全域旅游规划政策引导与保障体系

第一节全域旅游项目投融资体系 1一、项目开发结构 1二、PPP投融资模式 5三、旅游投融资平台体系 7第二节全域旅游改革治理体系 8一、推进市委市政府统筹及领导小组建设 8二、旅游综合执法改革 8三、旅游统计改革和评价改革 10四、推进旅游景区资源管理体制机制改革 12第三节全域旅游人才建设体系 13一、优化全域旅游人才政策环境 13二、加快培养旅游专业人才队伍 15第四节文明旅游和旅游投诉 18一、文明旅游 18二、旅游投诉处理流程 19（本章以“皖南”地区为例，仅做参考）第一节全域旅游项目投融资体系一、项目开发结构（一）项目类型XX市全域旅游资源丰富，类型多样，分布广泛，但旅游基础设施和服务设施有待进一步提升，在此基础上形成了一系列旅游开发项目。根据项目跨区域、功能定位、公益性或经营性等特点，同时结合PPP项目模式分为四种类型：专项旅游项目、区域开发项目、单项旅游项目、特色村镇项目。项目类别项目名称11大专项基础工程建设城市环境整治提升工程旅游交通工程富硒农业工程升金湖水利生态综合整治工程滨江环境整治工程秋浦河水利与环境整治工程全域旅游自驾体系建设工程全域旅游公共服务体系工程绿色运动旅游目的地工程智慧旅游工程文化保护与传承工程11大区域开发综合体九华山综合提升工程绿色健康城杏花村文化旅游区平天湖旅游度假区霄坑杉山度假区风景岗高山度假升金湖湿地旅游区6个重点旅游单项富硒谷度假区尧渡—东流特色城镇东九华旅游度假区唐风宋韵古城天堂湖旅游综合体XX港旅游综合体黄泥湖水上休闲区仰天堂休闲旅游区牯牛降旅游区秋浦河旅游区特色村镇富硒小镇九华禅修小镇杏花村文创小镇柯村小镇东流古镇殷汇古镇陵阳古镇茶溪小镇黄石溪村石门高村－曹村－桃花坞南溪古寨元甲村（二）专项旅游项目专项开发聚焦旅游基础设施建设，为景区提供良好交通、服务、特别是提供时尚并具吸引力的服务，如低空飞行、自驾营地等项目。专项开发具有跨区域、较离散、公益性等特点。在基础设施建设和公共服务领域，是PPP应用的首选。特别适合解决基础设施投资缺口大、政府财力不足的困境，还可以为民间资本找到合理出口，充分发挥政府和社会资本的比较优势。（三）区域综合开发片区内部多种旅游资源密集分布，极容易形成综合优势。区域开发的最终目标是要达到区（四）单项旅游项目单项旅游项目如度假区，文化园，森林公园等项目侧重个性化与经营性。一般属于优质资源，操作内容包括基础设施建设、公共设施建设、维护运营服务等，企业与地方政府进行全面合作，共同决策，共同推进。双方紧密协作，可以创造出“1+1>2”效果。单项旅游项目以其个性化吸引游客、突出使用者付费来补偿建设和运营成本并获得额外收益，深受社会资本青睐，是PPP项目领域的优质资源。（五）特色村镇项目特色村镇项目建设肩负着美丽乡村，旅游扶贫等政策使命，特别是在生态旅游、民俗旅游等资源丰富的区域，“美在自然、美在和谐、美在民生、美在幸福”是惠及民生的幸福工程，既符合国家促进民生建设的方针政策又能契合旅游者对自然旅游的追求。特色村镇建设与PPP的结合点以旅游资源的品质而区别，可以走政府付费与使用者付费相结合的道路。特色村镇内部也可划分旅游热点区域与非旅游热点区域，实现商业化经营收益和居住功能改善相得益彰。二、PPP投融资模式（一）XX市全域旅游PPP专项基金导入XX市全域旅游发展项目类型多样，项目多，投资大，充分发挥资源优势，做大做强XX旅游产业需要资金支持。PPP模式的目的在于减少政府负债，激活社会资本积极参与。成立PPP专项基金，可以拓宽项目融资渠道、优化各方投资风险、提高社会资本参与PPP项目的积极性。携手社会资本撬动千亿市场；成立政府级别的PPP产业引导基金，可以起到杠杆效应，通过应用政府部门的带动效应来起到杠杆的作用，撬动更大规模的PPP产业市场。收益测算标杆和探索；中央级和部分省级PPP引导基金设立中，明确表示将以社会资本身份参与投资PPP基金或PPP项目。“以社会资本”表明了政府PPP引导基金对其出资身份定位为社会资金而非政府资金。在未来合伙基金结算项目收益之时，PPP引导基金可使用自身收益设立标杆，用来衡量其他社会资本的回报利益。（二）投融资改革创新一是推动市县（区）组建全域旅游发展平台公司，发挥其在推进全域旅游基础设施、公共服务、资源整合开发、项目孵化等的作用。二是采取政府引导、市场运作、金融支持方式，推动设立全域旅游发展基金，鼓励采取PPP模式实施大型旅游项目。三是开展全域旅游全要素招商，建立全域旅游项目孵化器，招投资商、开发商、运营商、服务商，引入资金、引入智库、引入品牌、引入人才、引入IP。四是与政策性金融机构建立推进全域旅游的战略合作计划。（三）PPP基金的投资模式PPP基金通过投资入股的形式，可以充实PPP项目资本金、缓解地方政府财政压力，优化各方投资风险。除了项目资本金之外，PPP项目总投资主要还是依靠债务融资解决。在目前宏观经济不景气大背景下，银行放贷越来越谨慎，因此PPP基金亦可通过债权的形式给PPP项目提供资金支持。当然，对于某些特别重要的PPP项目，可适当提高支持力度，采取“投贷结合”的模式给该类PPP项目提供足够的融资支持。形成三种投资模式：入股PPP项目公司；为PPP项目公司提供债权融资；投贷结合；（四）PPP基金的回报机制实行股权投资的项目，按股权的比例享有收益；实行债权投入或以固定回报注入资本金方式的项目，按约定的固定回报率获取收益，该固定回报率以同期人民币贷款基准利率上浮一定幅度设置上限。（五）PPP基金的退出PPP基金存续期限届满，可由投资该项目的基金出资人表决是否延长存续期限，如果未能获得通过，该基金应到期立即进行解散，基金尚未完成退出的PPP项目公司股权由出资人直接持有，而债权可通过提前设计使其不超过PPP基金存续期；PPP基金存续期限届满，其股权投资部分由政府或社会资本回购，债权部分同样可使其不超过PPP基金存续期。三、旅游投融资平台体系三个打造：打造XX市投融资平台+打造XX市旅游上市公司+打造XX市全域旅游综合开发PPP结构，全域旅游投融资平台为基础、上市公司打造为核心，PPP项目为抓手。打造XX市全域旅游投融资十大基础平台：城市投资、旅游投资、交通投资、文化投资、水利投资、农业投资、健康投资、养老投资、体育投资。整合XX市城市投资、旅游投资、交通投资、文化投资、水利投资、农业投资、健康投资、养老投资、体育投资九大投融资平台，打造XX市全域旅游下的创新投融资平台体系。第二节全域旅游改革治理体系一、推进市委市政府统筹及领导小组建设加强市委、市政府对加快发展旅游业的统筹领导，构建政府引导、部门联动、行业促进、市场推动的旅游发展格局，举全市之力，推动XX市全域旅游跨越式发展。由市委、市政府领导亲自带队，XX市旅游发展委员会主任任组长，各部门分管领导任副组长，相关科室负责人为成员，共同成立XX市全域旅游发展领导小组。创新管理体制，实行常态化、规范化的领导负责联系制及会议联系制，定期召开创建工作领导小组会议，具体负责指导旅游项目建设，研究解决创建过程中存在的问题。将涉及旅游产业要素、旅游基础设施建设、旅游市场要素、旅游规划、旅游标准规范、旅游大项目建设审批等职能统筹协调于管理委员会职能之下，赋予举办国际文化、旅游节庆及赛事的权限。二、旅游综合执法改革（一）探索“1+3”模式改革采用“1+3”模式紧抓管理体制改革。其中“1”指旅委“升格”，相当于各级党委、政府专职于旅游综合产业的办公室、协调组。“3”指旅游警察、旅游巡回法庭、工商局旅游分局。旅游警察，即“旅游+公安”，是旅游专属执法的公安部门，也是具有公安职能的旅游监管部门。公安机关具有司法机关和行政机关双重性质，它是行政方面的治安管理机关，又是司法方面的侦查机关、逮捕执行机关。旅游警察专职查处旅游中的破坏治安秩序等违法犯罪案件，可以把一般的行政投诉案件，经过取证转化为治安案件甚至刑事案件，使案件得到迅速处理。这使旅游问题与公安力量有机结合，体现强大的行动力、执行力、震慑力。工商旅游分局，即“旅游+工商”，是旅游专属监管的工商部门，也是具有工商职能的旅游监管部门。工商行政管理局承担依法规范和维护各类市场经营秩序的责任，负责监督管理市场交易行为和网络商品交易及有关服务的行为。用工商的办法、机制、法律体系、制度约束来处理旅游中的纠纷、案件，使两个机构、两种职能合二为一。旅游巡回法庭，即“旅游+法院”，是旅游专属审判的司法执行部门，也是具有司法职能的旅游审判部门。巡回法庭制度是指法院为方便群众诉讼，在辖区设置巡回地点，定期或不定期到巡回地点受理并审判案件的制度。旅游巡回法庭，是一支有专业技能、专属职能的队伍，介入旅游的矛盾纠纷，可以快速便捷调处旅游纠纷，发挥专属职能。XX市旅游发展委员会内设办公室、监督管理处、旅游信息处、规划发展处、国内市场开发处、国际市场开发处、产业促进处、综合法规处、人事教育处等部门。根据XX市实际情况，增加XX市旅游委员会的综合执法功能，下辖旅游执法大队（其中旅游综合管理行政执法局综合工商旅游分局及旅游巡回法庭的职能）、旅游警察、旅游推广中心、综合服务中心等部门。三、旅游统计改革和评价改革以统计数据质量为核心，运用大数据技术在统计制度、统计方法、统计服务等多个方面探索改革，形成一套可复制、可借鉴、可推广的地方统计创新举措，防范数据失控风险，为政府决策、企业发展、民众需求提供全面科学的数据服务。与旅游院校、旅游电子商务平台企业、电信等合作，设立旅游数据中心，推进旅游统计改革创新，构建全域旅游的科学评价机制。（一）调整旅游统计维度以产业统计为重心转向旅游经济统计为重心，是旅游统计改革的重难点。长期以来，在考核我国旅游绩效时以旅游产业统计为重心。对于旅游这一关联性很高的行业来说，以旅游产业统计为核心面临着一个技术难点与一个体制障碍：从技术难点来看，旅游产业的界定以及旅游相关产业的旅游效用的剥离存在着技术难点，即使这个技术难点可以有效解决，因其统计成本极高也难以有效开展；从体制障碍来看，我国的统计是以部门为主体的产业统计，将其他部门下的旅游产业绩效核算为旅游产业绩效，必然会引起部门冲突，不利于旅游的协调。在此种情况下，建立以旅游消费和旅游投资为核心的旅游经济统计体系，是解决上述技术难点与体制难点的有效方式。（二）完善旅游统计体系一是在游客、旅游、惯常环境等基本概念基础上，加强对旅游消费、旅游投资等核心概念的研究，健全旅游消费、旅游投资概念体系。二是完善旅游统计分类体系，正确认识、把握《国家旅游及相关产业统计分类（2015）》，并对其中若干值得商榷的方面进行完善。三是改变现行旅游统计的核心指标体系，分别从旅游需求、旅游供给角度出发，构建以旅游消费、旅游投资为核心的多层次、多元化的旅游统计指标体系，涵盖实物量指标、价值量指标等指标类型，使旅游消费类指标、旅游投资类指标全面化、系统化。随着旅游经济活动发展的需要，可增设一些涉及旅游消费、旅游投资的新概念以及对应的统计标准。（三）实现部门数据深度对接依托统计大数据平台的地方数据采集系统，积极探索开展国家统计制度以外的企业统计数据的采集研判工作。建立XX市旅游企业名录库，实施分类管理、重点研判、部门共享的机制，挖掘经济发展潜力，精准开展企业培育。（四）强化平台预测预警功能与高校、互联网企业、通讯企业等共建大数据中心，运用大数据技术扩大统计样本数量，开展统计监测，实现统计数据生产的过程控制和终端数据的质量控制。强化大数据平台的预测预警功能，通过历史数据、关联指标数据、部门上报数据，行业发展数据等海量数据开展综合研判，对企业上报系统的数据和各县（市）区统计数据进行监控，及时发现并纠正相关错误。（五）推行数据法人负责制度在统计大数据平台上，推行企业数据法人负责制度，按照“谁上报、谁守信、谁负责”的原则进行数据填报，变统计员求实为企业法人求实，实现企业的依法自律，自主填报、自主检查和自我整改。（六）提供便捷高效的查询服务加快统计数据产品的开发应用，实现平台功用的一级开发建设向多级用户使用的共享，实现专业统计向社会统计的转变，实现政府数据应用向全民数据应用的覆盖，促进统计开放，提高公众对统计服务的满意程度。四、推进旅游景区资源管理体制机制改革选择一批景区深入开展所有权、管理权、经营权相分离等形式的管理体制改革试点，推进景区经营管理企业化、市场化、资本化。通过设立旅游功能区、旅游经济园区、旅游开发区等方式，推进旅游景区整合。以市场为导向，近期重点推进杏花村与杏花村文化旅游区、九天仙寓和仙寓山的统一联合营销经营。第三节全域旅游人才建设体系一、优化全域旅游人才政策环境（一）编制全域旅游人才发展规划在全面调研普查和分析未来人才需求基础上，制定发展和培训规划，明确各类人才需求的数量和培养路径，推进各类旅游人才队伍的建设。大力培养和引进旅游管理、创意策划、项目开发、宣传营销、酒店经营、中高级导游、智慧旅游、乡村创客和新兴业态等方面的紧缺人才，不断优化旅游人才队伍的年龄、学历、专业和职称结构。（二）将旅游人才纳入XX市人才战略依托九华股份等骨干企业和XX学院等高校院所，将引进旅游人才纳入高层次创新创业领军人才团队特殊支持计划，突出引进造就高层次创新人才团队，加大旅游企业吸纳高素质旅游人才的政策扶持力度，争取市有关部门的支持。建立有效的旅游人才资源统计体系和完善配套的旅游人才评价体系。与旅游学科强的著名高校合作推进旅游人才计划；与著名高校合作推进“十百万”旅游人才计划，即：联合培养培训十个旅游领军人才、百名旅游骨干人才、万名旅游从业者。培训一批旅游管理干部、旅游企业家、经营者和专家人才。（三）合作建设旅游人才教育培训基地大力发展旅游职业教育，与XX市相关院校合作，扩大旅游职业教育规模，提升旅游职业教育水平。推进旅游教育培训基地建设，加强与旅游院校、旅游企业的合作，联合开展旅行社从业人员培养、培训工作。深化校企合作，开展多层次、多渠道、多形式的旅游教育培训，全面提高各类人才队伍的职业道德、业务技能和公共服务水平，着力增强人才队伍的理论能力、学习能力、实践能力和创新能力。（四）开发本土特色旅游人才加强对非遗文化传承人的保护与扶持力度，资助一批重点项目、重要演出、重点专著，重视对二代传承人的培养，不断推进非遗资源和民间艺术的保护与开发。加强佛教文化人才教育，培养能够修行、弘法、讲学和研究的佛教人才，鼓励法师外出交流学习，扩大九华山佛教影响力。（五）完善旅游人才政策体系建立完善旅游人才评价制度，建立和完善旅游人才培养引进、选拔使用、合理流动、评价考核、激励保障等方面的政策和制度，优化人才服务环境，充分激发各类人才的创新活力和工作热情，促进各类人才队伍协调发展，营造优秀人才脱颖而出的环境，打造XX市旅游人才聚集高地。（六）开展全域旅游系列培训根据全域旅游创建要求，分别对不同对象开展有针对性地培训。重点开展“旅游专家基层行”活动，与市委组织部联合举办党政分管领导、旅游局长培训班。加强全域旅游智库建设。建立XX市旅游发展专家咨询委员会，充分发挥专家在规划建设、改革发展等方面的智力支撑作用。与著名高校合作，构建XX市全域旅游监测研究基地。二、加快培养旅游专业人才队伍（一）加快培养旅游行政管理人才队伍具体措施：一是主动会同市委组织部将国内外先进旅游理论及实践案例学习纳入年度培训计划并考核。二是市级、区县两级旅游部门按照分工，加强旅游部门干部队伍建设，选准配强旅游部门领导班子。三是有效整合国内外高校存量教育师资资源，激励旅游行政管理人才接受本硕博在职学历教育。四是建立政府部门与旅游企业、旅游院校高水平人才的双向交流机制。五是完善开放的选人用人机制，实现竞争性选拔旅游行政管理人才工作的常态化、科学化、规范化，完善从旅游一线遴选旅游行政管理人才的机制。（二）加快培养旅游企业经营管理人才队伍具体措施：一是有计划地选送一批企业领军人物到国际著名旅游院校进行系统培训。二是有计划地选送一批优秀的高级经营管理人才到市内外著名高校或培训机构进修学习。三是组织举办多种形式的旅游企业家国际论坛，传递旅游前沿信息、介绍旅游成功经验、扩大旅游网络交流。四是支持和鼓励旅游企业家实施“走出去”战略。五是支持和鼓励整合校企资源，开展专家教授深入企业。六是以中国旅游业职业经理人制度为依据，完善政府、培训机构和用人单位三位一体的旅游企业经营管理人才培训机制。（三）加快培养旅游专业技术人才队伍具体措施：一是落实专业技术人才柔性流动政策，引导相关专业技术人才向旅游企业流动，通过工作兼职、服务外包、项目合作等方式，建立多学科、多门类、多专业旅游专家库。二是引导和鼓励旅游学科专业力量较强的综合性大学开设旅游产业发展所急需而又紧缺的新专业和课程。三是委托有关院校、科研机构和有关单位根据用人单位需求，建立旅游人才战略合作培养机制，定向合作培养高层次旅游研究人才和紧缺人才等。四是以旅游新业态发展和市场需求为导向，适时举办短期特色旅游经济培训班。五是改善旅游业专业技术人才工作、生活条件，推动完善专业技术人才职称申报审批制度，拓展旅游人才职业发展空间。（四）加快培养旅游服务技能人才队伍具体措施：一是按照旅游产业发展和旅游企业岗位要求，制定开发各类旅游服务技能人才标准，以标准促进旅游服务技能人才培养和聘用工作。二是搭建平台，举办各种类型旅游服务技能大赛，层层择优选拔旅游服务技能人才。三是加大旅游行业继续教育工作力度，市级、区县、旅游企业分别开设各种短期培训班和专题培训班。四是出境旅行社、四星级以上饭店、4A级以上旅游区业务部门经理以上人员至少应获得一门外语等级证书。五是建立健全以职业能力为核心、以工作业绩为重点，注重职业道德和职业水平的高技能人才评价体系。（五）加快培养导游人才队伍具体措施：一是建立健全导游保障激励机制，创新与导游等级相衔接的薪酬机制，建立专职导游使用的约束机制。二是调整导游人才队伍结构，扩大中高级导游、外语导游尤其是小语种导游比例，引导和支持有条件的旅游院校采取定向培养方式。三是建立健全导游管理规范和服务评价标准，以及导游准入和退出机制，强化用人单位和游客的满意度评价，加大导游服务质量监管力度。四是坚持开展金牌导游大赛活动，落实晋级、加分等奖励政策，鼓励导游不断提高素质和服务质量。（六）加快培养乡村旅游创业人才队伍具体措施：一是有效整合市级部门和区县公共资源，围绕“缩小三个差距，实现共同富裕”目标，大力发展乡村度假旅游产品，开展农村劳动力就地就近转移就业和创业培训，力争在增加农民财产性收入的思路上有创新突破。二是建立健全多渠道、多层次、多形式的乡村旅游创业培训体系，打造一批乡村旅游创业示范基地，探索建立乡村旅游创业人才评价体系。三是举办乡村旅游创业知识讲座、服务技能培训班、网上培训辅导等形式，提高乡村旅游人才创业创新能力。第四节文明旅游和旅游投诉一、文明旅游对XX市景区、乡村旅游点等旅游场所的卫生环境、市场环境进行整治，确保文明有序，定期开展国内旅游文明公约和出境旅游文明指南宣传教育活动，加强对游客、市民的文明旅游监督引导，积极打造文明旅游典型争取国家主流媒体宣传报道。加强旅游志愿者服务建设。二、旅游投诉处理流程（一）旅游投诉的受理1.旅游者投诉应提供书面投诉状及相应的副本。如递交书面投诉状确有困难，可以口诉，但口诉材料应由本人签字。对来访或电话投诉的，应当有完整记录或录音。2.投诉状应当列明下列事项：投诉者的姓名、性别、国籍、职业、年龄、单位（团队）名称及地址；被投诉者的单位名称或姓名，所在地；投诉请求和根据的事实与理由；证据。（二）旅游投诉的立案1.对超过旅游投诉期限或不属于旅游投诉管辖范围的，于5个工作日内通知投诉者给予《不予受理答复》。2.经审查认为不属于本质监所职责范围的，及时转给下级投诉机关处理或移交其他机关处理。3.经审查认为需立案调查的，应填写《立案审批表》，提出立案意见，并附投诉材料和初审情况，报质监所主管领导批准，申请立案。4.不符合受理条件的几种情形；不属于该质监所的管辖范围；投诉者不是与本案有直接利害关系的旅游者、海外旅行商、国内旅游经营者和从业人员；没有明确的被投诉者；或者虽有明确的被投诉者，却没有具体的投诉请求和事实根据；不属于《旅游投诉处理办法》所列的旅游投诉范围。（三）旅游投诉的调查审理1.对需立案的旅游投诉，应填写《立案通知书》。并将投诉状及相关材料，按规定送达被投诉者。2.被投诉者接到《立案通知书》后，应及时返回《送达回证》，并在接到通知之日起10日内作出书面答复。3.书面答复应当写明调查核实过程、事实证据、责任及处理意见。4.质监所应当对被投诉旅行社的书面答复进行复查。并针对旅游投诉案件，依法全面、客观地进行调查、核实、取证。（四）旅游投诉的调解1.旅游投诉应坚持“尽量调解，调解自愿”的原则，在查明事实、分清责任的基础上进行调解。2.属于投诉者与被投诉者自行和解的，投诉方应签订调解协议书。调解协议书一式三份，被投诉者应及时将和解协议送达质监所，视为结案。3.逾期未达成和解协议或未答复的，质监所将按照规定审理并作出处理决定。（五）旅游投诉处理决定1.办案人员在查明事实后，依据有关法律、法规，判定投诉方双方责任，提出处理决定意见，填写《处理决定审批表》，报主管领导审批。2.投诉案件的处理，应遵循“独立办案，集体讨论、领导审定”的原则，做到：事实清楚、证据确凿、认定准确、处理恰当、手续完备。3.质监所作出处理决定后，在规定的期限内向当事人发送旅游投诉《处理决定书》。当事人不履行复议决定又逾期不起诉的，由最初作出决定的质监所报经主管领导，向保证金财务管理部门发出保证金赔偿通知书，强制执行。4.旅行社和赔偿请求人对使用保证金赔偿决定不服，可以在接到书面通知之日起60日内，向上一级旅游行政管理部门申请复议。也可以在3个月内，直接向人民法院提起诉讼。（六）旅游投诉的理赔1.属于投诉者自身的过错，可以决定撤销立案，通知投诉者并说明理由。对投诉者无理投诉，故意损害被投诉者权益的，可以责令投诉者向被投诉者赔礼道歉或者依据有关法律、法规，承担责任。2.属于投诉者与被投诉旅行社的共同过错，可以决定由双方各自承担相应的责任。双方各自承担责任的方式，可以由双方当事人自行协商确定，也可以由质监所裁定。3.属于被投诉旅行社的过错，可以决定由被投