DB32T3897-2020地方政府规章立法规范

ICS03.160

A00DB32

江苏省地方标准

DB32/T3897—2020

地方政府规章立法规范

Regulationsforlegislativenormsoflocalgovernment

2020-10-13发布2020-11-13实施

江苏省市场监督管理局发布

DB32/T3897—2020

前  言

本标准按照GB/T1.1-2020给出的规则起草。

本标准由江苏省司法厅提出并归口。

本标准起草单位：江苏省司法厅、江苏省质量和标准化研究院。

本标准主要起草人：高建新、滕天云、朱伟、巴业涵、姚利秋、王娟、颜朝生、王冀、叶小兰、郑

重。

II

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地方政府规章立法规范

1范围

本标准规定了地方政府规章立项、起草、审查、决定和公布、宣传解读、解释、备案、评估、清理

以及保障的内容和要求。

本标准适用于省、设区的市政府规章（以下简称规章）的制定、修改、废止、解释等工作。拟订省、

设区的市政府提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的地方性法规草案可参照执行。

2术语和定义

下列术语和定义适用于本文件。

2.1

立法专业团队Professionalteamoflegislation

由政府立法部门组建，以高校及研究咨询机构专家学者、律师事务所律师等为主体组成，根据政府

立法部门或起草单位的委托，参与规章立法工作计划研究，对规章草案的提出和立法工作计划草案提供

咨询；参与规章草案的起草工作；参与立法项目调研、论证、评估等立法活动；参与其他与政府立法相

关的工作。

2.2

主办制度Mainmanagementsystem

针对具体立法项目，成立立法工作小组，确定政治过硬、业务能力强的立法工作小组成员担任主办

人，统筹政府立法部门内外专业力量，吸纳公职律师、政府法律顾问、基层立法工作者、行业领域专家

等人员，全程负责立法项目审查工作。

2.3

立法审查委员会Legislativereviewcommittee

由政府立法部门负责人、规章审查工作人员和公职律师组成，在疑难、复杂的规章草案报送审议之

前，就规章审查中的重大问题，规章内容与上位法之间的一致性、与相关规章之间的协调性，以及重大

意见分歧等进行审查。

2.4

立法前评估Pre-legislativeassessment

在申报规章立法计划建议项目前，按照一定的程序、标准和方法，对立法计划建议项目所进行的必

要性、可行性、紧迫性以及立法成本效益进行分析研究，形成评估报告以及起草规章建议稿等系列活动。

2.5

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立法后评估Post-legislativeassessment

在规章颁布实施一段时间后，根据立法目的，结合经济社会发展情况，对立法质量、实施效果等情

况进行全面调查和综合评价，为修改、废止规章及完善配套制度提供参考，提出改进立法、执法等工作

的意见、建议等系列活动。

3立项

3.1征集建议

3.1.1常态化征集

政府立法部门日常收集汇总由公民、法人或其他组织通过邮寄、传真等方式提出的规章立法项目建

议，以及由立法基层联系点等基层单位提交、转交的规章立法项目建议。

3.1.2集中征集

政府立法部门宜于每年下半年，向本级政府所属工作部门、下级政府、有关组织征集下一年度规章

立法项目建议，或通过走访基层单位、立法基层联系点以及在本部门门户网站向社会集中公开征集立法

项目建议。向社会集中公开征集立法项目建议时间宜不少于30日。

3.1.3直接提出

政府立法部门可根据党委、政府工作安排以及人大议案、代表建议和政协委员提案等实际工作需要，

直接提出制定规章项目，或交由相关主管部门或单位研究并于30日内提出立项意见。

3.1.4材料

3.1.4.1公民、法人或其他组织提出规章立法项目建议，可只提出立法项目名称、主要目的及理由；

宜列明立法依据、需要解决的主要问题、拟设立的主要制度等内容。

3.1.4.2本级政府所属工作部门、下级政府提出列入年度规章立法工作计划的规章立法项目建议，应

报送立项申请材料，书面列明以下内容:

a)立法项目名称；

b)申请列入立法工作计划的项目类型（正式项目、预备项目、调研项目）；

c)牵头起草单位；

d)立法的必要性和可行性；

e)制定的相关依据；

f)需要解决的主要问题、拟规定的有关制度和措施；

g)政府立法部门要求提供的其他材料。

3.1.4.3本级政府所属工作部门、下级政府申请列入正式项目和预备项目的，还应附有立法项目草案

初稿、起草说明、立法依据对照表。

3.1.4.4本级政府所属工作部门、下级政府申请列入调研项目的，还应附有立法草案的调研起草工作

方案和进度安排。

3.1.4.5提交规章立法项目建议，可一并提交立法前评估报告或相关调研报告。

3.2立法前评估

3.2.1提出规章立法项目建议的单位为立法前评估工作的实施单位，具体负责立法前评估工作，并将

立法前评估工作所需经费列入部门经费预算。

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3.2.2实施单位可根据需要，邀请高等院校、科研院所、专业机构、社会组织等参与，也可通过政府

购买服务方式委托第三方开展立法前评估工作。委托评估程序，宜按照本标准5.3.2.5相关内容办理，

评估方法和报告内容，宜按照本标准3.2.5、3.2.6相关内容办理。

3.2.3政府立法部门可对立法前评估的组织、协调工作予以指导。

3.2.4立法前评估工作包括准备阶段、实施阶段和评估报告形成阶段。

3.2.4.1立法前评估准备阶段主要开展以下工作：

a)成立立法前评估小组。实施单位宜成立以本单位主要负责人为组长，本单位相关工作机构工作

人员、与规章拟采取的措施相关单位工作人员、相关领域专家和法律工作者等组成的立法前评

估小组，具体组织实施立法前评估工作；

b)制定立法前评估工作方案。立法前评估小组宜制定工作方案，主要包括组织领导、评估目的、

评估内容、评估方法、评估步骤、时间安排和经费保障等内容。

3.2.4.2立法前评估实施阶段主要开展以下工作：

a)深入开展调查研究，广泛听取相关公民、法人和其他组织等意见和建议。根据需要可通过政府

门户网站等新闻媒体以及其他方式公开征集社会公众意见；

b)收集、整理、分析听取的意见和建议情况，得出初步结论。

3.2.4.3立法前评估报告形成阶段主要开展以下工作：

a)草拟立法前评估报告草案或先草拟立法前评估报告初稿，按照本标准3.2.7形成立法前评估报

告草案；

b)按照本标准3.2.8形成立法前评估报告。

3.2.5立法前评估可采取定性分析与定量分析相结合、问卷调查、实地考察、专题调研等方法进行。

定性分析引用的文件资料宜注明出处，反映问题符合当前实际；定量分析力求量化，用数据说明问题，

必要时可用图表、照片、音像等形式进行辅助描述。

3.2.6立法前评估报告主要包括：基本情况，立法的必要性、可行性分析，立法成本效益分析以及评

估结论。

3.2.6.1评估报告的基本情况，主要包括以下内容：

a)立法背景，包括本行政区域行政管理现实需求，各级对立法工作的建议，国家、省以及其他地

区立法动态；

b)立法前评估工作开展情况，包括立法前评估程序性工作及调研论证等内容。

3.2.6.2立法前评估报告的必要性、可行性以及成本效益分析，主要包括以下内容：

a)拟解决的主要问题、拟实施的立法政策和拟采取的措施；

b)拟采取的措施是否符合宪法、法律、法规要求；

c)拟采取的措施是否适应国家改革政策要求，是否符合市场公平竞争机制；

d)拟采取的措施在经济发展、公共安全、社会稳定、环境保护等方面的利弊分析；

e)拟采取的措施与工作机构、人员编制、经费使用、执法能力等方面的适应性分析；

f)拟采取的措施与已有相关规定是否存在重复或不协调等问题；

g)拟采取的措施在本行政区域外已经实施的效果分析；

h)立法成本分析，包括立法过程成本、执法成本、守法成本分析。

3.2.6.3评估报告的评估结论，主要包括以下内容：

a）明确向省或设区的市政府提出立法计划建议的内容；

b）明确初步的立法时序安排；

c）明确起草单位。

3.2.6.4立法前评估报告应附录参考资料和规章建议稿。参考资料主要包括以下材料：

a）评估报告中相关法律、法规、规章和文件；

b）与立法项目相关的学术文章、研究资料；

c）其他有价值的参考资料。

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3.2.7立法前评估报告初稿起草完毕后，根据需要可继续听取相关公民、法人和其他组织等意见。涉

及专业性强的立法前评估项目，可组织召开专家论证会听取专家意见。立法前评估小组根据听取意见情

况，对立法前评估报告初稿进行修改完善，形成立法前评估报告草案，提交本单位领导集体讨论。

3.2.8立法前评估小组宜将立法前评估报告草案和规章建议稿提前5日提交本单位参加领导集体讨论

的各位成员。领导集体讨论，对评估报告草案和规章建议稿提出修改意见，并决定是否向省或设区的市

政府申报规章立法计划建议项目。立法前评估工作小组宜根据领导集体讨论意见，继续对立法前评估报

告草案进行修改完善，形成立法前评估报告。

3.2.9经领导集体讨论，决定不向省或设区的市政府申报规章立法计划建议项目的，立法前评估工作

可终止。

3.2.10公民开展立法前评估的，可参照单位实施立法前评估相关程序执行。

3.3审查建议

3.3.1材料审查

3.3.1.1政府立法部门对公民、法人或其他组织提出的规章立法项目建议，宜不作材料审查。

3.3.1.2政府立法部门对本级政府所属工作部门、下级政府报送的规章立项申请材料，宜作材料审查。

对于需要补充材料或提交材料不符合要求的，及时通知立项申请单位补充材料或修改立项申请材料。

3.3.2内容审查

3.3.2.1政府立法部门对公民、法人或其他组织提出的规章立法项目建议，宜从合法性、必要性和可

行性方面审查立项条件是否成熟。根据需要，政府立法部门可转交相关主管部门或单位研究并于30日

内提出立项意见。

3.3.2.2政府立法部门对本级政府所属工作部门、下级政府报送的规章立项申请材料按照本标准

3.5.2.1进行内容审查。

3.4研究论证

3.4.1听取意见

按下列程序开展：

a)政府立法部门可通过组织召开座谈会等形式，听取本级政府所属工作部门、下级政府，或提

出立法项目建议的公民、法人或其他组织的意见，也可通过组织专题调研、实地走访、问卷

调查等方式听取有关部门和社会公众的意见；

b)政府立法部门可就收到的立法前评估报告和立法项目建议，组织听取立法前评估小组的意见。

3.4.2组织论证

3.4.2.1政府立法部门宜就申请立项的规章制定项目和征集的规章制定项目建议是否符合规定条件组

织开展研究和评估论证：

a)研究和评估论证重点围绕该规章立法项目列入年度规章立法工作计划的必要性、可行性和立法

预期效益等方面进行；

b)政府立法部门可组织相关专家、从业者代表和其他有关人士，就是否纳入年度立法工作计划正

式项目、预备项目等进行论证；

c)召开专家论证会的，政府立法部门可根据需要邀请立项申请单位或有关部门负责同志、立法项

目建议提出者出席说明有关情况。

3.4.2.2专家论证的事项，包括但不限于以下内容:

a)是否为本行政区域经济社会发展所需立法，是否为重大改革和重大决策急需立法；

b)所要解决的主要问题是否明确、解决问题的制度设计方案是否可行、立法时机和条件是否成熟；

c)依据的相关立法参考资料是否充分、提交的立法草案文本初稿是否基本成熟等。

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3.4.2.3特殊情况，采取以下措施：

a)立法申请项目涉及营商环境构建、市场公平竞争等内容的，邀请有关企业代表参加论证时，

宜注重国有企业和民营企业的代表比例；涉及外商投资的，宜采取适当方式征求外商投资企

业的意见和建议；

b)对立法申请项目是否立项存在较大争议的，可委托高等院校、科研机构、专业智库、社会中

介机构等开展专项研究并出具专项研究报告。专项研究报告中宜明确是否立项及其相应的理

由和依据；

c)立法申请项目内容涉及重大利益调整的，可就特定问题或事项向有关国家机关、人民团体、

行业协会、专家学者等机构或人员进行咨询。咨询可采取书面咨询的方式，也可通过访谈等

其他方式进行。

3.4.2.4政府立法部门可就收到的立法前评估报告和立法项目建议等材料组织专家进行评审。

3.5拟订计划

3.5.1起草计划

起草年度规章立法工作计划草案，应符合下列要求：

a)政府立法部门综合对立法项目建议的审查和研究论证情况，根据轻重缓急和文本成熟程度等

因素，拟订年度规章立法工作计划草案。论证报告、专项研究报告、咨询答复意见等论证材

料，以及政府立法部门承担审查职能的机构出具的初步审查意见，作为拟订年度立法工作计

划草案的重要参考；

b)列入年度规章立法工作计划的立法项目，应明确其名称、计划项目类型以及起草单位；

c)年度规章立法工作计划宜同时就开展立法后评估的规章项目、开展有关规章清理工作一并予

以安排。

3.5.2列入计划

3.5.2.1纳入年度立法工作计划的项目应符合下列条件：

a)属于规章制定权限范围；

b)属于本级政府职权范围；

c)符合本行政区域经济社会发展和行政管理实际需要，能切实有效地解决问题；

d)制定依据明确，拟确立的主要制度和措施合法、必要、可行。

3.5.2.2满足以下条件之一的，可优先列入年度立法工作计划：

a)国家或省、设区的市党委、政府有明确要求；

b)贯彻实施上位法迫切需要；

c)与党委政府中心工作密切相关；

d)深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定迫切需要；

e)涉及重大公共利益或社会公众重大权益。

3.5.2.3应制定地方性法规但条件尚不成熟，因行政管理迫切需要，可先制定地方政府规章。

3.5.2.4有下列情况之一的，不列入年度立法工作计划：

a)立法事项超越地方立法权限；

b)主要内容与上位法相抵触；

c)立法目的不明确，缺乏可操作性；

d)对规章项目名称有争议，或规章项目名称难以确定。

3.5.3对不符合3.5.2.1、3.5.2.2，但有立法必要的，宜按照本标准12.3.2a）纳入立法项目储备库。

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3.5.4政府立法部门可围绕党委政府中心工作、重大改革决策部署和法的执行，结合立项建议征集情

况，研究编制规章立法规划，将推进法治政府建设所必需的立法项目列为立法储备项目，纳入立法项目

储备库，作为本级政府所属工作部门研究提出立项申请的来源和依据。对未被政府部门或单位纳入立项

申请并提交说明的项目，政府立法部门通过专题调研、专家论证等方式，认为立项条件比较成熟的，可

先将其列入年度立法工作计划草案。在向本级政府提请审议时，应说明有关情况。立法储备项目宜纳入

本标准12.3项目库管理。

3.5.5政府立法部门在拟订规章立法工作计划草案过程中，可根据需要，征求相关部门意见或听取提

出规章制定项目建议的公民、法人和其他组织的意见。政府立法部门可在必要时召开协调会，协调处理

相关部门争议。

3.6报批计划

3.6.1设区的市政府拟订规章立法工作计划草案时，应与省规章立法工作计划草案相对照，对已列入

省规章立法工作计划草案正式项目的，暂缓列入或不列入设区的市规章立法工作计划草案。

3.6.2年度规章立法工作计划草案拟订工作完成后，政府立法部门应向本级政府报送如下材料：

a)年度规章立法工作计划（草案）；

b)年度规章立法工作计划编制情况说明。

3.6.3年度规章立法工作计划（草案）向同级党委报告的，政府立法部门应按照本级政府要求，提供

相关材料。

3.7实施计划

3.7.1年度规章立法工作计划经本级政府批准后执行，并向社会公布。

3.7.2政府立法部门宜及时跟踪了解年度规章立法工作计划执行情况，做好组织协调和督促指导。

3.7.3本级政府可根据实际需要，在年度规章立法工作计划之外，适时新增或调整立法项目。

3.7.4制定地方性法规条件不成熟但因行政管理迫切需要制定的规章实施满两年需要继续实施的，或

规章中设定临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应提请本级人民代表大会及其常务委员会制

定地方性法规。

4起草

4.1责任主体

4.1.1规章由省、设区的市政府确定的部门起草；涉及两个以上部门职能或内容复杂的，可确定由一

个部门牵头会同其他部门共同起草。

4.1.2政府立法部门可根据需要提前介入规章初稿的起草。涉及规范政府共同行为或其他综合性较强

的规章，可确定由政府立法部门组织起草，有关单位配合。

4.1.3起草专业性较强的规章，可吸收相关领域的专家参与起草工作，或委托有关专家、教学科研单

位、社会组织、立法专业团队等起草。

4.1.4委托起草的，规章起草单位应向受委托方提供相关资料，并协助开展必要的立法调研、论证等。

4.2听取意见

4.2.1形式

起草单位应广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可采取书面征求意见、座谈会、论证

会、听证会等多种形式。

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4.2.2征求意见

4.2.2.1除依法需要保密的外，起草单位应将规章草案及其说明在本部门或政府立法部门的门户网站

向社会公布，征求意见。向社会公开征求意见的期限一般不少于30日。公开征求意见通知式样参见附

录A。

4.2.2.2涉及其他部门职责或与其他部门关系紧密的规章，起草单位应充分征求该部门意见。起草单

位与其他部门有不同意见的，应充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应在上报规章

草案送审稿时说明情况和理由。起草单位可就相关事项报请政府协调。

4.2.3立法调研

起草单位应开展调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。具体程序可参照本标准5.3.3

相关内容组织。

4.2.4论证咨询

4.2.4.1起草规章，涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾，可能减

损公民、法人和其他组织权利或增加其义务，对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的，起草单位

应进行论证咨询，广泛听取有关方面的意见。

4.2.4.2涉及妇女、未成年人、老年人、残疾人等法律特殊保护群体权益的，应专门听取有关群体和

组织的咨询意见，按照国家和省有关规定开展性别平等咨询评估。

4.2.4.3涉及重大利益调整或重大法律、专业技术等问题的，应组织有关机关、人民团体、专家学者、

基层工作者、行业协会、商会等方面的代表进行论证。

4.2.4.4有较大争议的，可委托有关专家、教学科研单位、社会组织就争议事项开展评估。委托评估

的，宜按照本标准5.3.2.5相关程序进行。

4.2.4.5起草的规章涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资

质标准等市场主体经济活动的，应按照国家和省有关规定开展公平竞争审查，听取市场主体意见。

4.2.5听证

4.2.5.1对下列规章，需要进行听证的，应举行听证会：

a)涉及重大利益调整或存在重大意见分歧的；

b)拟依法设定临时性的行政许可的；

c)对公民、法人或其他组织的权利义务可能有较大影响的；

d)公众普遍关注的。

4.2.5.2起草单位召开听证会：

a)确定听证参加人。人大代表、政协委员、有关行业协会代表、熟悉听证事项的专家宜作为听证

参加人；

b)形式：宜小型化、连续召开；

c)重点：核心制度、条款。

4.2.5.3听证会依照下列程序组织：

a)听证会公开举行，起草单位应在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；

b)参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见；

c)听证会应制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；

d)起草单位应认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应说明对听证会意见

的处理情况及其理由。

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4.2.5.4起草单位应根据听证笔录制定听证报告，主要包括：听证会基本情况、听证会意见归纳整理、

意见处理情况。听证会公告、注意事项式样参见附录B。

4.3合法性审查

4.3.1起草单位报送审查的规章送审稿，应经起草单位承担法制工作的机构审核，出具书面合法性审

查意见。

4.3.2起草单位报送审查的规章送审稿，应经起草单位领导集体讨论通过，由起草单位主要负责人签

署；共同起草的，由各起草单位主要负责人共同签署。

4.4先行决定

对涉及公民、法人或其他组织切身利益的重大改革或重大行政措施等需省、设区的市政府决策事项

的规章，起草单位应开展社会稳定风险评估，提出解决方案，先行报省、设区的市政府决定。

4.5报送

4.5.1起草单位应在计划审议时间的6个月前，将送审材料报送至本级政府，并抄送政府立法部门。

送审材料包括：

a)规章送审稿；

b)规章送审稿说明：主要包括制定必要性、主要条款、有关方面的意见及协调处理情况；

c)立法依据对照表；

d)对规章送审稿主要问题的不同意见；

e)其他有关材料：

1)法律、法规依据以及国内外有关立法资料；

2)所规范领域的实际情况和相关数据，实践中存在的主要问题，调研报告；

3)征求意见汇总材料；

4)咨询意见，论证、评估报告；

5)听证会笔录、听证报告；

6)法律、法规、规章规定的其他材料。

4.5.2因特殊情况不能按时完成起草和送审的，起草单位应向本级政府提交书面报告说明情况，并抄

送政府立法部门。起草单位延迟报送规定材料，致使审查时间不足6个月的，政府立法部门可相应延迟

提请审议时间。

4.6立法技术

规章的立法技术，参照国家有关立法技术规范和《江苏省地方立法技术规范》执行。规章中的章节、

条款的序号均用中文数字依次表述，标题中的题注和正文中的日期，均用阿拉伯数字表述。

5审查

5.1初步审查

5.1.1政府立法部门对送审材料进行审查。具体包括：

a)审查材料的齐全性。对材料不全或不符合要求的，告知起草单位于15日内补正；

b)审查内容的合法合规性。从以下几方面对规章送审稿内容进行审查：

1)是否符合《江苏省规章制定程序规定》第三条、第四条规定的制定程序和制定权限；

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2)是否符合宪法、法律、法规的规定；

3)是否符合社会主义核心价值观的要求；

4)是否与有关规章协调、衔接；

5)拟确立的制度和措施是否必要、可行；

6)是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见；

7)是否符合立法技术要求；

8)依法需审查的其他内容。

5.1.2送审材料出现下列情况之一的，政府立法部门可缓办或退回起草单位，应书面告知并说明理由：

a)制定规章的基本条件尚不成熟、发生重大变化或所依据的上位法、国家政策将作重大调整；

b)重复上位法规定，解决本地实际问题针对性不强，没有制定必要；

c)存在重大合法性、合理性问题，或明显不符合国家有关政策；

d)有关机构或部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关机构或部门充

分协商；

e)未按照规定公开征求意见，依法应举行而未举行立法听证会；

f)上报规章送审稿不符合报送材料要求，未按规定补正；

g)不宜继续审查的其他情形。

5.1.3存在需要暂缓审查的情形，政府立法部门宜与有关部门沟通、协商，并向本级政府报告。确定

暂缓审查的项目，可按照本标准12.3.2c）纳入立法项目储备库。

5.1.4规章制定工作重大事项，应及时提请政府立法部门党委（组）会研究。

5.2审前说明

政府立法部门可组织召开起草情况审前说明会，政府立法部门和起草单位负责人参加，由起草单位

负责人就制定规章的必要性和可行性、起草过程及主要内容等作出说明，政府立法部门提出初步审查意

见，对下一步审查修改工作进行安排部署。

5.3听取意见

5.3.1征求意见

5.3.1.1政府立法部门应将规章送审稿草案或涉及的主要问题发送同级监察、机构编制、财政、市场

监管、妇联、工商联、政府参事室等有关部门、下级政府、相关组织、专家学者等征求意见；有关部门、

下级政府应在规定期限内反馈盖有单位印章的书面意见。

5.3.1.2政府立法部门可通过立法基层联系点收集基层意见和建议。

5.3.1.3政府立法部门可将规章送审稿或修改稿及其说明等在本部门门户网站立法征集意见栏目向社

会公布，征求意见。向社会公布征求意见的期限宜不少于30日。公开征求意见通知式样参见附录A。

5.3.1.4征求意见工作结束后，有关部门提出的新意见涉及其他部门或公众重大利益调整的，需重新

征求意见，分别按照本标准5.3.1.1和5.3.1.3等相关程序办理。

5.3.2论证咨询

5.3.2.1涉及重大利益调整的规章，政府立法部门应进行论证咨询。论证咨询形式有：论证会、第三

方评估、委托研究、听证会、座谈会等。

5.3.2.2参与论证咨询的单位及个人，对在论证咨询中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私和个人

信息，应予以保密。

5.3.2.3论证咨询所需经费，按照国家有关预算管理的规定列支。

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5.3.2.4涉及经济社会发展重要事项，公民、法人或其他组织切身利益，法律特殊保护群体权益等的

规章，政府立法部门可与本级政协有关委员会等开展立法协商，听取政协委员、民主党派、工商联、无

党派人士、人民团体、社会组织的意见。

5.3.2.5对有较大争议的规章，政府立法部门可委托有关专家、教学科研单位、社会组织进行第三方

评估，按照以下程序进行：

a)选择评估主体。根据评估事项确定条件要求，择优选定第三方，签订委托协议；

b)制定评估方案。第三方按照委托协议的要求提出评估方案，确定评估步骤和标准，明确评估方

法。评估方案经委托方审核同意后，由评估方组织实施；

c)开展科学评估。第三方按照评估方案收集与评估事项相关的信息资料，归纳基本情况，进行研

究论证，形成评估报告。报告内容应包括以下内容：

1)评估工作的基本情况；

2)评估内容分析和依据；

3)评估结论及意见建议；

4)参加评估人员的签名和评估机构盖章；

5)其他需要说明的问题。

d)验收评估成果。委托方对第三方开展评估的情况及其成果进行验收，第三方应严格按照评估方

案确定的评估步骤、标准和方法进行评估。验收中发现不符合评估方案要求的，应要求第三方

限期补充评估或重新进行评估。逾期仍未能通过验收的，委托方可终止协议；

e)交付评估成果。对符合约定要求的评估成果履行成果交接、评估经费支付等手续。委托方应加

强对评估经费的管理，评估经费的拨付应按照有关财务管理规定严格审批。

5.3.2.6对重大疑难问题，专业性、技术性较强的问题和社会生活中新出现的问题，可委托高等院校、

科研机构、立法专业团队等开展专项研究。

5.3.2.7举行听证会的，宜按照本标准4.2.5规定的程序组织，听证会可采取小型化、连续召开的方式

进行。

5.3.2.8根据需要，政府立法部门或起草单位可组织召开行政相对人座谈会，听取行政相对人对相关

立法的意见建议。

5.3.3立法调研

5.3.3.1政府立法部门宜通过座谈会、实地考察、走访等方式开展调查研究，听取基层有关机关、组

织和公民对于立法思路、立法内容、重点问题等的意见，起草单位应配合做好相关工作。

5.3.3.2本行政区域内立法调研，确定调研地点宜统筹考虑所在地区及其实际工作开展情况的典型性、

代表性等因素，至少选取1~2个基层地区作为调研地点，可适当安排到立法基层联系点开展调研或邀请

其参加调研活动。

5.3.3.3本行政区域外立法调研，可根据需要，选择1~2个地区进行调研。

5.3.3.4开展调研前，宜提前向调研地区发出书面通知，并提供规章草案立法调研用稿。调研结束后，

宜会同起草单位梳理并研究吸纳调研意见，对规章草案进行修改完善。

5.4立法协调

5.4.1有关机构或部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，政

府立法部门应进行协调，力求达成一致意见；争议较大的，政府立法部门可委托有关专家、教学科研单

位、社会组织进行评估。委托评估的，宜按照本标准5.3.2.5相关程序进行。

10

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5.4.2立法协调可采取书面征求意见、专题协商、召开审查修改座谈会、召开立法协调会等形式。提

交政府常务会议或全体会议审议前的最后一次立法协调会，宜由政府立法部门主要负责人主持，起草单

位和相关部门负责人参加。

5.4.3经立法协调达成一致意见的，政府立法部门会同起草单位对相关条款进行修改。

5.4.4立法协调无法达成一致意见的立法项目，政府立法部门应将主要问题、有关机构或部门的意见

和政府立法部门的意见及时报本级政府领导协调，或报本级政府决定。

5.5报送审议

5.5.1对疑难、复杂的规章草案，政府立法部门在报送集体讨论或审议之前，宜提交立法审查委员会

研究讨论。立法审查委员会委员就规章审查中的重大意见分歧，规章内容是否符合上位法，是否与有关

规章协调、衔接等进行审查，并发表意见，按照工作规则形成审查结论。

5.5.2政府立法部门对规章送审稿进行审查修改后形成规章草案、说明、立法依据对照表及解读材料，

宜经集体讨论程序，经主要负责人签署，提出提请本级政府常务会议或全体会议审议的请示。解读材料

由规章起草单位起草审定后报送政府立法部门审查。

6决定和公布

6.1审议规章草案时，由政府立法部门作说明，起草单位作补充说明；也可由起草单位作说明，政府

立法部门作补充说明。

6.2审议通过后，政府立法部门组织起草单位根据审议意见对规章草案进行修改，形成草案修改稿，

报请省长或市长签署命令予以公布，并及时在本级政府公报、门户网站以及本行政区域范围内发行的报

纸上刊载。

7宣传解读

7.1政府立法部门和起草单位在规章草案起草和审查过程中，宜通过立法调研走访基层单位、立法基

层联系点，召开听证会、座谈会面对面听取行政相对人和有关部门、单位的意见，在门户网站等新闻媒

体向社会公布、征求意见等方式，促进社会公众广泛参与立法活动，主动宣传介绍立法项目所依据的法

律法规，立法的必要性、可行性、拟解决的主要问题和制度措施、立法过程中秉承的原则、拟实现的目

标等。

7.2规章实施机构或部门应自规章公布之日起30日内，将规章解读材料在本单位及本级政府门户网站

上进行解读，必要时，可采取专题访谈、召开新闻发布会等方式进行解读，扩大宣传。

7.3对于涉及面广、社会影响大或专业性强的规章，实施机构或部门可会同政府立法部门组织编写规

章释义。

8解释

规章的规定需进一步明确具体含义，或规章制定后出现新的情况需明确适用规章依据时，规章实施

机构或部门提出解释意见并经政府立法部门审查，也可由政府立法部门直接提出意见，报本级政府批准。

9备案

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9.1政府立法部门按照国家和省有关规定，具体负责本级规章报送备案工作。

9.2规章应自公布之日起30日内，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案；设区的市政府制定

的规章应同时报送省人民代表大会常务委员会和省政府备案。

9.3报送规章备案应提交备案报告、规章文本和说明，并按照规定的格式装订成册，一式五份，同时

报送规章的电子文本。报送备案的具体要求，按照司法部和省人大常委会备案工作相关规定执行，具体

格式见附录C.1。

9.4规章修改、废止、修订后的备案程序，同规章制定的备案程序。规章修改的备案，还需提交修改

后的文本。具体格式见附录C.2、C.3、C.4。

10评估

10.1立法前评估、规章制定过程中的评估

立法前评估、规章制定过程中的评估宜按照本标准3.2、4.2.4.4、5.3.2.5相关程序进行。

10.2实施情况报告

10.2.1规章实施满一年的，实施机构或部门应向本级政府报告规章实施情况。

10.2.2实施情况周年报告应于规章实施满一年后的30日内作出。

10.2.3实施情况周年报告的主要内容包括：

a)规章颁布后的学习、宣传情况；

b)规章实施效果；

c)配套制度建设情况；

d)执法中存在的主要问题和改进的措施；

e)对规章修改完善的意见和建议；

f)其他需要报告的事项。

10.3立法后评估

10.3.1政府立法部门宜按照本标准3.5.1c)将规章立法后评估纳入年度规章立法工作计划，有计划、有

步骤、有重点地常态化开展规章立法后评估工作。

10.3.2规章实施机构或部门是立法后评估实施单位，政府立法部门负责组织指导。规章实施机构或部

门有两个以上、实施机构或部门不明确的，由政府立法部门协调确定评估实施单位。与规章实施相关的

地方各级政府、部门及其他单位应参与规章立法后评估工作，并提供与规章立法后评估有关的材料和数

据以及其他必要的支持。

10.3.3规章有下列情况之一的，应进行立法后评估：

a)事关经济社会发展全局、涉及公民、法人或其他组织切身利益的实施满三年，其他实施满五年；

b)拟上升为地方性法规；

c)拟作重大修改，或拟废止但有较大争议；

d)行政执法监督、行政复议、行政诉讼中发现问题较多；

e)人大代表、政协委员以及社会公众、有关组织反映问题较为集中；

f)省、设区的市政府认为需要评估；

g)其他需要评估的情形。

10.3.4立法后评估的主要内容如下：

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a)合法性，即制定规章是否符合立法权限、立法程序，是否违背上位法的规定；

b)合理性，即公平、公正原则是否得到体现，各项管理措施是否必要、适当，法律责任的设定是

否与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；

c)协调性，即规章与同位阶的规章、配套的规范性文件以及国家政策是否存在冲突，要求建立的

配套制度是否完备、互相衔接；

d)可操作性，即规定的制度是否切合实际、易于操作，规定的措施是否高效、便民，规定的程序

是否正当、简便；

e)立法技术性，即立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确，是否影响到规章的正

确、有效实施；

f)绩效性，即规章是否得到普遍遵守和执行，是否有效地解决行政管理中存在的问题，是否实现

预期的立法目的，实施后取得的经济社会效益是否明显高于规章制定和执行的成本。

10.3.5立法后评估宜采用下列方法：

a)通过政府门户网站等新闻媒体以及其他方式公开征集社会公众意见；

b)走访或书面征求相关行政执法单位、监督机关、行政相对人或其他利益相关者的意见；

c)通过召开座谈会、听证会、专家论证会等听取意见。

10.3.6立法后评估准备阶段主要开展以下工作：

a)成立评估小组。评估实施机关组织成立以本单位人员为主，与规章实施密切相关的政府、部门

及其他单位人员参与的评估小组，具体承办评估工作；

b)制定评估方案。评估方案主要包括评估目的、评估内容、评估方法、评估步骤和时间安排、经

费使用和组织保障等。

10.3.7立法后评估实施阶段，主要开展以下工作：

a)开展调查研究，通过多种途径搜集整理评估意见和建议；

b)汇总和分析评估意见和建议，并得出初步结论。

10.3.8立法后评估报告形成阶段，主要开展以下工作：

a)评估小组对初步结论进行研究论证；

b)起草评估报告；

c)组织有关专家对评估报告进行论证；

d)形成评估报告，报告内容主要包括：

1）评估工作的基本概况；

2）规章的合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性以及绩效性的分析和评价；

3）评估结论和建议。

10.3.9评估实施单位可根据需要，将规章立法后评估的有关事项委托高等院校、科研机构、行业协会、

商会、社会中介机构等单位进行。委托评估程序，宜按照本标准5.3.2.5相关内容办理，评估方法和报

告内容，宜按照本标准10.3.5、10.3.8d）等相关内容办理。

10.3.9.1受委托评估单位宜具备下列条件：

a)熟悉被评估规章所依据的法律、法规和所涉及的行政管理事务；

b)具有三名以上熟练掌握规章立法后评估方法、技术的人员；

c)相关人员参与规章立法后评估的时间能够得到保证；

d)具备开展规章立法后评估工作的必要设备、设施。

10.3.9.2政府立法部门宜审核评估报告。评估内容、评估程序、评估方法等方面存在较大问题时，政

府立法部门宜提出修改完善的意见并退回评估实施单位。

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10.3.9.3评估报告的结论和建议需政府作出进一步决定的，由政府立法部门组织研究后报同级政府批

准。

11清理

11.1省、设区的市政府可每五年组织一次对规章的全面清理。根据国家要求或本行政区域经济社会发

展需要，及时组织对规章的专项清理。清理结果应向社会公布。

11.2规章出现下列情况，规章实施机构或部门应及时向本级政府提出修改或废止的建议，并抄送政府

立法部门。下列情况，政府立法部门可直接向本级政府提出修改或废止的建议：

a)与新制定的上位法抵触或所依据的上位法已经修改、废止；

b)规章内容已经被新制定的法律、法规、规章替代；

c)制定规章所依据的实际情况发生重大变化，规定的内容不合理或难以执行；

d)经评估、清理认为不适应全面深化改革和经济社会发展要求的其他情形。

11.3规章实施机构或部门向政府立法部门报送书面清理处理建议，要求如下：

a）书面清理处理建议应列明拟修改、废止的规章名称、文号，拟修改的条文序号，以及拟修改的

内容。

b）清理处理建议应附有立法依据对照表，列明修改前后条文、依据和修改理由。

c）拟修改的，清理处理建议应附修改后的规章新文本。

11.4政府立法部门对修改或废止规章的建议依法作出相应处理，征求相关部门和单位意见后提请本级

政府常务会议或全体会议审议。

11.4.1规章修改和废止后，应按照本标准9.4规定的要求报送备案。

12保障

12.1人才保障

12.1.1政府立法部门组建由高校及研究咨询机构专家学者、律师事务所律师等为主体的高水平立法专

业团队。立法专业团队可根据政府立法部门或起草单位的委托，从事以下具体工作：

a)参与规章立法工作计划研究，对规章草案的提出和立法工作计划草案提供咨询；

b)参与规章草案的起草工作；

c)按照立法程序的要求，对规章草案的审查修改、审议等提供咨询意见；

d)参与立法项目调研、论证、评估等立法活动；

e)其他与政府立法相关的工作。

12.1.2政府立法部门审查规章草案，宜采用主办制度。

12.1.3立法项目实行主办人负责制。主办人负责项目审查的统筹协调、任务安排、督促落实、审核把

关等，指导立法工作小组其他成员按照法定程序和要求做好项目审查工作。主办人宜符合下列条件：

a)政治素质高，作风正派，清正廉洁；

b)有丰富的立法岗位工作经验；

c)有较强的组织领导和沟通协调能力；

d)能够独立承担立法项目审查任务。

12.1.4立法工作小组可吸纳公职律师、立法专业团队、政府法律顾问、基层立法工作者、行业领域专

家参加，扩大立法工作的开放性和民主性。立法工作小组一般不超过5人。

12.1.5立法工作小组其他成员宜参加项目审查过程中的调研、协调、论证、咨询、修改以及文稿起草

等活动，接受主办人的调度和安排。

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12.1.6立法工作小组根据需要可参与项目起草阶段的调研、论证等活动，引导、督促起草单位按照法

定程序和要求提高起草质量和起草效率，按时报送政府审议。

12.1.7对社会关注度高、涉及重大制度创新以及与安全生产、生态环境等关系密切的项目，立法工作

小组宜指导、督促实施机构或部门跟踪掌握项目实施情况和社会反应，防范制度风险。

12.1.8立法工作小组宜做好立法审查中的工作记录和材料留存，实行立法审查全过程留痕。立法项目

办结后，宜形成立法工作档案交政府立法部门承担审查职能的机构保存。

12.1.9立法专业团队和立法工作小组工作经费纳入立法专项经费予以保障。

12.2技术保障

建设行政立法信息系统，实现规章立法工作全过程留痕。

12.3项目库

12.3.1政府立法部门宜根据工作实际建立立法项目储备库，按照所涉领域、成熟程度等对储备项目实

行分类管理。

12.3.2下列项目作为入库项目:

a)每年征集到的立法建议项目，有立法必要但条件暂不成熟的；

b)有关部门或单位、人大代表、政协委员按照有关要求经过法定程序提出的议案、建议、提案中

建议立法的项目，经论证有立法必要且可行的；

c)已列入年度立法工作计划中的项目，因上位法正在修订、国家政策调整等原因没有按期完成，

但仍有立法必要的；

d)其他可以入库的情形。

12.3.3政府立法部门可对入库项目实时进行调研论证。立法项目储备库宜定期调整，可与编制年度规

章立法工作计划同时进行，也可根据实际需要定期组织清理调整。

12.4数据库

12.4.1省、设区的市政府宜依托行政立法信息系统或通过其他方式，逐步建立本级规章数据库。

12.4.2规章及其解释以及规章的修改、废止等情况，宜及时纳入数据库，实行动态管理。

12.4.3政府立法部门宜积极采取措施，逐步实现现行有效规章目录、文本动态化、信息化和可查询管

理。

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AA

附录A

（资料性附录）

公开征求意见通知式样

A.1公开征求意见通知式样

关于《××××××（草案）》

公开征求意见的通知

为了进一步增强立法的公开性和透明度，提高立法质量，现将《××××××（草案）》及其说

明公布，征求社会各界意见。有关单位和各界人士可以在×年×月×日前，通过以下三种方式提出意

见：

1、通过信函将意见发至：××××××，并请在信封上注明“立法征求意见”字样。

2、通过传真将意见发至：××××××。

3、通过电子邮件将意见发至：××××××。

单位签章

××××年××月××日

B

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附录B

（资料性附录）

听证会公告和注意事项式样

B.1听证会公告式样

关于举行《××××××》（听证会稿）立法听证会的公告

为广泛征求和听取社会各界的意见和建议，推动科学立法、民主立法进程，提高立法质量，经研究

决定举行《××××××》（听证会稿）立法听证会，欢迎社会各界人士、有关单位代表报名参加。现

将有关事项公告如下：

一、听证会时间和地点

××××××

二、听证事项

××××××

《××××××》（听证会稿）全文见×××网站，或者至×××单位索取，联系人：×××××

×，联系电话：××××××。

三、听证会参加人

（一）听证陈述人

对听证事项有明确意见和建议的人员均可报名，经听证会组织者依据代表不同观点的各方都有适当

名额的原则，在申请报名的人员中遴选，作为听证陈述人，发表意见。根据报名情况，听证会组织者也

可邀请确定部分有代表性的听证陈述人。听证陈述人的人数为×人。

（二）听证旁听人

听证会设立旁听席，欢迎各界人士、有关单位代表报名，作为听证旁听人参加旁听。听证旁听人依

据报名先后顺序确定，人数一般不超过×人。

四、报名办法

从即日起接受听证陈述人和旁听人报名。报名可采用电话、网络、传真或者书信等方式。报名人员

在报名时应当告知作为听证陈述人还是听证旁听人参加会议。申请作为听证陈述人参加听证会的，应当

准备书面发言材料，并在会前书面告知发言的主要论点和理由。

报名截止时间：××××××

五、报名电话及通讯地址

电话：××××××；传真：××××××；地址：××××××；邮编：××××××。

电子邮箱：××××××。

单位签章

××××年××月××日

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B.2听证会注意事项式样

立法听证会注意事项

一、听证会遵循公开、公平、公正原则，保障不同意见享有同等的陈述、申辩机会。

二、请所有与会人员听从主持人的安排，在自己的位置上坐好，将手机关闭或者调至振动状态；

在会议进行过程中，请不要随便走动，不要大声喧哗，不要交头接耳，保持会场井然有序。

三、请陈述人按照主持人确定的发言顺序依次发言。旁听人未经主持人同意，不能在听证会上发

言，但可以向听证秘书提供书面意见。

四、请各位发言人的发言，围绕×××单位事先公告的听证事项进行，不要发表与听证事项无关

或者不尊重他人的言论。在发言人发言过程中，请其他人不要随便打断；需要插话的，应当等发言人发

言完毕后，经主持人同意，方可作插话发言。

五、陈述人首次发言时间不超过10分钟。在听证会进行过程中，经主持人许可，陈述人可以要

求再次发言，对自己的发言进行补充、澄清，或者对其他人的发言进行质疑、辩论。陈述人再次发言时

间不超过5分钟。

六、旁听人需要发言的，应当先向听证秘书提出，经听证秘书报告主持人，由主持人决定是否许

可；经主持人许可发言的，发言时间不超过5分钟。旁听人的发言或者提供的书面意见，与陈述人的发

言，同等对待。

七、听证人负责听取意见、搜集信息。必要时，经主持人许可，听证人可以向陈述人或者其他发

言人询问，就有关听证事项进行补充说明或者解释。

八、陈述人、旁听人的发言，由听证秘书负责记录整理，制作听证笔录。提供书面发言稿的，可

以直接作为听证笔录。听证笔录中所记载的陈述人、旁听人的主要观点和理由，将纳入×××单位向×

××单位提交的立法草案说明。

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CB

附录C

（规范性附录）

地方政府规章向国务院备案格式

C.1规章备案格式

××省（设区的市）人民政府

××府规备〔〕号

备案报告

国务院：

现将我省（设区的市）×年×月×日公布的《》及说明一式五份报请备案。

（省、设区的市人民政府印章）

××××年××月××日

××省（设区的市）人民政府令

第X号

《》已经×年×月×日省（设区的市）人民政府第×次全体（常务）会议审议通

过，现予公布，自×年×月×日起施行。

省长（市长）：（签名）

××××年××月××日

（规章正文）

关于《（草案）》的说明

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C.2规章修改决定备案格式

××省（设区的市）人民政府

××府规备〔〕号

备案报告

国务院：

现将我省（设区的市）×年×月×日公布的《关于修改〈××××××〉的决定》及说明一式

五份报请备案。

（省、设区的市人民政府印章）

××××年××月××日

××省（设区的市）人民政府令

第X号

《关于修改〈××××××〉的决定》已经×年×月×日省（设区的市）人民政府第×次全体（常务）会议审

议通过，现予公布，自×年×月×日起施行。

省长（市长）：（签名）

××