无锡市社区扁平化管理制度

社区扁平化管理制度社区是社会管理的基础，也是社会和谐稳定的基石。自2008年下半年以来，无锡市委、市政府积极适应经济社会转型发展的要求，以“把社会管理抓到位、把公共服务送到家”为导向，在全市城乡同步推进社区扁平化管理，全力推动社区管理服务由分散向集中、由硬件向软件、由粗放向精细、由传统向现代的转型。经过近三年的探索和实践，“集约管理、贴近服务”已成为无锡社区建设的“新名片”，一个符合时代要求、彰显无锡特色、满足多方需求的基层社会管理服务新模式初露端倪。一、背景与起因社区管理与服务，作为基层社会建设的两大主题，无锡市在推进过程中，经历了一条化茧为蝶的嬗变之路。三年前，无锡市委、市政府在着力推进经济转型发展进程中清醒地认识到：经济转型必然催生社会转型，而社会转型必须从社区抓起。然而，当时的社区工作，却矛盾众多、挑战严峻。首先是管理服务需求的挑战。伴随着众多“单位人”变成了“社区人”，再加上剧增的“外地人”、“流动人口”和社区规模的扩大，社区管理服务的对象趋于多元；同时每个居民关注的也不仅是衣食住行、生老病死，还包括精神生活、人的发展等问题，社区管理服务需求也趋多元；伴随着政府管理的重心下移，进社区的事项愈来愈多，社区管理服务工作更趋多元。其次是职能转换的挑战。一方面是大量的政府工作向社区集聚，甚至进社区变成了给社区；而另一方面却是社居委干部的不堪重负、疲于奔命，不仅自治难搞，联系群众旁落，更迫于无奈，不得已以“活页的台帐、活络的牌子、活动的图表”等，应对众多的检查、考核，导致政府下沉社区的工作“沙滩流水到不了头”，加强基层社会建设形似神散，重心下移也成为空话。第三是运作模式的挑战。社区工作依然是走“管”、“统”老路，手段还是人管人、人盯人老套路，方式上还是从居民小组长、到社居委干部、到社居委主任单线条、逐级别上下运作；同时政府下沉职能的方式，也依旧沿袭传统的点对点、线对线，落实工作依旧是分条线、分口子。这种“旧式武器打现代战争”的结果，不仅效率低下，也使成本剧增（全市近18000余人从事社区工作），还造成群众办事多次往返和必找分管者的麻烦，便民成了扰民、累民和烦民。社区工作面临的上述矛盾，直接导致了三个弱化：一是社区功能弱化。重管理轻服务的工作导向，及在社区管理的人性化、事务办理的快捷化、生活服务的便利化上的缺憾，造成居民归属感弱化，社区纽结居民的功能减弱；二是居民参与弱化。以落实上级要求为导向的社区管理工作，无形中造成重政府、轻群众的情况，偏离了社区是居民生活共同体的本质所在，也使居民呼应不高，好多工作成为社区工作者的“自拉自唱”；三是居民自治弱化。社区将主要精力用在服务政府、应付部门、对付检查上，势必造成组织居民开展自治的使命旁落。旧模式难以适应新发展，旧路径难以破解新难题。若要在社区管理服务上有建树见成效，就惟有在“窘境”中“突围”，在变革中突破，在创新中发展。对此，无锡市委、市政府因势利导，创新社区工作理念，变传统管制为现代善治；创新服务内涵，变被动应对为贴近服务；创新工作路径，变分散管理为集约管理；创新工作手段，变手工操作为信息化支撑，毅然选择实施社区扁平化管理，作为新时期无锡推动基层社会建设管理的新实践。二、做法与经过无锡市推动社区扁平化管理，经历了一个顶层设计、试点先行、全面推开、形成体系、全面覆盖、初见成效的过程。（一）科学设计，构建社区扁平化管理新模式。扁平化管理是一种科学高效、灵活便捷的管理服务模式，其主要内涵是减少中间层次、缩短管理过程、增大管理幅度、提高管理效能。在社区引入扁平化管理模式，旨在突破条线界限，整合各类资源，实现集约管理；增大管理幅度，减少纵、横向传递，实现管理服务零层次；实施贴近式服务，实现信息化支撑，全面提升服务效能。在具体实践中，形成了“一个平台、三个机制”。1、一平台实现全面整合。“一平台”即城市社区事务工作站（或农村社区服务中心）和一站式办事大厅所形成的工作平台（简称平台），它是扁平化管理的实践载体。全市社区按300户配1名标准建立社区事务工作站；按不少于50平米用房，设置民政（老龄）残联、文教体育、环境卫生、综合治理、人口计生、劳动和就业保障等六大岗位，建立一门式办事大厅；并落实五大整合：一是工作整合。把下沉到社区的24类88项政务，集中到平台办理，有效解决了分散、分设、分立等问题。二是人员整合。对社区各类工作人员进行有机归并，纳入社工站统一管理、统一使用。并通过三年时间努力，将17900多名社区工作人员（含各类协管员）打造成一支5000-6000人的“年轻化、知识化、职业化”的精干队伍，有效解决线对线、点对点、不兼容的问题。三是经费整合。严格落实“费随事转、权随责走”原则，由财政部门统一将部门涉及社区工作的资金3343万集中并直接下拔到社区，解决政务资源留在上、工作任务住下推和财政重复支出的问题。四是信息整合。打破了各部门在社区“专机、专人、专网”的格局，建立起“社区行政事务信息平台”，实现了各业务数据的互联共享。五是考核整合。改革考核评比方式，实施社区考核由街道统一归口，并依托信息平台统一台帐、统计报表等考核载体，解决了社区工作者唯上难为下的问题。2、一岗多能实现便民快捷。一岗多能、一专多能机制，是实施扁平化管理的前提条件，其为打破分工壁垒、增大管理幅度提供可能。为此，无锡通过建立“AB岗制”、“门外一把抓，门内再分家”等，确立“一岗多能、一专多能”工作机制，实现社工站人员从单一工作到综合服务的转换。与此同时，还着眼社区工作特点，建立起预约服务制、一门受理制、服务承诺制、首问负责制、限时办结制、错时工作制、节假日值班制等八项制度，实现了社区工作人员岗位相互兼容，人员相互补位，工作相互协调，居民到社区“进一扇门、找一个人、办所有事”成为了现实。3、分片包干密切联系居民。分片包干是扁平化管理的关键环节，其目的是确保联系群众的责任落实、服务群众的快捷高效。无锡按照每300户划分一个包干片区，明确社工站一名工作人员负责包干。包干人员在站内全面履行职责同时，每月入户走访居民不少于30户，弱势群体重点走访、每月必访。为确保落实，他们在社区楼道张贴分片包干公示牌、设立居民联系箱，公布民生热线电话、QQ群和社区网站地址，为社区居民发放居民联系卡、联系工作建立民情日志（接待走访记录簿），充分畅通民众诉求渠道，接受居民监督。从实施的效果看，这一机制落实了社区干部联系居民的责任，防止了社工站机关化，实现了为民服务贴近化。现在社区居民任何服务需求，只要联系包干责任人，可在第一时间得到受理和解决，对化解矛盾、维护基层社会和谐稳定起到了至关重要的作用。4、信息共享实现效率提升。实现信息共享，是推进扁平化的基础条件。无锡通过“社区行政事务信息平台”联通人口综合管理、民政综合业务、劳动和社会保障、残疾人信息管理、人口和计划生育、志愿者活动六大业务系统，实现统一登录、相互联通；建立“社区数据库”，实现了各业务系统数据的交换与共享；市、区、街道、社区四级联接，实现一网协同；引入GIS地理信息管理，更使社区管理立体、形象和直观；建立电子台帐，全面实现社区基础资料的数字化，提升社区工作水平，也促进社区工作者能力素质的全面提高。（二）形成共识，合力营建扁平化管理新格局。推进社区扁平化管理，是一次基层社会建设管理体制和机制的重大变革，需要各级党委、政府站到前端、统揽全局；各部门共同合作、协调推进方能实施，为此，无锡市委、市政府召开千人动员大会，剖析创新管理思路，动员全社会形成合力，共同推进。1、党政主导态度鲜明。在开展此项工作之初，无锡市委、市政府就高度重视，市委、市政府主要领导和分管领导对于推动此项工作都有鲜明的态度、具体的批示、明确的意见。先后出台了《关于推进社区扁平化管理工作的意见》、《关于着力解决社区扁平化管理推进工作中若干问题的意见》、《关于进一步完善社区经费保障办法和实施达标考核奖励的实施意见》等十个政策文件，对此项工作涉及到的人、财、物等问题，逐个予以解决。并把此项工作作为建设创新无锡、幸福无锡的抓手之一，明确提出“到2010年，城市社区要实现扁平化管理全覆盖；到2011年，全市城乡社区基本实现全覆盖”的具体目标，并与各市（县）区签订目标责任状，列入党委、政府班子考核，强力推进。2、理顺关系形成共治。做好社区扁平化管理工作必须协调好社区党组织、社区居民委员会、社区事务工作站这“三驾马车”的关系，使之各司其职相得益彰。近三年来，无锡着力构建“一委、一居、一站”的治理结构，实现分工不分家、围着服务管理转。（“一委”即“社区党组织”；“一居”即“社区居民委员会”、“一站”即“社区事务工作站”）。社区党组织是领导核心，牵头抓总；社区居委会负责居民自治，集中民意，反映居民诉求；社区事务工作站专司党和政府下沉的事务，提供为民服务，三者的关系是“一个核心、三位一体”，并实行了40%左右的人员交叉任职。初步形成了在社区党组织的统一领导下，社区居委会、社工站、社区社会组织、物业公司、业委会多方携手，多元共治、分享的基层社会建设治理的新格局。3、工作准入严格规范。按照全面准入、依法准入原则，他们在对24类88类社区工作优化到位后，明确规定之后凡进入社区的行政事务，均实行审批进入、规范管理。政府部门不得擅自将相应工作交由社区承担。对审批后进入社区的事务，相关主管部门应切实履行相应的工作、权力和经费同步下放，确保责、权、利三者的一致。4、有效保障激发活力。在近三年的实践中，无锡市委、市政府将不断加强社区工作者队伍建设作为重要抓手，确立了“政治上有出路、待遇上有保障”的推进思路。将社区干部纳入了全市干部培养使用体系，在招录政府公务员、事业单位工作人员上优先录用，在提拔使用上优先考虑。与此同时，大幅度提高社区工作者待遇，按照不低于上年度全市在岗职工平均工资水平核定工资标准，并交纳“五险一金”；按照规模2000户以下8万元、2000户以上10万元、3000户以上12万元的标准，配置社区办公经费标准。近三年来，市委、市政府向全社会选聘1135名高校毕业生到村（社区）任职，村（居）委成员整体素质有了较大提高。近三年来，全市共有3245人参加了全国社会工作者职业水平考试，已有1070人通过考试获得证书，一大批德才兼备的年轻人走上了社区工作岗位。三、成效与反响经过三年多的努力，初步形成了一条以改革基层社区管理体制为突破口，以夯实基础为抓手，以强化服务为宗旨的社区建设工作新路子，促进了全市经济社会的全面协调发展，初步实现了群众、社区和政府“三满意”。（一）群众满意：扁平化管理赢得了广大居民群众的普遍认可。目前，全市城市实施扁平化管理的社区达99.8%；农村社区达98.2%，2011年底城乡社区基本实现全覆盖。经抽样调查，居民总体评价“很好”的占40%、“较好”的占31%，“社区和谐指数”从过去的86%提高到95%。（二）社区满意：扁平化管理做实了社区工作平台，也有力推动了社区工作岗位、工作职责、服务方式、角色定位、服务空间、考评机制、信息处理、工作作风等“八大转变”。（三）政府满意：无锡市委副书记、市长朱克江说：社区扁平化管理使“小巷总理”变成“服务总台”，在这个平台上，政府体现出更多的服务性，政府的管理能够更加精确有效，使老百姓的需求和诉求能够得到及时有效的处置，社会矛盾能够得到及时化解。把