第六讲城市管理的职能

第六讲城市管理的职能1一、城市管理职能的概念与意义1、含义是指城市政府在城市管理过程中依法履行的各项职责和功能的总称。表现为市政府对城市公共事务的计划、组织、指导、协调、监督和服务。它所应回答的问题是，城市政府应该管理那些事务，管到什么程度以及采用什么具体措施、如何实施有效管理等。2（1）市政职能状况取决于一个国家的性质的城市政府在国家政权的地位。不同国家的城市有着不同的市政职能；（2）市政职能是历史的产物，不同历史时期的城市政府有着不同的市政职能；（3）市政职能的主体是人民政府；（4）市政职能的客体是城市公共事务；（5）实现市政职能的主要途径和方式是法制化、科学化、现代化的公共管理。32、意义市政职能是城市政府行政机关的什么和灵魂。（1）是城市政府各项公共事务及其管理活动的组织化，代表了城市政府活动的基本方面，反映了城市政府行为的基本目的和宗旨；（2）决定着城市政府管理范围和组织规模；（3）既取决于国家和地方行政体制，又在不断影响和改变着城市各级政府上下左右的行政关系，是中央、省和城市政府权责分工和事务分割的重要依据；（4）是否科学合理，直接关系到政府管理的绩效和成败，关系着城市的发展的未来。4

3、市政职能体系的基本定位（1）取决于城市政府在国家行政体制中的地位；（2）根据城市经济发展的实际情况，我国新兴的特区城市、港口城市、工业城市、旅游城市等；（3）城市政府是城市人民代表大会的执行机关，是国家在城市设立的一级行政机关；（4）必须依法确立、调整和实现。

5二、市政职能的类型1、一般分类（1）按历史的线索，分传统职能与现代职能；（2）根据性质和实现方式，分防御职能与建设职能；（3）根据现代城市事务的主要内容、特点，分一般职能和专门职能。（4）根据发展和消长趋势，分成长职能与衰退职能。（5）依据作用方式，可以划分为消极职能和积极职能（6）依据服务指向，可以划分为内向职能和外向职能（7）依据作用的领域，可以划分为经济职能和社会职能62、西方国家市政职能的范围和分类-社会治安职能-公共工程职能-公共卫生和环境保护职能-公共教育和公共文化职能-社会福利职能-公用事业和生活服务职能-城市规划职能-产业振兴职能3、西方国家市政职能实现方式（1）多途径、多元化，但主要采用间接管理为主，直接管理为辅；（2）宏观调控为主，微观监控为辅；（3）法制手段为主，经济和行政手段为辅；（4）公共服务为主，公共管理为辅的模式。74、西方的经验值得我国城市借鉴的有（1）制定法规。政策和指导性社会经济发展计划；（2）直接经营和控制某些公益事业；（3）依法规定各种审批、许认可程序，对和市民息息相关的事务进行巡视检查和实时监督；（4）通过政府投资和支持开发新技术，引导、刺激经济发展；（5）委托私人企业从事公益事业，提供公共服务。85、我国城市管理职能的范围和分类-城市规划与建设管理职能-城市社会发展、社会控制与社会保障职能-公共经济管理与经济振兴职能9三、我国市政职能的内容1.经济调节职能所谓经济调节：就是对社会总需求和总供给进行总量调控，并促进经济结构的调整和优化，保持经济持续快速协调健康发展。经济调节手段：主要运用经济手段和法律手段，同时通过制定规划和政策指导、发布信息以及规范市场准入，引导和调控经济运行；而不是靠行政审批管理经济，不是政府直接干预企业生产经营活动，更不是由政府代替企业决策招商引资上项目。102.市场监管职能所谓市场监管：就是依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。完善行政执法、行业自律、舆论监督、公民参与的市场监管体系，依法打击制假售假、商业欺诈等违法行为。建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度。市场监管主要集中领域：界定和保护产权；维护市场秩序，打破地区封锁和各种垄断，保障市场经济的自由竞争；提供弥补市场失灵的规制制度，为市场经济的发展提供良好的制度环境，减少交易成本，打击违法行为。113.社会管理职能所谓社会管理：就是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。社会管理职能主要包括：规范社会组织或团体，培育社会治理的多元主体；创设完整的社会规制体系，推行社会安全系统工程；实施配套的社会政策，维护社会公正；树立科学的发展观，培育健康的公民社会；调整社会管理执行机构，健全政府社会管理体制。124.公共服务职能所谓公共服务：就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。城市公共服务可分为四类：基础性公共服务；经济性公共服务：社会性公共服务；公共安全服务。13四、市政职能的影响因素1.城市在国家政权中的地位及其行政层次2.宏观经济体制和经济政策3.市政主体之间的关系及城市政府自身的能力除上述因素外，城市的地域特色，自然地理、经济地理和人文地理条件，对城市政府职能的制约也有重要的影响。

14五、我国市政职能的改革与发展㈠我国市政职能存在的问题1.从政府与社会、市场的关系来看，市政职能范围过大2.从市政职能的主体来看，城市政府缺少自主权3.从市政职能的范围和重心来看，职能界定不合理4.从市政职能的履行来看，实现方式较为单一15㈡我国市政职能的转变1.理顺各种关系，为市政职能的改革创造良好的外部环境首先，解决党政不分问题，调整党政关系，党对国家的领导未必要通过干预行政的方式实现，党的作用在于宏观领导，把握大方向，加强党的领导并不意味着党将所有权力都纳为己有，而在于改善党的领导，使党政能各司其职，各安其分。其次，调整城市政府与上级政府之间的关系，合理划分各自的事权、财权和用人权，并用法律法规的形式予以保障，以赋予城市政府充分的自主权，充分发挥城市政府因地制宜地处理城市公共事务的优势。162.市政职能的范围由全能政府向有限政府转变政府要改变过去管理中无所不包、无所不能的传统习惯，坚持有所作为、有所不为。具体地说，政府应当切实履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等基本职能。政府要从市场参与者向市场秩序维护者转变，为企业创造一个统一、公正、自由的市场环境。政府要有意识地改革社会管理体制，培育社会中介组织，提高社会的组织化程度，增强社会组织自我管理的能力，为政府职能的转移提供承接载体，以形成政府、市场和社会合作治理的格局。173.市政职能的重心由经济建设型政府、社会管制型政府向公共服务型政府转变公共服务型政府是城市政府职能转变的核心目标。公共服务型政府，就是指从公众的需求出发,以服务为核心价值,以提供公共服务为主要功能,以公众满意为最高标准,以对公众负责为最终使命的政府管理模式。184.市政职能的实现方式由单一、传统向多元、现代转变首先，改变单纯依靠行政手段的习惯模式，遵循市场经济规律，综合运用行政、法律、经济和教育等多种手段。其次，要改变单纯依靠政府单一主体管理的模式，建立与市场组织、社会组织的公私合作伙伴关系，积极导入新的公共管理工具。19做到：实行市政职能分开加强城市管理的法制化、制度化建设科学配置市政职能职位加强市政职能岗位人员的业务素质训练转变城市管理手段20我国经济体制方面的转轨性改革，要求市政职能要有相应的巨大调整，以适应市场经济的需要。过去注重管制职能而忽视服务职能，现在应当重视服务职能而较少运用管制职能。实现决策权与执行权的分离，建立专门的经济决策部门。市政府机构要逐步减少或撤消地方专业性经济管理部门与职能，充实和加强综合经济调节职能和部门。加强和协助非政府的城市经济专门业务部门。建立适应市场经济需要的清廉小政府，转变服务作风，不要以为忙碌的政府就是好政府。215、城市政府的行政指导（1）对宏观经济与社会发展的指导；（2）制定产业政策和社会公共政策，积极进行产业结构调整和政策协调；（3）制定财政预算，对工、农、商、科技、教育、卫生、福利等各方面开支进行合理安排。（4）制定科技政策，规定科技发展方向、目标、鼓励城市高新科技产业的开发，培育创新科技体系和高新技术市场，以科技促经济腾飞；（5）促进外向型经济的发展，建设国际化。现代化城市，鼓励企业走向世界，拓展市场，出口创汇，发展经济和各项社会事业。226、市政绩效——就是城市政府实现市政职能、管理城市公共事务所取得的工作业绩和社会效能，包括（1）对市政职能实现程度和结果的客观评价；（2）评价的主要内容是城市政府的工作业绩和社会职能；（3）是市政绩效管理的一个重要组成部分；23市政绩效管理的主要原则（1）应融入日常的城市管理活动之中；（2）前提是城市发展战略和价值导向的明确化；（3）是以公务员的认同和共识为基础的契约式管理；（4）目的是促进城市管理的全面。24市政绩效管理的指标设计A.影响指标：体现效果为本是用来测量政府管理活动对整个社会经济发展成效的影响和贡献，具有间接性和根本性。直接考察的是政府的所作所为，反映在人民时候中的实实在在的效果，包括经济、社会和人口与环境等。B.潜力指标：测量潜在发展动力反映的是政府内部的管理水平，是履行职能的基础，也是政府绩效持续发展的保证，同时也体现政府管理廉洁公正高效的政治要求，包括人力资源状况、廉洁状况和行政效率三个方面。25值得注意的：搞政府绩效评估，首先要明确那些事情是政府应该做的。目前不少地方政府和政府部门的中心工作，并不一定属于政府份内的职责，比如推广某种经济作物。避免两个极端：一是将绩效评估束之高阁，与干部任用、内部激励和资源配置完全脱节；二是在绩效评估结果的利用上急功近利，不分场合地推行一票否决制。国际公共管理实践的经验认为，把奖惩作为绩效评估结果利用的惟一形式，甚至简单地搞排行榜，往往会导致相关人员对绩效评估的抵触情绪，加剧弄虚作假和玩数字游戏的行为。26国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组提出了一套适用于中国地方政府绩效评估指标体系。据介绍，该体系共分三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标，11个二级指标以及33个三级指标构成，适用于全面系统地评估中国地方各级政府，特别是市县级政府的绩效和业绩情况。27C.职能指标：主体评价工具针对职能绩效进行测量的指标。所检查的是基本职能。职能绩效，是政府在其职能范围内所表现出来的绩效水平，具有直接性和具体性，如社会保障问题、社会稳定