全球经济雾霾下的PPP机遇

在全球经济复苏缓慢的背景下，公私合营（PublicPrivatePartnership,以下简称“PPP”）再度受到政府和企业的关注。本文通过分析全球基建需求、PPP市场分布和风险案例，结合国家战略布局，提出支持我国企业把握海外PPP机遇的若干建议。我国企业海外实施PPP概况据公私基础设施咨询机构（PublicPrivateInfrastructureAdvisoryFacility，以下简称PPIAF）数据，2002年-2012年我国共有61家企业（含港资、民营）参与115个海外PPP项目，占同期PPIAF数据库（以下简称数据库）总项目个数的2.4%，总投资金额约280亿美元，占同期数据库总投资金额的3.7%。上述金额与我国企业对外承包工程规模相差较大，也低于中国出口信用保险公司（以下简称中国信保）项目险承保数据。剔除统计因素，推测差距在于：现阶段，我国企业主要以EPC（设计—采购—施工）等不含后期运营或股权投资的方式承包海外工程。整体上看，我国企业在海外实施的PPP项目有以下特点：1.合同时间较长，投资金额较大。我国企业参与海外PPP项目的平均合同年限25年（剔除无数据项目，下同），与数据库内平均合同年限（24年）基本一致；平均项目总投资金额3.2亿美元，高于数据库内平均项目金额（2.3亿美元）。2.合作区域以东南亚为主。据统计，菲律宾、印度、越南、巴西、柬埔寨、巴基斯坦、印度尼西亚、斯里兰卡、泰国、老挝，我国企业在上述十国的PPP项目总投资金额占同期数据库内我国海外PPP总投资金额的86%。3.领域以能源、铁路等传统行业为主。我国企业参与的项目中，能源类总投资金额约占67%，铁路、公路、港口类总投资金额约占21%。4.央企和地方国企参与为主。从企业所有制来看，我国企业参与的项目中，央企、地方国企参与的项目金额占比约70%（36%与国外企业合作），港澳台企业参与项目的金额占比约26%，民营企业参与项目的金额仅占4%。考虑PPP项目耗时长、资金占用多、对投资方的要求较高，且面临发达国家建筑业巨头和发展中国家低成本企业的双重竞争，综合实力较强的中央企业和地方国企仍将是我国海外PPP项目合作的主力军。海外PPP的机遇与挑战1.海外PPP发展前景良好一是全球基建需求可观。根据经济合作与发展组织（OECD）2006年预计，2000到2030年，全球公路、铁路、电信、水务、电力的基建投资需求累计将达到53万亿美元。在最新公布的研究成果中，OECD预测2009到2030年，全球仅机场、港口、铁路、石化等行业基建需求累计达11万亿美元，为我国2013年对外承包工程新签合同金额的64倍。二是各国财政压力不容乐观。据专家分析，预计2014年全球有统计数据的188个经济体里，将有157个经济体财政支出大于财政收入，赤字率（财政赤字/GDP）超过3%国际警戒线的经济体从2013年的84个上升至88个。尽管公共部门借款利率更低，但多数国家出于追求“预算盈余”和控制赤字规模的政治考虑，将更多考虑吸引私营部门资金发展基建。三是政府或加大支持力度。2014年1月媒体报道，财政部部长楼继伟建议“试水”高铁项目向法制比较健全的国家“走出去”，整合国内的运营商、设备供应商、工程承包商、金融机构等，运用PPP模式，将项目做成“走出去”转型升级的样板案例。笔者预计，未来政府部门有望针对重点行业出台一系列政策，加大对相关企业“走出去”的扶持力度。四是海外PPP项目平均利润率较高。以EuropeanServicesStrategyUnit提供的1998-2012年英国PPP项目数据为例，PPP项目平均利润率达到12%-15%。如私营部门（如承包商）进行股权转让，则仅转让股权的平均利润率就高达29%。而同期国际知名企业的建造合同平均利润率不超过3%，与上述回报率形成天壤之别。五是有助于发展中国家应对气候变化。目前，国际上唯一有法律约束力的多边协议——《京都议定书》已进入第二承诺期。与之相关的多哈决议，写入了欧盟比1990年减排20%等部分发达国家的温室气体减排目标。决议同时规定，到2020年发达国家对发展中国家的官民援助总额为1000亿美元。考虑PPP可广泛应用于新能源、绿色建筑等领域，这对需同步应对气候变化但资金不足的发展中国家而言，意义重大。2.我国企业承揽海外PPP项目的挑战值得关注的是，海外PPP项目的失败案例并不少见。据PPIAF数据，1990-2012年累计有327个PPP项目被取消或公私双方申请国际仲裁，涉及投资金额1060亿美元。从出现问题的项目（不含中国，下同）数量来看，约七成分布在拉美、加勒比海地区、东亚、太平洋地区和南非地区，数量排名前五的国家依次为阿根廷、马来西亚、墨西哥、巴西和哈萨克斯坦；从出现问题的项目总投资金额来看，近一半分布在拉美、加勒比海地区，约1/4分布在东亚和太平洋地区，金额排名前五的国家依次为阿根廷、马来西亚、委内瑞拉、印度尼西亚和菲律宾。出于保密、信息难以获得等原因，笔者判断实际失败的PPP项目数量远大于上述数据。近年来，印度、澳大利亚多个PPP基建项目也陆续出现不少问题。下面以两个项目为例，阐述PPP项目的商业和政治风险。（1）澳大利亚布里斯班机场干线收费公路项目布里斯班机场干线收费公路于2012年8月正式投入运营。该项目由Leighton集团下属子公司与麦格理投资银行合资组建项目公司，2008年开始建造。Leighton集团为德国最大的建筑公司豪赫蒂夫（Hochtief）在澳大利亚的子公司，与LendLease公司共同组成澳大利亚基建行业的双寡头。项目公司以48亿美元竞得该公路的45年收费权。双方约定，在当地政府支付4198万美元后，由项目公司承担建造和运营阶段的所有风险。截至2012年3月，该机场公路和另一个在建污水处理厂已导致Leighton集团出现亏损。母公司豪赫蒂夫公司因此产生税前亏损额9090万欧元，并将全年营收预期下调1/3。布里斯班政府实际提供资助2.3亿美元，仍未能避免项目公司破产。该公路最终由政府接管。豪赫蒂夫公司为此修改了内部风险评估程序，除非当地政府更公平地与其子公司共担风险，否则其子公司无权在澳大利亚开展PPP项目。专家和当事人总结失败原因如下：机场公路的规划和设计耗时若干年，实际所用时间是公司预估的两倍。最终公路开放运营的时间也有所延迟。Leighton集团和麦格理投资银行严重低估了建造项目所需的钢铁、水泥数量，造成建造成本超出公司预算，且难以在后期解决。因为到了运营阶段，如果收费过低，将难以弥补前期投入和运营支出；若为弥补前期超支的成本，则需较高的收费，但收费过高必将导致用户减少，本应行经此处的车辆绕道使用路况不佳的免费公路。项目招标规则为价高者得,而公路的收入与车流量相关，造成竞标企业和咨询机构为承揽业务而对未来车流量进行过于乐观的预计。本项目中,实际车流量远低于预测值的一半,部分路段的车流量甚至低于预测值的1/4。股东希望公路投资的回报尽快见效，忽视了车流量增长普遍缓慢的实际情况。差之毫厘，谬以千里。企业对超过10年的交通量增长预测方法仍过于简单，预测误差可能超乎想象。为了消除投资者顾虑，澳大利亚近期采取了一些新的改革。例如在布里斯班LegacyWay高速公路项目上,政府承担15亿美元建造成本和风险，对50年高速公路收费权进行招标。然而，鉴于意向投资者有限，以及政府不希望居民承担过高的过路费,该项目的收费权转让所得可能难以覆盖建造成本。既然如此，该项目完全可以考虑不采取PPP方式，由政府自己运营。总而言之，PPP项目的商业可行性分析非常重要，企业决策不可基于过于乐观、不切实际的预测，应逐步建立起科学、系统、动态调整的预测模型和项目评估标准。（2）战火中的B国水电站项目经过漫长的可行性研究和商务谈判，2008年我国某大型企业A与B国国有电力公司达成协议，以8:2的比例出资成立项目公司C，负责建造和运营一座大型水电站。协议约定，电站运营期间的售电收益按投资比例分成。电站生产的电能除供应本国外，还可转售给外国。该电站在25年后归B国国有电力公司所有。A公司向中国信保投保期限15年的海外投资保险，将战争、暴乱、征收、汇兑限制等政治风险以数百万元的代价转移给保险公司。电站建成后，B国国内局势发生动荡。B国反对派武装撕毁停火协议，不断向政府军进攻，电站运营人员的人身安全受到威胁。A公司被迫撤离员工并关闭电站，因停止发电而造成巨额损失。中国信保履行定损核赔程序后，按照保险合同约定及时赔付数亿元。在战争因素逐渐消除后，水电站恢复了正常运营。A企业通过投保海外投资保险将不确定的政治风险的成本锁定，保障了其海外资产的安全。综上，我国企业在实施海外PPP项目时应进行充分调查和客观论证，避免过于乐观的预计，识别主要风险（如政治风险、不可抗力等），并果断做出针对性策略安排。支持我国企业开展海外PPP项目的政策建议1.政府方面（1）统筹协调重点行业、企业“走出去”步伐，避免恶性竞争。联合金融机构、行业组织建立重点行业协调机制，对企业竞争秩序进行规范，避免恶性竞争下企业不计后果地承揽项目而导致利益受损。（2）创新外汇储备运用，拓展外汇储备委托贷款平台和商业银行转贷款渠道，提高中资银行外币贷款报价的竞争力。（3）借助两优贷款、对外合作基金，加大与项目所在国的合作力度，为我国企业争取更多的项目机会。2.中国信保方面（1）优化海外投资保险等产品。考虑PPP更强调股权投资、与公共部门长期合作，建议对客户需求、承保数据进行深入挖掘，加强与国际同业、再保险人的技术交流，不断优化产品和产品组合。（2）强化国别风险预警服务。最新版《国别风险分析报告》已涵盖102个与我国合作前景广泛的国家。未来每年会根据实际需求继续丰富完善。（3）积极支持符合国家战略布局、政策导向的海外PPP项目。例如，在涉及丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路建设（以下简称“一带一路”）的重点国家开展PPP等投资项目，可考虑在承保效率、保险费上作特殊安排。（4）优化政策环境，不断扩大国际影响力，力争对经济增长和产业升级做出更多贡献。3.企业方面（1）根据区域特点、国家战略布局、企业自身禀赋确定重点国别，夯实前期调研工作。从2002-2012年全球PPP项目分布来看，南亚市场已经超越拉美、加勒比海地区，整个亚洲在世界经济、全球PPP市场的地位日益显著。十八届三中全会决议提出的“一带一路”建设，相关重点国别也基本分布在南亚和中亚。企业可以根据自身禀赋专长，在这些区域开展前期调研。除委托专业机构进行尽职调查外，未来还可借助大数据分析挖掘“潜在需求”，准备可行性方案，主动与国外政府洽谈。（2）重视项目所在国PPP法律要求和双边合作关系，避免对相关国外法律具体要求不清楚而产生盲点。如果项目所在国无PPP法律和专门负责PPP项目的机构，应引起关注，并考虑专业律师事务所对相关风险的法律意见。（3）建议通盘考虑、分散国别与行业投资。我国企业在海外开展PPP的经验仍有待积累，国别和行业上应考虑分散组合，例如将亚洲国家、中东欧国