财务管理对我国国家审计体制改革的思考

对我国国家审计体制改革的思考PAGE1PAGE7对我国国家审计体制改革的思考資助專案：國家審計署資助專案：國家審計署2002年重點協作課題“加入WTO對中國審計環境的影響與應對研究”成果之一。摘要：国家审计管理体制直接决定国家审计工作的运行方式和质量。我国目前的审计管理体制虽然有一定不足，却最适合我国国情。在当前条件下，将审计工作划归人大领导可行性并不强。对我国审计管理体制进行完善和改良，一方面要将审计监督与舆论监督结合起来，另一方面有赖于政府执政方式的转变和人民代表大会制度的完善。关键词：国家审计体制独立性改革一、一项调查结果引发的思考笔者有幸作为“加入WTO对中国审计环境的影响及审计应对研究”课题组成员参加了于2002年9月进行的一项问卷调查。该问卷调查反映出很多值得思考的问题，其中广大审计人员对我国国家审计管理体制改革的呼声最高。从中选取两题,具体数据如下：问题一影响我国审计发展的主要因素（多选）回答审计体制法制环境队伍素质技术及其他数量1481035817比例57.2%39.8%22.4%16.6%问题二对我国现行审计体制的评价（多选）回答合理属行政型的要改革影响审计主体独立性数量16137106比例6.2%52.9%40.9%可以看出，绝大多数人认为我国的国家审计体制存在一定问题，有52.9%的人认为“属于行政型的，要改革”，有40.9%的人认为“影响审计的独立性”。广大审计人员持上述观点的主要原因为：在目前的双重领导管理体制下，由于审计机关在人事、经费、计划等方面均由同级人民政府管理，审计业务以上级领导为主，使得所发挥的作用有限，造成审计结论及处罚意见容易受到行政因素的干扰，“双重”领导实际上已变成地方政府的“单向”领导，国家审计实际上就是政府的内部审计。而独立性作为审计工作的灵魂，一旦不能保证，审计效果必然会大打折扣。作为一线工作者，审计人员对具体情况最有发言权，他们的意见表明审计工作中确实存在一定问题，我们应当对我国国家审计体制进行深入分析。二、国家审计体制的比较分析通俗地讲，国家审计体制就是指国家审计机关归谁领导以及最高审计机关与地方审计机关之间的关系。从世界范围来看，国家审计体制主要有四种不同的安排：立法型、行政型、司法型和独立型。1.立法型审计体制是指审计机关隶属立法部门。这种体制源于三权分立的政治体制，是目前审计体制的主流。例如美国，立法、行政、司法三权相互制衡，立法机关享有较大的权利，政府作为受托的公共管理者，是立法的监督物件。在这种政治体制下，立法型审计体制无疑更有利于更好地履行审计的监督职责。2.行政型审计体制是指审计机关隶属于国家行政系列，是国家行政机构的一部分。在中央集权制下，政府作为国家权力的执行机构，扮演着国家最高管理机构的角色，它承担着国家整体规划的制定、对整个国民经济发展规划的履行情况进行监督、管理等全方位的职责。我国采用的就是这种体制。3.司法型审计体制下，审计机关虽不隶属于司法机关，但拥有一定的司法权限，法国是这种体制的主要代表。法国虽然也是三权分立体制，但在其政治体制中建立了比较完善的监督和咨询体制。与之相适应，审计法院具有较强的司法权，可以对违法和造成损失的事件进行审理和处罚，这对于维护法律的严肃性有积极的作用。4.独立型审计体制。即国家审计机关从形式上独立于立法、行政和司法机关之外，不隶属于任何权力部门，只对法律负责。但它要向议会报告审计情况，实际上是偏重于为立法机关服务的。德国、日本是这种体制的典型代表。主要发达国家各具特色的国家审计体制为我国国家审计体制改革的走向选择提供了宽广的思维空间。有一点是毋庸置疑的，就是任何一个国家的国家审计体制都是基于其基本国情，在综合各个因素的基础上形成并建立起来的。国家审计体制没有单纯的优劣之分，关键是结合自己的国情走自己的路。三、我国国家审计体制研究现状分析我国审计学者虽然对审计体制进行了长期的研究，但尚未取得一致的结论。秦荣生从受托责任关系出发，认为我国中央审计署应归全国人大常委会领导，地方各级审计机关由各级人大常委会直接领导。廖洪和余玉苗认为一个国家的政治制度对该国的审计机关隶属关系具有决定性作用，社会主义国家的审计机关只能隶属于政府部门。尹平在分析我国现行政府体制利弊的基础上，认为我国审计体制改革应采取渐进改良的方式，如现行审计机关向政府负责并报告审计结果，同时接受政府委托向人大报告工作，可以改为审计机关接受政府领导，向政府和人大同时报告工作。可以看出，我国目前对审计体制的探讨大体有“立法型”和“行政型”之争。持“行政型”观点的学者从我国国情出发，认为我国国家审计体制选择行政型有其必然性。在我国现行政治体制下，政府掌握和运用国家经济资源，领导和指导国家政治、经济、科学、文化各项事业，行政权力渗透到社会政治、经济生活的各个方面，在这种背景下选择行政型国家审计体制无疑有利于国家审计在国民经济中发挥其应有的作用，有利于在政府领导下保持其权威性，有利于审计组织的发展壮大。而我国20多年的审计实践证明，在国务院和地方各级政府的有力领导下，审计机关独立行使审计监督权，其审计监督范围之广，监督单位之多，审计监督力度之大，审计监督成果之巨，以及社会公众对审计机关信任度之高，是我国审计史所未见的。可以说，现行国家审计体制对于我国审计事业发展的贡献是巨大的。但是，这种体制不利的一面也非常明显：（1）审计工作透明度不够，不利于人大机关及人大代表对其进行有效监督；（2）审计机关隶属于同级人民政府，难以摆脱行政因素的干扰，独立性受限，“审计难，处理更难”矛盾突出，审计机关做出的审计决定大多数情况下是不了了之。而正是行政型管理体制的上述缺陷引发了一大批学者的不满，他们建议将各级审计机关从政府系列中分离出来，独立设置，隶属于各级人大，直接向人大负责并报告工作。审计经费单独列入国家预算；地方审计机关在各级人大常委会下设置，又接受上一级审计机关领导。持这种观点的学者认为，该体制能彻底解决国家审计机关的独立性问题，有利于国家审计机关与行政机构的完全剥离，而直接对地方各级人民代表大会负责，从而在组织上、工作上、经济上和人员上保证其独立地位，理顺委托者、独立经济监督者和公共资财管理者之间的关系。笔者认为，这样的做法目前在我国可行性并不强，理由如下：1.我国的国体和政体决定了党、政府和人民的根本利益是一致的，审计机关也是为人民的根本利益服务的，不应该成为利益斗争的工具，没有必要为了加强表面上的独立性而将审计作为政府的对立面而设置。2.根据我国宪法的规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关。国务院负责执行具体行政事务，而全国人大对其工作进行监督和审查，并没有执行具体事务的权力。如果要使审计机关隶属于人大，需要对《宪法》的某些条款做出修改，此举易对审计和经济监督造成震荡，不利于社会经济稳定和审计的可持续性发展。3.只有相对的独立性，没有绝对的独立性。我国的各级审计机关作为政府的组成部门，其监督对象是其他的政府部门贯彻执行国家政策的情况，相对于监督对象来说，审计机关是独立的。如果说现行国家审计是政府的内部审计，审计机关隶属于人大则会变成人大的内部审计，同样影响独立性。4.虽然我国长期实行的高度集中的计划经济体制渐行瓦解，但仍带有很大的制度惯性，直接或间接影响着社会经济。如果将审计部门强行从政府机构中剥离，容易引起政府的抵触情绪，与政府其他职能部门的协调性、联系性势必会减弱，审计工作必然会陷入“孤军奋战”的境地，审计监督执法面临更多困难。从以上分析可以看出，认为将审计工作划归人大领导即可解决一切问题的看法显然是不现实的。四、我国国家审计体制改革的构思 我们不能否认，我国目前的审计工作确实存在这样那样的问题，但这并不是体制本身的问题，更不是行政型审计体制所特有的弊端。现行审计体制有利于审计工作围绕地方政府工作中心，服从和服务于改革开放和经济建设的大局——这是审计发展的主旋律。这种现状决定了我们对待它的科学态度是完善和改良，而不是废除和抛弃。具体说来，可以从我国目前的国家审计体制结构入手进行分析，我国目前国家审计体制结构如下图所示：上级审计机关人民代表大会上级审计机关人民代表大会（力度较弱）业务领导②委托审计机关汇报工作（力度较弱）业务领导②委托审计机关汇报工作人民政府人民政府①①汇报工作其他职能部门审计监督审计机关其他职能部门审计监督审计机关图一虽然我国《审计法》规定了“两个报告”制度，即审计机关向政府提交本级预算执行情况审计结果报告和受政府委托向本级人大常委会作预算执行和其他财政收支的审计工作报告，使审计监督担负起对政府负责和为人大服务的双重职责。但通过上图我们不难看出：（1）步骤②中，向人大汇报工作的主体已变成了政府而不是审计机关，那么，审计机关受托向人大汇报工作，政府进行过滤是不可避免的。表面上看，这是审计工作透明度问题，其实却是政府工作透明度问题。（2）问题的根本原因是目前我国的人民代表大会制度还不完善，没有形成对政府行为的有效制约。因此，笔者认为，改革我国的国家审计体制要从这两方面入手。改革后的结构如下：其他职能部门审计机关人民政府人民代表大会其他职能部门审计机关人民政府人民代表大会上级审计机关社会力量②汇报工作审计监督①舆论监督图二该图与原结构图相比，区别有三：（1）引入社会力量进行舆论监督；（2）改“两个报告”制度为审计机关向政府和人大同时报告工作，将政府对审计报告进行“过滤”的环节取消；（3）人大若发现重大问题，责令政府交由审计机关重审，若仍拒不改正，可以提交上级审计机关进行处理。但要注意的是，审计机关向政府和人大同时报告工作，只是让人大对情节严重、影响较大的审计问题进行质询和审查，并不意味着事无巨细都可以插手，否则会干扰政府的正常工作。上述改革不仅需要审计方法的革新，更需要大环境的逐步完善，具体说来要完成以下两方面的工作：一方面，将审计监督和舆论监督相结合。我国国家审计信息批露还停留在向政府和被审计单位提供的原始状态，基本未向投资者、债权人及其他信息相关者及社会公开信息，弱化了监督效果，审计监督的警示作用不够显著。其实，审计机关接受同级人民政府领导并不意味着没有丝毫的业务自主权，完全可以在一定程度上将审计结果的通报权、公布权交由审计机关掌握，即在不泄露审计机密和被审计单位商业秘密的前提下，由审计机关决定是否进行公布和通报，而不需行政机关进行审批。在西方，这种做法早就有了先例。如美国，审计机关不仅有权利用审计监督所掌握的数据材料向国会作证，而且可以将审计结果向新闻媒体和有关部门披露。这种做法的优点是一旦审计机关将审计结果向有关部门和新闻媒体披露，则能形成强大的社会舆论压力，促进被审计单位主动整改。另一方面，审计体制改革有赖于政府执政方式的转变和人民代表大会制度的完善。当前我国行政机关的执政方式还停留在计划经济时代的水平上，从某种程度上说是制约审计工作透明化程度的根本原因。我们完全可以借助于加入WTO所带来的这股东风，以开放倒逼改革。WTO的一个基本原则是透明度原则，它要求政策透明和开放，具体到决策过程中要做到信息公开，让经济活动的参与者有知情权，这一基本原则无疑会给我国各级政府的传统执政方式带来巨大冲击。透明度原则的贯彻执行，会促使我国行政管理体制改革向行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的目标迈进。这个目标的实现，对于解决我国审计工作的透明度问题具有决定性的意义。另外，可以毫不夸张地说，人大对政府工作的监督与人们的期望相比还有很大差距。消除这个差距的最好办法就是完善人民代表大会制度，加快推进社会民主和法治建设，使人大对政府的审查监督真正地实现由一般程序性监督向实质性监督的转变。只有人大对政府工作的监督能不折不扣地到位，才能从根本上消除制约我国审计事业发展的桎梏。五、结束语审计体制改革是一项需要长期奋斗的工程，指望毕其功于一役是不可能的。而且，审计部门的命运和中国改革的进程是联系在一起的，没有中国改革的大力推进，审计工作的效能是不可能达到理想状态的。根据我国改革的总体进程，循序渐进地调整国家审计的管理体制和工作方式，可以最大限度地利用现有审计基础，巩固和扩大审计迅速发展的势头，避免不必要的震荡，将改革风险降到最低限度，同时也是提高审计工作效果和质量的