我国企业对外BOTPPP投资困境及建议

过去二、三十年以来，BOT/PPP模式在推进我国大型基础设施建设、促进经济发展、提高生活水平等方面发挥了重要作用，特别是近年来，我国中央政府更大力度倡导BOT/PPP模式。2013年7月31日，李克强总理主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务（其实就是BOT/PPP），部署加强城市基础设施建设。同年9月16日，国务院发布36号文件《关于加强城市基础设施建设的意见》，在其“推进投融资体制和运营机制改革”项下中明确表示“建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制。政府应集中财力建设非经营性基础设施项目，要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待”（其实也是BOT/PPP）。9月30日，国务院办公厅发布96号文件《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，该指导意见中明确表示“教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担”。2014年1月27日，财政部网站发布第一财经日报报道：财政部力推PPP模式，报道称，PPP模式是解决新型城镇化建设投资额巨大，地方政府债务危机的新手段，财政部将大力推广。特别是“在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业‘走出去’的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。”财政部部长楼继伟如此表述PPP模式的意义。总之，目前我国政策对推广国内BOT/PPP的形势一片大好，企业参与BOT/PPP项目的热情有望在之前第一和第二轮高潮后再次达到第三次高潮，但是，相比而言，我国对外投资BOT/PPP项目，经过商务部、对外承包工程商会和有关高校等在过去近十年的宣传与推广，虽然我国企业已成功签约了一些对外BOT/PPP项目，但无论是项目数量和投资额都远远低于期望，而且企业的热情似乎也在明显下降，这与国内的走势并不协调，其原因究竟是什么？值得探讨。我国企业对外投资BOT/PPP项目的困境目前，我国对外投资BOT/PPP项目与对外工程承包项目一样，主要集中在非洲、东南亚等第三世界国家，我国企业所面临的市场环境较国内而言恶劣得多，对项目风险的管控能力远低于对国内项目风险的管控，特别是BOT/PPP项目都具有投资大、周期长、涉及面广、前期成本高、合同结构复杂等特点，导致我国企业对外投资BOT/PPP项目的风险较大，企业都比较谨慎。而且，从过去近十年我国企业跟踪和实施对外BOT/PPP项目的实践经验看，面临很多实际困难。一、银行参与对外BOT/PPP项目的意愿不强国内银行特别是商业银行的贷款利息高，与国外资金相比没有利息优势，融资成本高，加上国内银行的相对垄断，主要靠存贷利差获利巨大，导致国内商业银行没有动力参与对外BOT/PPP项目，导致了我国企业的对外BOT/PPP资金主要靠口行和国开行等政策性银行的有限支持。同时，国内银行一般不接受以BOT/PPP合同作为融资担保，以境外BOT、PPP项目资产作为贷款的抵押担保也几乎不可能实现，大大阻碍了我国企业参与对外BOT/PPP项目。另外，因为我国银行绝大多数没有“走出去”，或者即使有些银行有“走出去”，其业务范围和业务能力有限，对境外业务和资产也不感兴趣，特别是因为人民币没有真正实现“走出去”，成为国际通行的货币，银行也很难从实质上“走出去”。二、我国企业的融资渠道和融资模式单一因为国内金融市场的垄断和/或不成熟，我国企业的融资渠道和融资方式单一，对外投资BOT/PPP项目多靠间接融资的债务贷款而且多是完全追索的企业融资（CorporateFinance）模式，无法通过BOT/PPP项目公司采取项目融资(ProjectFinance，“通过项目去融资”）模式并实现有限追索(LimitedRecourse)，即不能实现企业与项目公司的风险隔离，使得我国企业对外投资BOT/PPP项目的收益与风险不匹配，打消了企业的积极性。同时，完全追索的企业融资模式也使得我国企业的融资能力等受限。三、企业缺乏与国际金融机构合作经验我国企业对国际融资环境、资本市场和运作的研究和重视不够，也不习惯与国际金融机构的相对严谨和复杂的做法，造成我国目前绝大多数对外BOT/PPP项目的“境外投资，境内融资”，没能拓展国际融资渠道，特别是没能发挥国际多边金融机构的优势（如资金较充足）和作用（如对国别风险的有效控制）。四、企业普遍缺乏对外投资经验与能力特别是更宏观层面的经验与能力，如对项目所在国法规政策的把握、对项目长期市场需求的预测和对国别和行业风险的管控。而且，我国企业投资对外BOT/PPP项目多带有政治色彩，是我国政府外交政策的组成部分之一，又多在第三世界国家进行，对项目市场需求的调查和预测很难做到全面和准确，同时又很难找到或不舍得聘用有足够经验的国际咨询公司，难以做出合理准确的决策。五、企业的风险预测管控能力有待提高我国企业对外投资BOT/PPP项目主要是第三世界国家，官员较腐败、管理低效、政府信用差、社会常动荡、文化差异大等，造成国别风险特别政治风险较大，而我国企业对其政治形态、政治制度、政治稳定性等缺乏准确的预测特别是管控能力（可以说，对外投资情况从一定程度上也反映一个国家的实力，我国在这方面与发达国家相比尚有一定差距），加上我国国资委和地方政府等对央企和国企高管的年度和任期考核制度，造成很多企业宁做短期的对外工程承包项目，而不愿做长期的BOT/PPP项目。造成我国企业对外投资BOT/PPP困境的原因一、金融体系不成熟、担保保险机制不健全由于我国金融体系和担保保险机制的不成熟或不健全，我国企业对外投资很难做到国际BOT/PPP惯例的有限追索。众所周知，由于BOT/PPP项目风险大，国际上绝大多数BOT/PPP项目都是基于结构化的项目融资，而有限追索和风险分担是项目融资(ProjectFinance)区别于企业融资(CorporateFinance)的最重要特征之一，如果对外BOT/PPP项目无法做到如图1（b）所示的总公司（企业）有限股权投资，实现债务融资的有限追索，隔离项目公司与总公司的风险，则企业投资境外项目C的风险就会非常大，也会大大增加企业的融资成本。与此同时，担保保险机制的不健全使得企业对外投资的风险无法合理地转移或分担，企业自身将承担过多自己无法控制的风险，导致收益与风险的不匹配。总之，我国金融体系和担保保险机制的不成熟或不健全是造成我国企业难以参与对外BOT/PPP投资的主要原因之一。二、我国配套支持政策不足、咨询服务水平有待提高我国政府的审批、税收、外汇等配套政策对我国企业对外投资BOT/PPP项目的支持力度不足，对央企/国企还有行政干涉，对其高管的考核和激励也有不尽合理之处。我国企业要想在国内银行获得对外投资的贷款，必须经过有关部委如国资委、商务部、外管局、发改委等一系列的海外投资立项核准协调审批等，过程复杂和漫长，既增加企业的前期成本，也可能丧失投资机会。其次，企业还要取得中国出口信用保险公司的海外投资保险，以及与项目所在国政府签订担保最低收入的销售协议等才可能获得贷款，虽然这些要求有利于管控投资风险，但也限制了企业对外投资BOT/PPP项目的门槛和难度。另外，我国目前很难找到高水平的对外投资咨询机构，找国际咨询机构又成本太高，造成我国企业难以获得优质的法律、市场、融资等咨询建议，这对缺乏经验的我国企业的对外投资的起步尤其困难。三、我国企业综合竞争力不够，复合型人才不足对外投资BOT/PPP项目需要各方面知识和经验全面的复合型人才，除了需要常规的技术和管理知识，还必须具有丰富的融资和担保保险等知识，且非常了解项目所在国的法律法规、行业发展、政治、经济、社会和文化体系、市场需求等。由于我国教育和培训体制所限，目前国内真正懂国际BOT/PPP知识和惯例并具有实操经验的复合型人才不多，这也限制了我国企业对外投资BOT/PPP项目。促进我国企业对外投资BOT/PPP的建议要促进我国企业对外投资BOT/PPP项目且可持续发展，除了有关企业、行业团体、咨询和教育科研机构等的努力（此文不赘述），特别需要政府的大力支持。政府的支持对企业投资对外BOT/PPP项目有着非常重要的意义，首先，企业是实施中央“走出去”战略的直接主体，在一定程度上体现了国家参与分配全球资源的利益，能提高我国的国际影响力和综合实力，也有利于国内经济的发展；其次，相对于对外工程承包，对外投资具有更高的风险性，对企业有更高的要求，因此，在起步阶段，政府的支持具有决定性的作用。总之，国家有关部门应在政策(包括财政、融资、保险、税收、外汇、信息等方面)对有能力来体现国家利益的企业倾斜，特别是较有实力的中央和地方大型企业，使之发展为集投资、建设和运营为一体、能通过对外BOT/PPP投资整合全球资源的实体。一、制定我国对外投资发展规划健全相关法律法规，完善和落实《境外投资管理办法》，制定《对外投资促进法》《对外投资保险法》等，简政放权，完善央企/国企高管考核方式，发挥企业和行业团体的能动性和创造性，提高管理效率，促进我国企业积极参与对外投资BOT/PPP项目。二、改革我国金融体系，促进人民币和中国的银行“走出去”，加强银企合作，实现以资金为龙头，带动投资、工程和供应等企业抱团“走出去”。三、对符合我国外交和战略的对外项目，加大财政支持力度，如建立或扩大“企业海外投资基金”、“境外能源开发基金”、“境外农业、林业资源开发基金”和“境外基础设施领域投资基金”等规模，用于部分亏损补贴、政策性贴息和前期调研、市场跟踪等活动的补贴，为我国企业对外投资业务提供实实在在的支持。四、扩大“企业海外投资保函风险专项资金”的规模，放宽条件，增加额度，设立零利率贷款资金，支持接受我国标准和人民币直接汇兑的