08行政组织第二节

第四章行政组织AdministrativeOrganization第四章行政组织行政组织内涵31行政组织类型2行政组织结构33内容回顾案例34非常设机构为何撤而复增

A县县委、县人民政府根据党中央、国务院关于清理非常设机构的通知精神，决定对县级机关的委员会、领导小组、办公室等非常设机构进行一次清理，该合并的合并，该保留的保留，该撤销的撤销。经县常委会议和常务会议认真讨论后决定将60个非常设机构砍掉40个，并分别将这些机构承担的职能落实到有关部门去承担。

但是，时隔不久，麻烦来了。首先碰到的是退伍军人和军队离休、退休干部要从部队转到地方，安置任务特别繁重。以前遇到这种情况，一般都是以县政府的一位领导为首的领导小组负责。这次非常设机构被撤销，这项工作交由县民政局和劳动人事局负责以后，带来了一系列问题，而且这些问题都牵涉到不少县级部门。比如，离休干部建设住房所需的基建指标和经费，分别涉及到计委和财政局；建房所需"三大建材"涉及到物资部门；离休、退休干部转业按规定随迁的家属、子女的户口和工作安排涉及到公安部门；随迁子女的转学、升学需要教育部门帮助落实；医疗保健等又涉及到卫生局。如此大量的工作，要通过这么多的环节，光靠民政、劳动人事两个部门实在难以招架，更何况这两个部门与其他局都属同一级别。于是，民政局、劳动人事局便要求恢复县退伍军人和军队离退休干部安置领导小组。报告送到县政府，领导只得同意。紧接而来的是地方病防治领导小组，省里有这么一个机构，且每年掌握有一大笔经费。县里的相应领导小组一撤销，上级就发来通知，声称如果没有这一机构，每年给县的经费就停止下拨。这样一来，县委、县政府又不得不考虑该机构的命运，经酝酿再三，还是决定恢复县地方病防治领导小组。

恢复非常设机构的口子一开，不少单位恢复临时机构的报告纷至沓来。有的是因为省里有明文规定、有的是根据省里某一次会议精神或领导讲话、有的是因为有突出性任务而提出的。这样一来非常设机构反而越撤越多，所不同的只是名称改换了一下，有的只是在某一职能部门挂一块牌子应付上面。

就这样，A县在不到三年的时间内，县级机关的非常设机构又从20个增到55个，增加的非常设机构中7个是恢复的，28个是新建立的，尽管现在又感到非常设机构越来越多，需要抑制和整顿，但几经研究，觉得还是应该尊重现实，以不动为好。尤其是曾经办过此事的同志更是心有余悸，认为与其兴师动众，辛苦一场,还不如节约一点人力，听之任之。

[案例思考]在政府机构中是否有必要设置非常设机构？A县非常设机构为何撤销而复增？应如何解决非常设机构膨胀的问题？

1、政府机构中设置非常设机构是十分必要的，主要用于完成新的临时性任务，解决突发性的事件和协调部门与部门之间的关系。因为:首先，政府工作部门是按照职能需要而设立的，在这种情况下，当政府面临一些跨部门的事务时，需要几个部门共同承担，而在部门之间的横向协调上出现矛盾时，往往要设置非常设机构来协调各部门之间的关系；其次，政府工作部门一般根据行政管理的经常性、长期性或可预见性的基本职能来设置的，但是行政管理实践中经常会有一些新的、临时性的任务或突发性事务出现，也使得非常设机构的设置成为必要。但非常设机构不能任意设置，也应该根据具体实际来考虑。

2、A县非常设机构的撤而复增，从主观原因来考察，主要是对非常设机构设置的原则缺乏全面的掌握，一方面撤了不该撤的机构，另一方面又保留或新增了不必要的机构。

3、为了解非常设机构膨胀的问题，必须遵循如下原则:

（1）以职能为基础的原则。非常设机构的设置要根据职能需要，必须是对现有机构的补充。

（2）机动性、灵活性原则。一旦任务完成，机构即行撤销。

（3）程序化、法制化原则。行政组织目标管理31行政组织编制管理2行政组织变革33第二节行政组织管理与变革一、行政组织目标管理1、组织目标的含义所谓组织目标，就是一个行政组织努力争取达到的未来状况。从这个意义上说，目标包括使命、服务对象、指标、定额和时限。如上海市政府提出要在世纪初把上海建成“一个龙头，三个中心”的基本目标；如某区政府提出在年内消灭危棚简屋，使全区人均居住面积达到平方米以上等。事件一：平顶山城管贴身盯梢两年，致使16岁花季少年跳窗自杀。2007年12月，平顶山市民李小国为了维修家中的木门，借用三轮车购买三合板返家途中，被城管队员以三轮车不能上路搞营运为由强行扣车。在争执中，李小国右手的大拇指被对方扭断。在与城管处反复交涉无果的情况下，李小国开始不断向上级有关部门反映情况。而为了阻挠其上访，平顶山城管部门竟派专人到李小国夫妇俩所在的小区贴身盯梢达两年之久。最终导致李小国夫妇16岁的儿子未能参加中考的部分课程考试，于2010年10月20日跳窗自杀。事件二：郑州城管暴力执法惹众怒，三辆执法车辆悉数被掀翻。2010年10月20日，二七区五里堡办事处行政执法队员清理占道经营过程中，与摆摊销售鸡蛋灌饼的王良刚夫妇发生冲突，王良刚夫妇被打翻在地。围观群众不满执法人员的粗暴行为，将三辆执法车全部掀翻。因现场聚集人员众多，导致该区域交通瘫痪一个多小时。郑州市公安局常务副局长等百余警察赶往现场维持秩序，才防止了事态的进一步恶化。以上两个案例都是城管执法部门为完成上级安排的行政目标任务——创建卫生城市，对行政相对人采取行政强制措施或行政处罚时引发的矛盾，因管理方式的粗暴简单使矛盾激化。

2、行政组织目标公共性：实现行政目标要始终把公共利益放在第一位。模糊性：行政组织目标的实现需要定性与定量手段相结合。政策性：行政目标总是为制定或执行某一项政策服务。体系性：行政目标的完成需要各层级和各部门3、目标管理1954年美国学者德鲁克在《管理实践》一书中提出目标管理。

目标管理（ManagementbyObjective，简称MBO），是指组织通过参与管理的方式确立目标，并把目标层层分解，转化为组织的各项方针和各层次的目标，最终转化为个人目标，以激发组织成员的责任心和创造性。

——①目标具体化

——②参与决策

——③限期完成

——④绩效反馈组织整体目标部门目标部门目标分部门目标分部门目标分部门目标个人目标

个人目标个人目标个人目标个人目标层级目标具体目标目标分解图该部门是否有明确的可以量化的硬性指标？该部门的职责是确定的，还是可以扩大的？能否实行了计划管理？能否确定组织成员的具体职责组织成员的绩效能否被测量？该部门是否有权进行考核、奖惩？是否有必要的控制与反馈系统？引进“目标管理”应注意的问题目标管理的阶段①上级同下级共同商定切实可行的经营目标；②在讨论和协商中把总目标分解为各部门和各层次的具体计划；③上级复审目标的结构，并授予下级一定的权力去完成自己的目标；④实现目标并检查工作的进展情况；⑤对工作成绩进行评价，就是在预定的期限，上下级共同对目标达成的情况进行检查，并考核人员，以决定奖惩和升降；⑥制定新的目标，开始新一轮的循环。简略地说，目标管理一般分为三个基本步骤：制定目标，实现目标，评价工作成绩。二、行政组织的编制管理(一)编制管理的含义行政组织的编制管理，就是各级机关按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能设定、机构设置和人员配备进行的管理。包括职能管理、机构管理、人员编制管理。

（二）编制管理体制

1.条块结合、以块为主。

由同级党委、政府部门管理，上级业务主管部门可提出参考意见，但无决定权。2.编制单列、条块结合。适用于公安、安全等部门，国务院统一编制，具体方案由本部门与同级编制主管部门共同核定。3.条块结合，以条为主。适应于上级业务部门垂直领导的工作部门。如工商，税务，人民银行。（三）编制管理的原则和方法编制管理的原则

编制管理的基本方法

1.行政方法

3.法律方法

2.经济方法

1.精简原则

2.统一原则

4.编制立法原则

3.效能原则

链接：知识拓展中央编委主任：李克强副主任：刘云山中央编办主任：张纪南副主任：吴知论

王峰

何建中

张崇和

中央机构编制委员会办公室是中央机构编制委员会的常设正部级办事机构，在中央机构编制委员会领导下负责全国行政管理体制和机构改革以及机构编制的日常管理工作。省、市机构编制委员会、办公室地级市机构编制委员会、办公室县机构编制委员会、办公室课堂案例：1460个公章与机构的“增长”据《中国青年报》报道，某县计划修建一座水电站，从县委、县政府打第一个报告起，前后共盖公章1460个，有关公文和设计图纸重达170公斤，历时两年半才定下修建方案。另据有关部门提供的统计材料，有个地级市定编40个局级单位，机关工作人员1294人，但实际上已膨胀到66个局，2425人。机构超编65％，人员超编近90％。其中，科局两级干部就有1413人，约占全体人员的2/3，形成官多兵少的局面。在如此严重超编的情况下，一些部门还以种种名义从所属企事业单位借调200多人“帮助工作”。因此行政经费越来越紧张，每年要从当地企业加收200多万元的管理费来维持开支。案例思考：案例列举的事实反映了我国机构设置中存在哪些问题？你对我国政府机构改革有何设想？三、行政组织变革

（一）行政组织变革的含义行政组织的变革是指行政组织为适应内外部环境，对自身的组织结构、功能、人员、职能、管理方式等进行的调整与革新。——转变政府职能——优化组织结构——提高法制化水平——提高管理水平

我们有过一句老话，叫一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”。后来还拍了动画片。叫《三个和尚》。九龙不治水．三个和尚没水吃，说明人多反而不如人少。如今，这个观点过时了，现在的观点是“一个和尚没水吃，三个和尚水多得吃不完”。有三个庙，这三个庙离河边都比较远，怎么解决吃水问题呢?三个和尚水吃不完——变革创新

第一个庙，和尚挑水路比较长，一天挑一缸就累了，不干了。于是三个和尚商量，咱们接力赛吧，每人挑一段，第一个和尚从河边挑到半路，停下来休息，第二个和尚继续挑，又传给第三个和尚，挑到缸里灌上去，空桶回来再接着挑。这样一搞接力赛，就从早到晚不停地挑，大家都不累，水很快就桃满，这是协作的办法，可以叫“机制创新”。

第二个庙，老和尚把三个和尚徒弟叫来．说我们立下了新的庙规，引进了竞争机制：三个和尚都去挑水，谁水挑得多，晚上吃饭加一道菜；谁水挑得少，吃白饭，没菜。三个和尚拼命去挑，一会儿水就满了。这个办法叫“管理创新”。

第三个庙，三个小和尚商量，天天挑水太累，咱们想办法：山上有竹子，把竹子砍下来连在一起，竹子中心是空的，然后买一个辘轳，第一个和尚把水摇上去，第二个和尚专管倒水，第三个和尚在地上休息，三个人轮流换班，一会儿水就灌满了。这叫“技术创新”。（二）我国的行政组织改革改革开放以来的行政改革：1982年改革，人事制度正常化1988年改革，转变政府职能1993年改革，以市场经济为目标，实行政企分开1998年改革，完善与市场经济体制相适应的行政管理体制2003年改革，完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务2008年改革，建立大部门体制，组建交通部、人社部、住建部等2012年改革，进一步转变政府职能国务院内设机构增减曲线图机构设置沿革：1914年英国有内政、外交、财政等16个部；一战中增设空军、海外贸易、粮食管制等13个部；二战中增设国防、国内安全、情报等10个部。早期改革：1964，国防、海军、陆军、空军合并为新国防部；1968，外交部和联邦关系部合并为外交和联邦事务部，社会安全部和卫生部合并为卫生与社会安全部。大部制（giantdepartment）概念：始于英国1970年代希思首相推行的大规模机构改革。

链接：大部制起源英国改革内容大部制：住房和地方政府部+公共建筑和工程部+运输部=环境事务部 技术部+贸易部=贸易和工业部海外开发署归并到外交和联邦事务部核心能力部门：内阁办公厅设立一个跨领域、跨学科的政策评审小组，直接向首相负责，并向部长们提供服务，致力于前瞻性思考和战略构建。“卸载”与“分群”，减轻政府负担：重新理清政府职能；设立一些相对独立的执行机构。1974年3月，贸易和工业部一分为三：贸易部、工业部、物价和消费事务部；197