”信“上”不信“下”信“闹”不信“理”信“多”不信“少”“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”

信访工作职责边界不清楚，受理范围不明晰问题突出（二）我国信访工作法治化改革的主要内容1、推行网上信访和逐级走访（1）网上信访“网下办理、网上流转”由“堂前击鼓”向“网上传书”“数据多跑路、群众少跑腿”接访、办信、督查督办、网上投诉等全部在网上流转,受理、办理和结果等通过网络公开,信访事项可查询、可跟踪、可督办、可评价。2016年要全面实行网上信访工作模式，从1月1日起，全国信访数据全部从信访信息系统自动生成，随时统计、随时调取。

2015年全国网上信访量占信访总量达４0.1％，浙江省网上信访量占信访总量已超过60%，湖南省省本级受理的网上信访已占信访全省信访总量的11%。

（2）逐级走访

2014年5月1日《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》,不再受理“越级访”

2014年全年，国家信访局全年登记疏导接待来访群众14.8万批次、25万人次，与2013年相比分别下降19.9%、27%。到2015年初，国家信访局接待的上访批次和人次分别下降24.9%、36%。

湖南省2015年处置进京涉访人员12061人次，进京非访登记2716人次，同比下降57%。2、尊重司法，实行访诉分离2013年12月,中办、国办印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》。

2014年，中央政法机关接待来访同比上升9.1%。3、通过法定途径分类处理信访投诉请求

通过法定途径分类处理信访投诉请求是在实行“诉访分离”基础上,在行政体系内部进一步厘清信访途径与行政复议、仲裁、技术鉴定、行政裁决、劳动监察等其他法定途径的界限,把相关投诉请求导入相应途径解决；并坚持“法定途径优先”。《分类处理信访投诉请求的主要法律途径及相关法律依据》环境保护部2015年8月公布《关于改革信访工作制度依照法定途径分类处理信访问题的意见》把环境保护部门面对的信访问题分为以下四类：(1)环保业务类：不适用信访处理程序，而应当适用环境保护法律法规规定的业务工作程序办理。(2)复议诉讼类：只能通过行政复议、行政诉讼、民事诉讼等法定程序解决。(3)信访类：群众对各级环境保护部门及其工作人员的职务行为反映情况，提出建议、意见的事项。这类事项符合《信访条例》第十四条规定，适用信访处理程序办理。(4)非环保部门职能类：这些事项与保护环境有关系，但不属于环境保护部门职能，依法应当由其他负有环境保护监督管理职责的部门核查，确定适用何种程序处理。

4、完善信访终结制度，畅通信访出口2013年国家信访局颁布实施《关于完善信访事项复查复核工作的意见》，2014年9月中央政法委公布了《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》，对信访终结作出操作性规定。《湖南省信访事项复查复核办法》（2016年5月1日实施）

5、改革信访考核，严格信访责任追究在2013年“两会”期间，全国人大代表、长沙市副市长何寄华也向大会提交《进一步完善信访工作机制的建议》，建议中央明令禁止地方政府采取任何措施围堵、拦截群众上访，并逐步取消针对地方政府的信访考核制度。

2013年2月，国家信访局取消对非正常进京上访的排名通报，改为“点对点、一对一”通报掌握情况。改革考核机制，并对一些地方的过度考核进行纠偏，将信访事项的及时受理率、按期办结率、群众满意率作为重点考核指标，以推动信访问题及时就地解决。

“数量压力型”-->“质量责任型”

《信访工作责任制实施办法》2016年10月8日起施行第十一条各级党政机关及其领导干部、工作人员不履行或者未能正确履行本办法所列责任内容，有下列情形之一的，应当追究责任：（一）因决策失误、工作失职，损害群众利益，导致信访问题产生，造成严重后果的；（二）未按照规定受理、交办、转送和督办信访事项，或者不执行信访事项处理意见，严重损害信访群众合法权益的；（三）违反群众纪律，对应当解决的群众合理合法诉求消极应付、推诿扯皮，或者对待信访群众态度恶劣、简单粗暴，损害党群干群关系，造成严重后果的；（四）对发生的集体访或者信访负面舆情处置不力，导致事态扩大，造成不良影响的；（五）对信访部门提出的改进工作、完善政策和给予处分等建议重视不够、落实不力，导致问题长期得不到解决的；（六）其他应当追究责任的失职失责情形。我国信访法治化改革的不足：1、信访功能和信访制度法定定位仍不清晰2、信访工作机构职责边界不明3、信访范围界定不明确、不科学4、信访程序不完善，如信访办理程序、信访听证程序、督查督办，信访复查复核程序、信访责任追究程序等“专业上访户”撞死3人:被指为达目的不怕坐牢

2016年9月14日，湖南汝城县卢阳镇江头村曹家二组农民曹再发涉嫌故意驾车撞人，致3死5伤。2009年，汝城县计划修建长湖大道，作为岳汝高速公路的汝城连接线，曹再发的房子被划入征地范围。

2012年4月，曹再发带着母亲来到县政府办公楼，让县里满足他的赔偿要求，否则，他就让母亲从5楼跳下。

2012年10月底，江头村涉及征地的29户已有28户签订协议并已拆迁，曹再发家成了唯一的“钉子户”。

2012年12月28日，项目施工队在曹再发家周围施工时，曹爬到自家三楼楼顶，往下扔砖块，造成三辆挖掘机不同程度损坏。

2013年1月21日，曹再发扬言要在广州的幼儿园和中山大学制造血案，引起全城恐慌。

2013年3月12日，曹再发不满拆迁赔偿，爬上广州猎德大桥，造成14小时交通瘫痪。

2013年4月，曹再发签订补偿安置协议和赔偿协议，得款180万元。

2014年3月6日，正值全国“两会”，曹再发在北京散发写有“冤”字人民币。随后被北京市西城区人民法院以寻衅滋事罪判处有期徒刑9个月。

曹再发被释放后直到2015年初，因为在北京上访，他被拘留多次。

案例讨论总结建议案情介绍主题背景（三）推进信访工作法治化建设的对策建议

法治信访的水平，很大程度上标示着法治政府的高度和依法治国的程度1、制定统一的《信访法》《信访法》立法理由：

（1）用法律形式宣示和明确信访的整体性共识和性质及功能，防止信访制度过分政治化倾向；

（2）修补、改正现有信访制度设计的缺陷；

（3）消除中央和地方在信访立法方面的差异及冲突；

（4）提高信访和公民申诉法律制度的权威性。

2、厘清信访工作机构职责权限边界《信访条例》第六条县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：

(一)受理、交办、转送信访人提出的信访事项；

(二)承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；

(三)协调处理重要信访事项；

(四)督促检查信访事项的处理；

(五)研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；

(六)对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。信访实务部门领导建议赋予信访工作机构查办权、奖惩建议权和对行政机关的调查监督权

3、实现信访范围法定化根据信访的目的和功能，可以将信访事项分为政治参与类、权力监督类和权利救济类三类

第十四条信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出