疾病突发事件应急预案【8篇】

疾病突发事件应急预案【8篇】最新突发事件应急预案篇一1.1编制目的提高学校保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障学生及教师的生命财产安全，维护学校安全和稳定。1.2编制依据依据宪法及有关法律、行政法规，参照上级各类文件制定本方案。1.3分类分级本方案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四大类：（1）自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、生物灾害和森林火灾等。（2）事故灾难。主要包括师生的交通安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。（3）突发公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全以及其他严重影响师生健康和生命安全的事件。（4）社会安全事件。主要包括校园内外涉及师生的各种非法集会、游行、示威、请愿以及集体罢餐、罢课、上访、聚众闹事等，各种非法传教活动、政治性活动，针对师生的各类恐怖袭击事件，师生非正常死亡、失踪等可能引发校园和社会稳定的事件。上述各类突发公共事件往往是相互交叉和关联的，某类突发事件可能和其他类别的事件同时发生，或引发次生、衍生事件，具有连锁性、复杂性和放大性的特点，应当具体分析，统筹应对。1.4适用范围本方案适用于新城子乡小学涉及一切突发公共事件应对工作。本方案指导新城子乡小学的突发公共事件应对工作。1.5工作原则⑴以人为本，减少危害。切实履行学校的管理和服务职能，把保障师生健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。⑵居安思危，预防为主。高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共事件的各项准备工作。⑶统一领导，分级负责。在学校安全工作领导小组的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合管理为主的应急管理体制，实行分管人员责任制，充分发挥应急指挥机构的作用。⑷依法规范，加强管理。依据有关法规，加强应急管理，维护师生的合法权益，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化。⑸快速反应，协同应对。加强应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥班主任及教师的作用，依靠全体力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。⑹依靠科技，提高素质。加强宣传和培训教育工作，提高师生自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。l.6应急方案体系突发公共事件应急方案体系包括：⑴突发公共事件总体应急方案。总体应急方案是新城子乡小学应急方案体系的总纲，是学校安全工作领导小组应对突发公共事件的规范性文件。⑵突发公共事件专项应急方案。专项应急方案主要是学校安全工作领导小组（学校应急办）为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急方案。各类方案将根据实际情况变化不断补充、完善。2组织体系2.1领导机构在沈北新区教育局领导下，由学校安全工作领导小组负责突发公共事件的应急管理工作。2.2执行机构学校安全保卫处（学校应急办）是突发公共事件应急管理工作的执行机构，负责学校各类突发公共事件的应对工作。3运行机制3.1预测与预警学校针对各种可能发生的突发公共事件，完善预测预警机制，建立预测预警系统，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置。3.2应急处置3.2.1信息报告一旦突发公共事件发生后，学校立即向区教育局安全教育科报告。应急处置过程中，及时续报有关情况。3.2.2先期处置突发公共事件发生后，学校安全工作领导小组根据职责和规定的权限启动相关应急方案，及时、有效地进行处置，控制事态。3.2.3应急结束突发公共事件应急处置工作结束，或者相关危险因素消除后，学校安全工作领导小组总结本次应急事件的处理情况并向教育局安全教育科报告。3.3.1善后处置要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作。3.3.2调查与评估学校安全工作领导小组要对突发公共事件的起因、性质、影响、责任和经验教训等问题进行调查评估。4应急保障4.1通信与信息保障加强与通信管理部门的联络，保障重大突发事件现场通讯畅通，确保与外界的联络；加强与广播、电视、互联网、报刊等媒体，以及手机等通讯运营企业的协调，必要时确保重大突发事件信息及时向师生播发、刊登或以短信形式。保证学校对讲机随时处于完好状态。4.2应急队伍保障加强与当地政府和、武警部队、公安消防等部门的联络，并组织必要的教职员工应急抢险队伍，保障重大突发事件的人力支持。4.3物质保障加强与当地政府的联络，确保重大突发事件的物资需要。4.4资金保障积极争取当地政府和上级部门的支持，并加强与财政、民政等有关部门的联络，筹措重大突发事件所需资金，做好资金、捐赠款物的分配、下拨，指导督促资金的使用、发放。4.5技术保障加强与相关部门的联络，提高处置重大突发事件的能力。4.6治安保障加强与当地公安部门的联络，做好重大突发事件的治安工作。4.7避难场所保障提供本地区的避难场所，设立标志，确保重大突发事件来临时处于危险区域的师生能得到及时妥善安置。4.8交通运输保障加强与交通运输部门的联络，保障重大突发事件处置人员、救灾物资运输和车辆调配。4.9医疗卫生保障加强与卫生部门的联络，做好重大突发事件的卫生防疫和医疗救护，预防疾病流行，做好学校公共场所消毒等工作。4.10后勤保障加强与当地政府的联络，确保重大突发事件所需物资、交通工具、食品、饮用水、医疗、药品等后勤保障。5监督机制5.1方案演练学校安全工作领导小组要结合实际，有计划、有重点地组织对相关方案进行演练。5.2宣传和培训学校要通过黑板报、宣传栏、课堂教学、班队会、广播、升旗仪式等，广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识，增强师生的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力。要有计划地对应急救援和管理人员进行培训，提高其专业技能。5.3责任与奖惩突发公共事件应急处置工作实行责任追究制。6方案管理6.1本方案由新城子乡小学安全工作领导小组制定，由学校安全保卫处（学校应急办）负责解释与组织实施。各村小、学校各部门按照本方案的规定履行职责，并制定相应的应急方案。乡镇突发事件总体应急预案篇二以党的精神为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本，预防与应急并重，常态与非常态相结合，按照“统一领导、分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”的原则，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防和处置突发事件能力为重点，以保障人民群众生命财产安全为根本，建立健全“集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高效”的工作机制，努力把全市应急管理工作提高到一个新水平。二、考核主要依据和目的（一）考核主要依据：《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规，国家、省和市有关应急管理工作文件，《市突发公共事件总体应急预案》等。（二）考核目的：强化各级政府、市各有关部门和单位在突发事件预防和处置工作中的政治意识、大局意识、责任意识，进一步理顺和完善应急管理工作体制、机制，扎实做好各项基础性工作，强化应急联动机制，促进应急管理工作规范化、制度化、科学化建设，不断提高应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件的能力，保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。三、考核范围和对象各镇乡人民政府，各园区管委会，市各有关部门和单位（名单附后）。四、考核主要内容（一）应急管理体系建设。各级各类应急预案的修编工作，专项预案操作简本的编制工作，应急预案演练，应急管理体制完善的落实情况。（二）值班与突发事件信息报送。值班人员配备、设备配置，值守工作规章制度、值班台账，领导批示流转和落实等情况；各类突发公共事件动态信息和预警信息报送情况，各镇乡、各园区、各部门应急管理工作的动态、主要做法、成功经验、典型案例、工作建议等报送情况，以及市应急办要求报送的信息等。（三）应急保障体系建设。综合应急救援队伍、各专业应急救援队伍和应急志愿者队伍建立情况；应急资金、物质、避难场所情况。（四）应急宣教培训工作。面向社会公民和中小学生、企业职工的应急知识宣传教育培训情况。（五）应急处置救援工作。发生突发事件后，根据上级应急部门指令和应急预案规定应对情况。（六）基层应急管理工作。在基层单位创建应急管理示范点的情况。五、考核办法（一）应急管理工作目标考核实行年度百分制（考核评分细则详见附件2、附件3）。（二）各镇乡、各园区、各有关部门和单位要对照目标管理考核评分办法做好自我考核工作，自我考核情况于年12月25日前报送市应急管理办公室。（三）考核采取平时抽查考核与年度综合考核相结合的方式进行，考核结果由市应急办负责汇总，报市政府审定后公布。重大突发事件应急预案篇三（一）编制目的、依据。为正确、有效和快速地处理各类突发性事件引起的**电力系统大面积停电，正确应对突然发生的对**电力系统安全稳定运行构成威胁或对正常电力供应构成严重影响的事件，最大限度地减少突发事件造成的影响和损失，维护社会稳定、人民生活安定和地方经济安全，根据《中华人民共和国电力法》、《中华人民共和国安全生产法》、《国务院办公厅关于印发国家处置电网大面积停电事件应急预案的函》（国办函〔2024〕44号）、《浙江省人民政府关于印发浙江省突发公共事件总体应急预案的通知》（浙政发〔2024〕12号）、《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省处置大面积停电事件应急预案的通知》（浙政办发〔2024〕90号）等，特制定本预案。（二）适用范围。1．本预案适用于处置对全市经济安全、社会稳定和人民生活构成重大影响和威胁的电网事故。按照性质和可能造成的损害程度分为特大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、一般突发事件(Ⅲ级)三个等级。**电力系统特大突发事件(Ⅰ级)：因人员、设备、外力破（损）坏、自然灾害等原因造成全网减供负荷损失在40%及以上的停电事件；一次事件死亡5人及其以上。**电力系统重大突发事件(Ⅱ级)：因人员、设备、外力破（损）坏、自然灾害等原因造成全网减供负荷损失在40%以下20%以上的停电事件；一次事件死亡3人及其以上5人以下，或一次事件死亡和重伤10人及以上。**电力系统一般突发事件(Ⅲ级)：**电网内110kV及以上重要线路故障停电达到3条及以上或重要变压器故障停运，并造成对用户大面积停电；一次事件死亡1-2人。2．本预案用于规范在发生电网事故情况下，各相关地区、各有关部门组织开展社会救援、事故抢险与处置、电力供应恢复等工作。（三）工作原则。1．安全第一原则。坚持“以人为本”和“安全第一、预防为主”的原则，突出在突发事件处置过程中的人身、电网和设备安全。2．统一指挥原则。在市政府的统一指挥和协调下，组织开展突发事件处理、应急抢险、恢复生产等各项应急处理工作。3．快速反应原则。在应急处理各类突发事件时，应在保证安全的前提下坚持一个“快”字，做到反应快、报告快、处理快、恢复快。4．先期处置原则。电力系统一旦发生突发事件，市经贸委应立即启动应急工作预案，迅速采取有效措施，尽快控制，防止事故扩大，并及时恢复重要负荷，以减少损失和社会影响。5．协同配合原则。各部门在市政府的统一领导指挥下，按照各自的职责，密切协作，相互配合，共同做好电网事故的应急处理和善后恢复工作。6．保证重点原则。在电网突发事件处理和控制中，优先保证重要变电所的所用电源和主干网架、重要输变电设备恢复，以提高整个系统恢复速度和效率。优先考虑对**市重要用户恢复供电（按重要用户顺序表），尽快恢复社会正常秩序。二、组织体系与职责（一）市有序用电及电网事故应急领导小组（以下简称市电网事故应急领导小组）负责我市电网事故应急协调和处理工作。主要职责是：决定本预案的启动和终止，研究重大应急决策和部署；协调解决电网应急处置、事故抢险、电网恢复等应急工作中的重大问题，协调指挥各相关地区、各有关部门开展社会应急救援工作。市电网事故应急领导小组的日常工作由市经贸委负责，主要包括：及时掌握电网事故的相关情况，协调解决应急处置过程中的问题；执行应急领导小组下达的应急指令；组织制订应急预案，并监督执行情况；组织协调落实社会应急救援措施。（二）相关部门职责。1．市经贸委：负责电网事故应急领导小组的日常工作，并负责组织有关应急物资的生产、调运以及必要生活资料的市场供应。2．市委宣传部及新闻单位：负责组织协调电网事故的情况通报工作，负责及时向社会有关供用电信息。3．市公安局：负责对关系国计民生、国家安全和公共安全重要单位和要害部位的安全保卫工作，加强社会治安管理，打击违法犯罪活动，维护交通秩序，做好消防工作。4．市城建委：负责恢复城市燃气和道路设施照明等重要基础设施的正常运行工作。5．市气象局：负责做好气象预报工作。6．市工商局：负责维护全市市场、超市、沿街商店等用户经营秩序。7．市旅游局：负责维护全市宾馆、饭店、旅游景点的经营秩序。8．**海事局：负责海底电缆铺设以及海缆故障时，相关海域的水上交通管制，保障省电网输送电的安全。9．市安全监管局：指导安全生产应急救援工作，组织、协调重特大安全生产事故的调查处理工作，并监督事故查处的落实情况。10．市水务局：负责恢复城市供水及供、用水基础设施的正常运行工作。11.市电力公司：负责分类应急预案的制订，定期组织演练，并根据**电力系统的变换，及时进行修订；随时掌握电力系统运行状态，及时向市政府报送事故过程、停电范围、初步原因、发展趋势等信息；按照事故处置预案、调整规程等，处理电力系统事故，控制事故发展和事故范围，努力保证电力系统安全运行和重点地区及重要用户的电力供应；执行上一级电网调度指令；组织电力系统各单位做好输变电设备的抢修、恢复工作。本预案未规定职责的其他有关部门和单位，根据应急处置工作需要，开展相应工作。（三）各县（区）要结合当地实际，制订本地处置电网事故应急预案。各县（区）要成立处置电网事故应急协调指挥机构，建立完善应急处置工作体系。三、应急响应（一）事件报告。1．接收到突发事件信息后，市电力公司应立即向市经贸委报告事故发生时间、事故等级、影响范围、发展趋势和已经采取的措施。2．市经贸委接到突发事件报告后，应根据事故影响范围、停电区域、严重程度等情况，立即向市政府报告，并提出启动本预案的建议。对发生可能产生重大敏感事件或涉外事件的，应及时上报市委宣传部并通报各新闻单位。4．发生重、特大突发电网事故需按规定向省有关部门报告的，由市电网事故应急领导办公室负责及时报告。（二）信息上报。电网事故应急领导小组设置接受突发事件信息的值班电话，值班电话装设在市电力公司调度所值班室；95598受理的突发事件信息按事件性质报有关人员，确保及时受理突发事件信息。各部门接收到突发事件信息的人员，必须进行必要的判断后报市电网事故应急领导小组办公室主任，由市电网事故应急领导小组办公室主任决定是否上报市电网事故应急领导小组副组长或组长，市电网事故应急领导小组组长决定是否信息。突发事件应急处理期间，市电网事故应急领导小组办公室应指定值班人员，值班人员立即到应急值班地点值班，负责信息沟通和联系。上报的信息内容尽可能快速、准确、全面，应包括事件发生的时间、地点、现象、影响、原因等情况。（三）信息。1．发生重、特大突发事件后，在事故原因基本清楚后，市电网事故应急领导小组办公室应及时向主要公共媒体通报事件情况，事件信息，引导舆论导向。信息应做到及时、准确、客观、全面，使公众对停电事件及处置情况有客观的认识和了解。市电网事故应急领导小组办公室负责汇总和对外重特大突发事件情况，必要时指定专人负责新闻工作，根据情况决定采取适当方式新闻和信息报道，就事件影响范围、发展过程、抢险进度、预计恢复时间等内容及时向公众进行通报。应指定专人及时向市政府、省经贸委报送突发事件处理情况和统计信息。应急状态宣布解除后，要及时向公众通报信息。2．各有关地方政府要组织力量，宣传、教育群众，防止公众产生恐慌心理，坚决打击趁机造谣惑众、散布谣言、哄抬物价、偷盗抢劫等各种违法违规行为，维护社会稳定。（四）应急处置。1．电网与供电恢复。当电网发生事故时，启动《**市电力系统突发事件应急预案》。并根据响应级别、应急事件的类型、程序归口部门启动相应应急处理预案。因变电设备发生故障，引起电网大面积停电，启动《电网突发事件变电设备事故抢修预案》、《电网突发事件运行操作事故预案》、《电网突发事件县调处理预案》、《电网突发事件区调应急预案》以及相关变电所全停预案。因线路设备故障，引起电网大面积停电，启动《电网突发事件送电线路事故抢修预案》、《电网突发事件运行操作事故预案》、《电网突发事件县调处理预案》、《电网突发事件区调应急预案》以及相关变电所全停预案。因110kV系统发生故障引起重要用户全停，启动《电网重要用户停电应急处理预案》。当发生地震、洪汛、台风及其它自然灾害、地质灾害或者火灾、人身伤亡事故时，按**市电力公司《应急预案管理办法》的规定，启动《地震应急预案》、《防汛抗台应急预案》、《火灾事故应急处理预案》、《人身伤亡事故应急处理预案》等相应预案。??在电网恢复过程中，市电力公司调度所负责协调电网、电厂、用户之间的电气操作、机组启动、用电恢复，保证电网安全稳定。在条件具备时，优先恢复重点地区、重点用户的电力供应。??电厂应迅速组织力量开展事故抢险救灾，修复被损电力设施，严格按照电力调度指令恢复发电能力。??在供电恢复过程中，严格按照调度计划分时分步地恢复各电力用户的用电。2．社会应急。发生电网事故后，市电网事故应急领导小组应迅速调动流动发电设备、事故抢险队伍和储备物质；有关成员单位尽快赶赴事故现场，组织抢险，排除险情，修复设备。受影响或波及的各有关政府和有关部门、各类电力用户要按职责分工立即行动，组织开展社会应急救援与处置工作。??对停电后易造成重大政治影响、重大生命财产损失的党政机关、军队、机场、港口、车站、医院、金融、通讯中心、新闻单位、体育场（馆）、高层建筑、化工等重要用户，按照有关技术要求迅速启动保安电源，避免造成更大影响和损失。??车站、机场、高层建筑、商场、影剧院、体育场（馆）等各类人员聚集场所的重要用户，停电后应迅速启用应急照明，组织人们有序疏散或妥善安置，确保人身安全。??经贸部门要迅速组织有关应急物质的加工、生产、运输和供应，保证居民停电期间基本生活资料供给。（五）应急结束。在同时满足下列条件时，由市经贸委根据突发事故的处置和恢复程度向市电网事故应急领导小组提出终止本预案的建议，由应急领导小组宣布解除应急状态，应急处置结束。1．电网基本恢复正常运行，重要输变电设备故障已被隔离，**电网主干网架基本恢复正常接线方式并与浙江电网恢复联网。2．电网停电负荷恢复80%及以上。3．无其他对电网安全稳定运行存在重大影响或严重威胁的各类事件。4．突发事件现场的调查取证工作已完成。四、后期处理（一）事故调查。按照电力生产事故调查规定，市电网事故应急领导小组组织有关单位和部门组成调查组开展事故调查，客观、公正、准确地查清事故原因、发生过程、恢复情况、事故损失、性质和责任，编写调查报告。（二）改进措施。市电力公司应根据事故调查报告，组织生产、科研等部门研究提出有针对性的改进意见。各相关地区、部门应总结社会应急救援的经验和教训，进一步完善电网事故应急处置体系。（三）补偿理赔。对在处置电网事故中紧急调集、征用有关单位的人力、物力、财力，按照规定给予补助或补偿。五、应急保障（一）技术保障。1．市电力公司所属各单位、各部门应结合电力生产特点和事故规律，建立覆盖各类电网事故发生、发展、处理、恢复全过程的事故应急预案，制定并落实防止大面积停电的预防性措施，限制突发事件影响范围及防止发生连锁反应的紧急控制措施，以及快速有效的生产恢复措施。2．各单位、各部门可定期组织有针对性的电网事故应急联合演习，定期组织应急抢修、停电抢修演练。制定重要用户和突发事件现场应急抢险的保电措施，并由相关单位予以落实。3．加快电网建设和技术改造，强化电网结构；加强电网分析和仿真机演练；及时制订和完善各类突发事件应急方案和事故紧急拉限电方案，为电网事故处理提供有效手段。4．要加大安全经费的投入，积极采用新设备、新技术，不断完善防止各类突发性事件发生的技术措施。（二）物资保障。各有关部门和市电力公司应保障突发事件应急所需的通讯设备、交通设备、施工机械设备、保安装置、消防器材、医药用品、电力抢险物资和器材、流动发电或照明设备等的配备，建立备品备件和抢险抢修器材的台帐，做好备品备件和抢险抢修器材的储备和动态管理工作，保证抢修队伍的经费投入和开支。（三）人员保障。市电力公司应建立应急事件抢险抢修队伍档案，加强电网调度、运行值班、生产管理、事故抢修的队伍建设和人员技能培训，通过模拟演练等手段提高各类人员的应急处理能力。市经贸委等部门要积极开展社会宣传工作，不断提高公众的安全意识、社会责任意识和预防、避险、自救、互救、减灾能力。（四）其他保障。市电网事故应急领导小组各成员单位和其他有关单位应根据各自职责和应急处置工作需要，做好人力、物力、财力、交通运输、社会治安、医疗卫生、通信保障等工作。最新突发事件应急预案篇四关键词突发雾霾事件；应急预案；合法性危机；治理中图分类号D912.6[KG*2]文献标识码A[KG*2]文章编号1002-2104（2024）09-0160-08[WTHZ]doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2024.09.021近年来，雾霾事件突发且频发，“雾霾”已俨然成为网络中出现频率最高的词语，也已成为民生改善的当务之急[1]。然而，与严峻形势相对应的，是解决问题所面临的巨大困难与挑战。从长远来看，加快技术革新、完善法律规范、强化执行力度等都是治霾重要措施。然而，仅就眼下来说，必须直面的问题是：在无法短期内解决中国大气污染问题的现实背景下，对在未来数年中可能频频出现的突发雾霾事件，如何作出有效的应对与处理，以尽可能地降低突发雾霾事件所带来的负面影响。因此，着手突发雾霾事件应急预案的研究十分必要且极具现实意义。1问题的提出从国家层面的典型立法文本看，目前尚未直接谈及“突发雾霾事件”，而是提及了“突发事件”、“重污染天气”、“突发环境事件”等概念，比如2024年《中华人民共和国突发事件应对法》第3条所规定的“突发事件”；又如2024年《大气污染防治行动计划》（国发〔2024〕37号）中对于“重污染天气”的预警等级以及应急预案的规定；再如2024年《突发事件应急预案管理办法》（〔2024〕101号）中对于“突发事件应急预案”的详尽管理；还如2024年最新修订通过的《中华人民共和国环境保护法》首次对“突发环境事件”的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等作出的规定。但从法律解释学的角度看，这些概念无不包含着突发雾霾事件。除此之外，近几年来，环境保护部也陆续制定了许多针对环境突发事件、大气污染等方面的规章或规范性文件。如2024年《关于启动〈国家突发环境事件应急预案〉的决定》（环明传[2024]4号）、2024年《关于印发〈突发环境事件应急预案管理暂行办法〉的通知》（环发[2024]113号）、2024年《突发环境事件信息报告办法》（部令第17号）、2024年《关于印发〈突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定〉的通知》（环发[2024]8号）、2024年《关于印发〈城市大气重污染应急预案编制指南〉的函》（环办函[2024]504号）、2024年《关于印发〈企业突发环境事件风险评估指南（试行）〉的通知》（环办[2024]34号）、2024年《突发环境事件调查处理办法》（部令第32号）和2024年《突发环境事件应急管理办法》（部令第34号）。再看地方，尤其是从2024年开始，许多省份，如浙江、山东、河北等都编制了本省的大气重污染应急预案；个别城市，如北京、沈阳、青岛、杭州等纷纷制定了本市的大气重污染应急预案；有的城市，如武汉，还专门出台了针对雾霾的应急预案，即《武汉市雾霾天气应急处置预案》（武政办[2024]53号）。由此来看，似乎突发雾霾事件已然“有法可依”，然而从现实来看，却为何未能显示出其充分的有效性？必须对上述规范予以考察与深究。单单审视这些规范，不免就会产生如下疑问：其一，突发事件、突发环境事件、大气重污染、突发雾霾事件等不同概念之间的逻辑关联如何？易言之，针对雾霾，是否需要制定专门性的、针对性的应急预案，抑或广而言之，由一般性的、普遍性的突发环境事件或者突发事件的应急预案即可实现有效应对？其二，为何2024年国务院就已公布并实施了《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家突发环境事件应急预案》，而环境保护部在2024年方才做出《关于启动〈国家突发环境事件应急预案〉的决定》，撇开2024年汶川地震等可能性的非制度性因素而言，单从制度本身来说，是单纯的执行滞后，还是因预案本身存有缺憾而导致贯彻和落实的不易？与此同时，若从更为宽泛的意义上讲，应急预案本身是否可以承受突发雾霾事件之重？如可以，那么如何承受其重？如不可，那么原因又是为何？这些问题的解答有赖于对“突发雾霾事件应急预案”做一番全面的剖析，其中至少包括：对于其沿革和演变做出历史分析；对于其定位和性质做出规范分析；对于其功用和效能做出实证分析。最后，综合前述各项分析，对其内在的机理进行理论上的抽象；进而依据该理论，进行具体的制度安排；最终试图使之能够承受突发雾霾事件之重。2突发雾霾事件应急预案的推演2.1突发事件应急预案的产生和发展一般认为，应急预案最早产生于西方国家，其中又以美国为典型代表。美国最早的灾害应急立法可追溯到1803年的国会法（CongressionalActof1803），该法为新罕布什尔州的一个镇子提供救助以应对火灾；但是此后的数年，一直没有出台综合性的应急方案，只是有零散的几部法律涉及个别的应急举措，比如1936年洪水控制法（TheFloodControlActin1936）、1950年灾害救济法（TheDisasterReliefActof1950）、1950年联邦民防法（TheFederalCivilDefenseActof1950）、1969年灾害救济法（TheDisasterReliefActin1969）等等[5]；直到1979年美国联邦应急管理署（FederalEmergencyManagementAgency，FEMA）成立，在其推动下，1988年出台了斯塔福德灾害救济和紧急救助法（StaffordDisasterReliefandEmergencyAssistanceAct），该法授权FEMA准备和制定全国性的应急方案[6]。2024年，针对自然灾害和恐怖袭击等突发事件的国家应急计划（NationalResponsePlan，NRP）公布；2024年，该计划被国家应急预案（NationalResponseFramework，NRF）所替代。相比较NRP，NRF更为全面和科学。2024年，NRF经过了第二次修订，有了更多的显著变化：扩大了适用主体范围，将其延展到整个社区（WholeCommunity），并且强调应当包括家庭、个人和住家户（Families，IndividualsandHouseholds）等在内；侧重不同主体的核心技能（CoreCapabilities）；并且强调联邦政府对于其他主体核心技能之发挥的紧急支持功能（EmergencySupportFunction）。[7]更新后的NRF机制包括五个重要的部分：综述（FrameworksOverview）、预案本身（NationalResponseFramework）、预案信息表（NationalResponseFrameworkInformationSheet）、功能支持和突发事件等附件（EmergencySupportFunction，SupportandIncidentAnnexes）和培训（Tutorial）等[8]。单就附件而言，在功能支持部分（ESFAnnexes）而言，包括运输、交通、灭火、信息和规划、公共健康和医疗服务、能源、公共安全等15项附件；在突发事件部分（IncidentAnnexes），涵盖了生物、重大灾难、计算机、食物和农业、大规模疏通、核与放射、恐怖主义等7种典型的专门性附件。每种应急预案，基本上都是遵循着“预防（Prevention）―保护（Protection）―减缓（Mitigation）―应急（Response）―修复（Recovery）”这一完整的逻辑链条[9]。由此大致可以看出，突发事件应急预案的发展规律经历了一个从特殊到一般再到具体的过程：发端于某个特殊的突发事件的应对，反映在立法上，局限在某部法律的个别条款之内，较为片面化和碎片化；后来逐渐得以延展，反映在立法上，开始体现在诸多的法律条款中，慢慢又出现了专门的针对性立法，涵盖更多的主体和举措，在形式上为很多相对综合性的方案所承载，开始具有整体化和协同化之特质；再后来，针对一些典型的突发性事件制定具体的方案，反映在立法上，在已有的专门性应急立法和总体预案的领衔之下，细化出若干典型的具体预案作为必要的补充和特别的强调。2.2突发雾霾事件应急预案的出现根据上述规律，突发雾霾事件应急预案是可能也可以出现的。问题的关键有二：其一，存在一个专门性的应急立法和总体预案作为前提和基础，且须运转有效；其二，这种具体的预案有必要予以特别的强调，以此作为总体预案的必要补充。那么，为何要特别强调？无外乎两点：一是这个具体的情况（某类突发事件）十分特殊，有必要予以强调；二是当前的总体预案等宏观处理不足以应对这个特殊的具体情况（某类突发事件），必须在现有架构中予以补充。“补充”并非“替代”，而是相辅相成。这有点类似于立法上所采取的概括加列举式，通过概括表明基本的和核心的要义，对一般问题做全局性的把握和梳理；通过列举凸显个别的侧重和偏好，对某些具体问题做局部性的强调和点拨。如此看来，前文提及的《浙江省大气重污染应急预案》和《武汉市雾霾天气应急处置预案》等地方性的、特殊性的预案理应契合上述规律，申言之，它们应当具备刚刚述及的前提和基础、以及需要特别强调和必要补充。果真如此吗？首先，单从立法规范上看，第一个要点似乎已经具备，即业已存在《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》，但规范的存在并不当然地意味着其有效地运转，尽管此处为了研究的便利可以先做如此的假定。其次，雾霾有必要予以特别强调和补充，换言之，那些相对宏观的针对突发环境事件的应急预案并不足够。以湖北省武汉市为例，按照现有的架构和逻辑，理应存在如下的一些应急预案，其作用范围从一般到具体依次为：《国家突发公共事件总体应急预案》―《国家突发环境事件应急预案》―《湖北省大气重污染应急预案》―《武汉市大气重污染应急预案》―《武汉市雾霾天气应急处置预案》。如此，问题便出现了：一是，当前尚未制定《湖北省大气污染应急预案》和《武汉市大气重污染应急预案》，而是径直公布了《武汉市雾霾天气应急处置预案》；二是，《武汉市雾霾天气应急处置预案》的适用范围针对的是“连续出现雾霾天气且环境空气质量为重度污染以上时的应急处置”，由此得知，其并未将“雾霾”作为“大气重污染”中的一个特殊种类，而是将其混同；因此，严格说来，《武汉市雾霾天气应急处置预案》只是冠上了“雾霾”的名号，基本等同于一部《武汉市大气重污染应急预案》。所以，当下如雨后春笋般出现的各种针对大气污染或者雾霾的应急预案，必须予以理性审视：第一，这些新兴的应急预案本身无可厚非，但要从整体和系统的角度去加以看待，前文所述及的预案作用链条应尽量保持完整而防止断裂，否则，特殊性的应急预案可能会失去周遭的有力支持而陷入“单打独斗”的困境；第二，要抛却“名称”看“内容”，透过现象看本质，在“雾霾”、“大气重污染”、“环境事件”等不同的称谓中，厘清该预案所真正的指向。由此，对于突发雾霾事件应急预案的进一步研究，又必须再次回到更为广阔的预案架构当中，从突发环境事件或大气重污染的“大预案”角度进行剖析。3突发雾霾事件应急预案的合法性危机3.1形式上统一化、相对单一当前，中国已经制定和公布了数量繁多、较为详尽的应急预案。这些预案主要是公权力主体所制定，根据其效力位阶的高低、适用范围的大小，大致有如下的层级和类别，详见表1所示。因此，根据现有应急预案的体系架构，突发雾霾事件应急预案归属在市级专项应急预案这一层级。事实上，目前仅武汉市出台了直接唤之以“雾霾应急”的专门预案，并且也基本上是“图了个名称”。当然，从学理上说，三者的适用范围依次递减：突发环境事件应急预案〉突发天气重污染事件应急预案〉突发雾霾事件应急预案，但从规范制定的角度上看，三者的区分并非那么严格和明显，至少在形式的称谓上已经发生了混同。因此，在“突发雾霾事件应急预案”的样本数量微乎其微的情况下，对它的研究应当集中在最为关联的“突发环境事件应急预案”和“突发大气重污染应急预案”中，事实上，三者确实交错伴生，不易区分。从全国范围看，截止2024年6月，大陆的31个省、自治区和直辖市都已经制定了相应的突发环境事件应急预案；其中20个省份已经制定了专门的大气重污染应急预案，占64.5%。具体情况如表2所示。由此，大致可以总括突发环境事件应急等预案在形式上的特点：首先，预案的制定“统一化”，也即大都遵循“自上而下”的规律，鲜少“自下而上”的情形，且时间进程跨度较大。唯一例外可能是《辽宁省政府办公厅关于印发辽宁省突发环境事件应急预案的通知》（辽政办[2024]74号），其先于2024年《国家突发环境事件应急预案》；而后实施9年，被2024年正式出台的《辽宁省突发环境事件应急预案》所取代。自2024年《国家突发环境事件应急预案》得以公布，到2024年《辽宁省突发环境事件应急预案》作为最后一部省级预案正式出台，全国31个省、自治区和直辖市全部制定相应的省级突发环境事件应急预案用了大致8年的时间。事实上，河北、山东、贵州和湖南等省份直至2024年也才制定和公布该省的突发环境事件应急预案。因此，按照这个标准，自2024年环境保护部要求建立相应的大气重污染应急预案至今不到3年的时间，业已有64.5%的省份完成了预案的编制，“已属不错”。其次，预案的表达“单一化”，也即特殊性表现不够，“雾霾”这一主题基本上没有得到凸显，相应的预案要么“体现”在省级大气重污染应急预案中，要么则“湮灭”在省级的突发环境事件应急预案中。3.2内容上同质化、被动应对比对上述这些应急预案，不难发现，它们的内容存在高度的同质化。首先，从框架结构上看，基本上沿袭了较高和较旧的《国家突发环境事件应急预案》的做法，有的省份只是更换了称谓，比如变“组织指挥与职责”为“应急处置指挥机构及其职责”或“组织指挥体系与职责”；有的省份则调整了前后顺序，比如将“后期处置”迁移至“应急保障”之前；有的省份更是直接的“拿来主义”，丝毫不做更改。诚然，高度的沿袭可以在一定程度上保持结构上的稳定性和对应性，具备维护法制统一、便于查找和适用等诸多优点，但中国领域极大，各省的环境禀赋、管理状况等差异甚远，对于一般性的过度追寻只会戕害到对于该省省情的特殊性之把握；与此同时，预案应随着应急救援相关法律法规的制定、修改和完善，部门职责或应急资源发生变化，或者应急过程中发现存在的问题和出现新的情况，及时修订和完善。其次，即便是最近几年制定的应急预案，凸显了一些特殊之处，比如强调信息的举报、报告与，但仔细深究其内容，与先前的应急预案并无显著差异：大多只是将以往的内容编纂在一个独立的章节之中，以章节之独立凸显对于信息的重视；几乎都是在强调公权力主体在信息等方面的独享权，以保障应急机制的运行，而鲜少涉及私权利主体在信息获取等方面的知情权以及可救济权，这必然会戕害到相对人应急权利的保障，进而无法对于“侵略性”十足的行政紧急权力进行一定的制约[10]。大致情况，如下表3所示。造成内容上同质化的原因，主要有二：一是多少由于形式上的统一化所致；二是较低位阶的、较新的应急预案的制定可能缺乏科学、合理和充分的论证，有对较高位阶、较旧的应急预案消极回应之嫌。如此就将突发雾霾事件应急预案的被动性凸显无遗：其一，外部的被动性，主要体现为下位阶、新制定的预案被动应付上位阶、旧制定的预案；其二，内部的被动性，主要表现为预案本身并未贯彻风险预防的理念，尽管预案的产生就是为了风险预防，但事实上依然具备事后性和被动处置性。如此，就导致预案不“预”，无法发挥主动预防的功能。在这点上，应急预案的启动就是很好的佐证。以《武汉市雾霾天气应急处置预案》为例，可以看出预案可能沦为某种摆设，因为启动条件十分苛刻：即便是最低一级，三级预警（重度污染，黄色预警），也须武汉区域连续72小时空气质量指数（AQI）在201至300（含300）范围。因此，有39.3%的被调研人群认为“不合理，仅以时间连续性和空气质量指数为标准过于死板”；从更广阔的范围看，有66.9%的人不知道武汉市有此预案，74.2%的人并不知晓该预案的具体内容，甚至高达77.3%的人根本就不清楚何时启动过该预案，而事实上，武汉市至今已经启动过4次该预案[11]。即便是在公权力主体内部，也并非所有的部门都那么积极和主动，被动应付的占大多数。在武汉市启动的4次雾霾天气应急预案中，只有第1次参与的主体较多，市环保局、市城建委、市质量技术监督局和市气象局都了相应的举措或通知，并且在处置后，市环保局也对于处置的情况和落实的情况都予以了公布；但即便如此，根据应急预案的规定理应做出行动的市经济和信息化委员会、市城管局、市城乡建设委、市国土规划局、市交通运输委、市公安交通管理局、市教育局均未对外所采取的任何措施。在第2次、第3次、第4次中，参与的主体减少到仅仅市环保局和市气象局两家，并且在事后也未任何处置的情况，就悄然结束了[11]。3.3形式合法性、实质合法性的双重危机归根结蒂，突发雾霾事件应急预案之所以“形式上统一化、相对单一，内容上同质化、被动应对”，根源在于预案本身出现了“合法性的危机”。需要解释的是，此处的“合法性危机”只是借助哈贝马斯的概念空壳，将合法性理解为形式合法性（符合法律规范）和实质合法性（合乎理性）两类，并不等同于其所阐说的“政治秩序被认可的价值”和“晚期资本主义合法性危机”[12]。如此，预案本身的“合法性危机”表现有二：其一，从形式的设计上看，应急预案“似法非法”，法律属性不明，形式合法性堪疑；其二，从内容的编排上看，应急预案不甚科学，实质合法性欠佳。首先，关于形式合法性堪疑。一般来说，政府颁布的文件大致有法规命令和行政规则两类，其中，前者属法规范，对内对外都有拘束力；后者属内部规则，对私人并无拘束力[13]。以此标准视之，应急预案很难归属且有些纠结：一来，它不同于正式的行政法规和行政规章，可以归为法规命令的范畴；二来，它又不属于内部规则，确确实实可以产生一定的外部效果。详言之，应急预案虽然也有行政主体制定，但其在制定程序、颁布形式、文件名称等诸多方面，皆不具备行政法规或规章的形式外观[14]，如前文提及的“”、“武政办”等行文名号即是很好的佐证。然而，这些预案却在发生着作用，尽管作用有大有小，甚至有时预案还取得了行政规章的地位[15]。其次，关于实质合法性欠佳。按理说，不论将应急预案界定为对现有法律授权的具体实施办法[16]，还是应急管理法制的重要组成部分[17]，它都不需要创设新的权利和义务，尤其是行政应急权力；只不过是在现有的法律框架内，根据特定区域、部门和行业等的需要，对于已有的权力、权利和义务进行分配和再分配；从而找到和重构出一个可以快速响应、预防为主的制度性安排[18]。然而，纵观我们当前的应急预案，没有一个不涉及到组织体系、指挥和职责等内容，并且往往篇幅巨大、着墨甚多。究其原因：一是因为本应有的相关法律法规，尤其是组织法等付诸阙如，导致“不得不创”；二是预案的制定相对随意，多个部门、众多层级的博弈较少，公众参与的程度也往往不深，所以某个部门的单方意愿更期望也更容易得以体现，如此导致“最好去创”。但结果显而易见，缺乏相应组织法等作为支撑、缺少相关部门的实质参与，最终可能是“创了也白创”，前文提及的武汉市四次启动雾霾天气应急处置预案时环保局和气象局的“一厢情愿”即是很好的例证。4突发雾霾事件应急预案的治理4.1破解预案的合法性危机针对突发雾霾事件应急预案存在的双重合法性危机，如欲破解，也理应从两个方面着手：其一，规范其形式合法性。要么提升其效力等级，将其“升格”为法规或规章，作为法规命令；要么就明确其性质，将其“降格”为行政规则。从当前的情况看，似乎前者更为妥帖，因为没有相应的组织法等法律法规配套，单单将其定位为内部的行政规则可能导致其实施效果大大折扣；并且应急预案的制定相对较多，至少在省级和市级这一层面已有大量的应急预案在发挥着一定的作用，这种情况必须予以正视。由此，不妨根据立法法的原则，将拥有地方立法权的主体所制定的应急预案提升为规章或法规，在此过程中，注意和强调民主立法、科学立法等，亦有助于提高其实质合法性。值得强调的是，2024年修订通过的《中华人民共和国立法法》第72条将地方性法规的制定权限，在以往的“省、自治区、直辖市，省、自治区的人民政府所在地的市，以及经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市”的基础上增加了“其他设区的市”，且将地方性法规的制定内容明确到“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，恰好为突发雾霾事件应急预案的大规模法律效力提升提供了现实的可能。其二，提高其实质合法性，从预案的来看，要完善相关的法律法规，尤其是组织法中关于行政紧急权等权力的界定和运行；从预案的内围来看，要吸纳更多的主体，尤其是行政相对人和利益相关人实质参与到预案的制定、演练、评估和修订等过程中，而非行政主体“自说自话”，确保预案成为一个多方主体经充分交往、表达合意后共同认可的集体行为规则和行动方案，如此方能做到“预则立”，防止“不预则废”。4.2重构预案本身单就突发雾霾事件应急预案本身而言，须契合和遵循预案从单一应对到综合治理的逻辑嬗变，对其进行重构。首先，强调综合。当前预案的发力点和着眼点都在政府一方，且以“命令―服从”为绝对的运作模板，过于单一，也导致了下级政府部门的被动应对。重构之路不难：一是要变政府部门的核心地位为主导地位，强调其在预案中的义务和职责，发挥其服务和领头羊的作用；同时，要加大行政指导、行政激励等柔性管理手段的运用，尤其是在预防预警、后期处置等阶段。二是要广泛吸纳社会中间体、志愿者个人等其他非政府主体的有效和实质参与。当前的预案是政府单方面应急的简化版本，一方面并未与企事业单位的预案相对接，另外一方面也缺乏科学有效的机制和制度引导民间力量积极和有效地参与其中，致使大量社会资源浪费和闲置。三是要把预案从“文本格式”变为“程序格式”，使其真正运转起来。当前的预案大多制定之后，即束之高阁，缺乏演练、修改和完善，并且单纯的文本格式无法应对当下日益复杂的信息化和数字化社会，必须将其智能化，至少包括将目前的文本型预案转化为计算机可以识别和计算的表达形式；设计合理和高效的预案在线生成方法；设计预案执行过程中的优化选择辅助方法以及后期完善预案的信息收集办法等[19]。其次，主动治理。治理（governance）本身即意味着一种变革，它从执法（enforcement）、规制（regulation）中慢慢演变而来，包含了多元主体参与其中、事前和主动等意蕴[20]。这里的主动治理要强调两点：一是地方政府的主动治理。要打破传统的预案制定的逻辑链条，提倡地方的“先行先试”，一定程度上实现地方的环境“自治和先治”，这点与环境治理的理念是高度契合的。比如世界各国都鼓励地方出台比国家标准更为严格的环境质量和污染物排放标准而实现“自治”，在国家标准缺位的情况下欢迎地方制定相应的标准而实现“先治”。因此，从这个意义上说，在没有其他先例和上位预案的前提下，武汉市制定专门的雾霾天气应急处置预案，值得肯定，尽管该预案本身也存在诸多的问题且恰恰印证了相关预案和配套法律法规的缺位。当然，中央政府及其相关部门也应主动治理，出台相应的法律法规，如此才不至于在地方政府主动治理的情况下，因为缺乏上位法、上位预案等作为支持而在事实上“掣肘或搁浅”。二是民间力量的主动参与。目前，民间力量缺乏动力和压力参与其中。以应急预案的编制为例，当下诸多法律，包括新的《中华人民共和国环境保护法》都强调了企业事业单位编制应急预案的义务，即该法第47条第3款“企业事业单位应当按照国家有关规定制定突发环境事件应急预案，报环境保护主管部门和有关部门备案”，但实施效果堪忧。对此，一方面，要在规定法定义务的同时，明确法律责任，使义务不至于宽泛化而在事实上落空；另外一方面，要广泛运用财税、政策、指导等综合性手段，对于民间力量进行诱导和柔性的管理。5结论总而言之，仅从应急预案的角度来说，突发雾霾事件的治理，绝非制定一个专门的预案便可一蹴而就，它需要系统的应急预案体系的有效配合以及相关法律法规的合力支持。地方编制专门的突发雾霾事件应急预案，践行地方的环境自治和先治，本无可厚非，亦值得认可，但不可为了“预案”而“预案”，尤其是不能为了以示重视而仅在名称中加入“雾霾”字眼，却并无其他太多雾霾应对之实。事实上，在现有的预案体系框架下，突发雾霾事件的应急已经“有法可依”，不须另辟路径，只要加以完善，契合应急预案从单一应对到综合治理的逻辑嬗变，即可“大有作为”。因此，针对突发雾霾事件，当务之急是从完善当下的突发环境事件应急预案等应急预案体系做起，破解其合法性危机：一方面要规范其形式合法性，将其上升为规章或法规，确保其效力；另外一方面，应当提高其实质合法性，广泛吸纳多元主体参与其中、充分交往、沟通彼此，确保其成为一个多方主体意思自治、合意认可的行为规则和行动方案。照此逻辑，应急预案的合法性危机若得以真正解决，突发雾霾事件的应急也就显得不再那么特殊，在突发环境事件的应急中处理即可；不过，假以时日，突发雾霾事件的应急预案又可能被再度重申，那时则是在维护应急预案体系合法性的前提下针对突发雾霾事件所作的更加细致和针对性的工作，相比较当下，是“螺旋式的上升”，已属另外一个层面。参考文献（References）[1]林衍。解读国务院常务会[N].中国青年报，2024-02-26（12）.[LinYan.InterpretationontheStandingCommitteesConferenceoftheStateCouncil[N].ChinasYouthDaily，2024-02-26（12）.][2]闪淳昌。构建社会主义和谐社会中的中国应急管理[R].中国科协年会专题论坛论文，2024：1-6.[ShanChunchang.ChinasEmergencyManagementintheConstructionofSocialistHarmoniousSociety[R].ThePaperforSpecialTopicForumofChinasScientificAssociationsAnnualMeeting，2024：1-6.][3]傅思明。突发事件应对与政府危机管理[M].北京：知识产权出版社，2024：111-226.[FuSiming.EmergencyResponseandGovernmentManagementonCrisis[M].Beijing：IntellectualPropertyRightPress，2024：111-226.][4]于瑛英。应急预案制定中的评估问题研究[D].中国科学技术大学博士论文，2024：4.[YuYingying.ResearchontheAssessmentProblemsintheDraftingofEmergencyPlan[D].TheDoctoralDissertationofChinasUniversityofScienceandTechnology，2024：4.][5]EmergencyManagementHistory[EB/OL].[2024-06-10].http：///pdf/ACF4A8.pdf.[6]AbouttheAgency[EB/OL].[2024-06-10].[7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