当代社会政策分析 课件 第三章 收入分配政策

第三章收入分配政策收入分配政策是经济学、政治学、社会学、法学、社会政策等重要社会科学学科的共同研究对象,但侧重点各不相同。社会政策学科对收入分配政策的研究,主要是从收入分配政策与社会政策的关系入手,并着重从再分配的角度加以分析。第一节收入分配政策的理念及其工具一、收入分配政策的界定收入分配政策是一定区域内的权威主体根据既定的目标而制定的、与收入分配活动有关,调节社会财富分配、个人收入总量和结构变动方向的一系列措施、计划、方案和行动准则的集合。从分配的具体流程看,社会成员个人可持有收入的形成通常需要经过初次分配、再分配以及第三次分配等多个环节,收入分配政策也因此可以分解为与其对应的三个层次的政策。第一层次的收入分配政策是初次分配领域中的政策及相关配套措施。国民收入的初次分配是分配对象在参与生产过程的生产要素(如劳动力、资本、土地和技术等)之间进行的分配,分配标准是各生产要素所有者和政府对生产的参与状况和贡献。国民收入的再分配是指在初次分配结果的基础上,出于公平和均衡发展原则,政府以社会管理者的身份,通过税收、财政支出等途径对所积聚的财政收入进行分配,以满足不直接参与生产的各个社会部门和各类社会群体的需要,使其获得相应收入的过程。第一次分配和第二次分配之后,社会财富的使用会留下一些空白,需要第三次分配来填补,即在道德力量的作用下,通过个人收入转移、个人自愿缴纳和捐献等非强制方式进行的再一次分配,这是一种非市场、非政府行为的人道主义、理想主义的分配行为。二、分配公正——社会政策视野中的收入分配政策公正是一个涉及政治、经济、文化等诸多维度和领域的概念,分配领域的公正是一个社会公平程度的经济基础和实质性内容,“公正是社会政策的基本理念依据,社会政策则是公正在社会领域的具体化”。(一)旧福利经济学的“均等收入”公正观社会政策领域较早对分配领域内公正的理解是“均等收入”。这一公正观以旧福利经济学创始人、英国经济学家庇古为代表。他认为货币对持有者的边际效用是递减的:一个人的收入越多,货币收入的边际效用越小;收入越少,货币收入的边际效用越大。(二)凯恩斯主义的公平效率观“二战”前后,凯恩斯主义的公平效率观(收入均等、效率优先)成为社会政策领域影响力最大的学术主张。凯恩斯认为收入分配会影响居民消费倾向,收入分配的均等化有助于增强社会成员的消费倾向并促进经济增长,而收入分配不平等最终将阻碍资本主义经济的发展。因此,他主张以国家干预经济的方式增加全社会所有要素的收入,特别是要提高居民收入,同时解决收入分配不公问题,以增加有效需求,实现充分就业,促进经济增长。(三)罗尔斯的“差别原则”公正观作为20世纪70年代以来公正研究的集大成者,罗尔斯在假设了“无知之幕”的原初状态中就分配正义提出了两个基本原则。第一,每个人都在最大限度上平等地享有和其他人相当的基本的自由权利。第二,社会和经济的不平等应该这样安排:(1)使得人们有理由期待它们对每个人都有利,尤其是适合于最不利者的最大利益;(2)并且在公平的机会平等的条件下,所设置的职务和岗位对所有人开放。三、收入再分配的政策工具(一)调节高收入群体收入的税收调节政策税收调节政策是指在国民收入分配过程中,通过税收对个人收入的形成、分配、使用、财富积累与转让等实施全面调节的政策。政府通过税收可以直接对高收入群体的收入进行调节,还可以将通过税收筹集到的资金以转移支付等方式用在有益于贫困者的支出上,从而明显改善整个社会的收入分配状况。因此,税收调节政策成为各国政府调控收入分配差距的重要手段。(二)提高低收入者收入水平的财政转移支付政策税收调节政策一般通过直接调节和间接调节这两个策略对收入进行再分配。属于直接调节的税种主要包括所得税与财产税,属于间接调节的税种有消费税、关税和增值税等(见图3-1)。图3-1税收调节收入分配机制示意图(二)提高低收入者收入水平的财政转移支付政策转移支付(transferpayment)是源自西方经济学和西方财政学的概念,旧福利经济学的创始人庇古首次就其进行了明确界定:“用于支付本国人民内债利息、抚恤金、养老金、奖金等方面的经费,称之为国家经费中的转移经费。它不直接消耗资财,只是在国民经济中通过国内购买力的转移调节所得分配关系。这一定义形成了转移支付政策的特点和核心功能,即政府对财政资金进行无偿的、单方面的转移和再分配,借以调节中央与地方之间、不同地区之间以及不同群体之间的分配关系,最终缩小不同区域、不同群体之间的收入差距,实现国家对社会和经济的调控功能。根据转移支付的对象,可将转移支付分为政府间转移支付和政府对居民(包括企业)的转移支付。政府间转移支付是资金在各级政府间的无偿转移,这是一种与分税制分级财政体制相配套的制度安排,它是在解决中央政府与地方政府财政之间的纵向不平衡和各地区财政之间的横向不平衡问题过程中产生和发展起来的,是当今世界各国调节收入分配、缩小地区收入差距、促使地区间公共服务水平均等化的重要政策工具。政府对居民(包括企业)的转移支付是政府通过公共教育、社会保障、反贫困干预等渠道将资金直接或间接转移到低收入者手中,从而提高低收入者的收入水平,缩小收入分配差距的一种制度安排。政府通过转移支付建立完善的国民教育体系和公共教育系统,保证每个公民无论收入高低都可以享受“免费”的公共教育,从而防止了由于收入不平等而导致的教育机会不平等,为最终实现收入公平分配创造条件,是缩小收入分配差距的重要因素。第二节我国收入分配政策的发展演变一、新中国成立以来我国收入分配政策的演进历程(一)1949—1978年:以平均主义为特征的收入分配政策阶段从新中国成立后到改革开放前这一时期,我国实行了计划经济体制,在收入分配领域,农村是实行工分制,城市实行固定的八级工资制,这一分配制度具有鲜明的平均主义特征。(二)1978—2002年:以效率导向为主的改革阶段从党的十一届三中全会到2002年党的十六大这一时期,我国收入分配政策以打破平均主义为突破点、以效率为导向,一步步深化和完善。从政策文本的表述上看,这一阶段制度的发展轨迹为:打破平均主义,允许一部分地区和一部分人先富起来,最终实现共同富裕—坚持按劳分配为主体,其他分配方式为补充;效率优先,兼顾公平—坚持以按劳分配为主体,多种分配方式并存的分配制度,允许生产要素参与收益分配,董事会、经理层等经营管理阶层、技术拥有者等可以根据各自的贡献取得报酬。(三)2002—2012年:追求效率与公平良性互动的改革阶段经过20多年的发展,我国的经济总量、国家综合实力大大提升。面对日趋严重的收入分配不平等问题,我国开始探索效率与公平良性互动的收入分配制度,着力使全体人民共享社会进步成果。(四)2012年至今:追求共同富裕的深度改革阶段党的二十大报告再次强调“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化……着力维护和促进社会公平正义,着力促进全体人民共同富裕,坚决防止两极分化”。这个阶段,在初次分配领域,我国不断完善生产要素参与收入分配的制度。在再分配领域,积极优化社会保障制度,不断扩大社会保障的覆盖面,提高社会保障水平。二、现阶段我国居民收入分配格局的主要特征(一)城乡居民收入大幅提高,收入分配失衡状况明显,形势依然严峻新中国成立70多年来,我国城乡居民收入快速增长。1949年我国居民人均可支配收入仅为49.7元,2018年居民人均可支配收入达到28228元,名义增长567倍,扣除物价因素实际增长59.2倍,年均实际增长6.1%。但是,我国收入分配的失衡状况也非常明显。自2000年开始,我国基尼系数突破0.4的国际警戒线2，并持续爬高,到2008年达到了0.49,远远高于同一时期的大多数发达国家和一些发展中国家。(二)居民收入差距扩大伴随明显的群体特征首先,城乡二元经济壁垒存在,城乡居民收入差距加大。从基尼系数看,2019年,城乡居民收入差距的基尼系数都处于0.4警戒线上下。另外,需要特别注意的是,与城乡居民收入差距在一定程度上缩小的趋势相比,城镇内部和农村内部收入差距在快速扩大。2000年,20%高收入组城镇居民人均可支配收入是11299元,20%低收入组的收入为3132元,前者是后者的3.6倍;此后,这个差距一直拉大,2020年,高收入组是低收入组收入的6.16倍(见图3-2)。在农村,这个收入比更高,2000年,高收入组收入是低收入组收入的6.47倍,2017年达到了9.48倍的最高值。图3-2

2000—2020年城乡居民高收入组与低收入组收入对比资料来源:根据国家统计局官网2000—2020年“中国统计年鉴”的数据制作。其次,不同地区居民收入差距显著。由于地理位置、自然资源、国家政策等方面的差异,改革开放以来,我国社会成员的收入呈现由东向西逐渐递减的趋势。最后,行业差距突出。改革开放以来,我国各行业从业者的收入都有较大幅度的增长,但是行业间的收入差距也在逐渐拉大(见图3-3)。图3-3

2003—2019年最高行业与最低行业年平均收入比(三)社会财富朝高收入群体集中,中等收入群体占比不足我国收入分配不平衡的第三个表现是中低收入群体收入占全部收入的比重下降,高收入群体收入比重上升,出现收入向高收入群体集中的“逆向转移”现象。(四)劳动要素占比偏低,初次分配领域不公平凸显与世界其他国家相比,我国劳动报酬在国民收入初次分配中的占比处于较低水平。我国社会成员的收入结构中,工资性收入是最重要的收入来源,劳动报酬占比过低使我国很高比例社会成员的收入增长比例低于经济增长比例,出现了经济增长而居民获得感低的困境。第三节

我国主要的收入再分配政策随着对收入差距成因的认识深化,我国政府对再分配政策工具有了更精准的理解。党的十八大报告明确提出“加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制”,我国的收入再分配政策工具体系基本形成(见图3-4)。图3-4我国的收入再分配政策工具一、调节高收入群体收入的税收政策通过1994年的分税制改革以及之后逐步推进的以增值税改革为主轴的全面税制改革,目前我国共设了包括增值税、个人所得税等在内的18个税种。超额累进的个人所得税、财产税和资源税是收入分配功能显著的税种。个人所得税成为调节高收入者收入水平的主要税收手段,“没有任何税比所得税更为民主、更富有人性及社会性”。早在新中国成立之初我国就设置了个人所得税,1950年颁布的《全国税政实施要则》就曾列举对个人所得课税的税种,当时定名为“薪给报酬所得税”,由于生产力和人均收入水平低,虽然设立了税种却一直没有开征。为深度回应我国经济发展中出现的问题以及社会成员对社会财富分配正义的需求,《个人所得税法》又先后在1999年、2005年、2007年、2011年、2018年进行了修正。修正后的《个人所得税法》(2018年修正)将扣除标准从每月3500元提高到每月5000元(年扣除标准60000元),将原来分类征收的工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费所得作为综合所得按纳税年度合并计税,实现了从分类向综合与分类相结合税制的转变(见表3-1)。而且,这次税改首次引入专项附加扣除项目，这不仅考虑到了个人在家庭层面的负担,还为未来转向以家庭为申报单位奠定了基础。表3-1我国个人所得税税率表级数全年应纳税所得额(综合所得)税率(%)级数全年应纳税所得额(经营所得)税率(%)1不超过36000元31不超过30000元52超过36000至144000元102超过30000至90000元103超过144000至300000元203超过90000至300000元204超过300000至420000元254超过300000至500000元305超过420000至660000元305超过500000元的部分356超过660000至960000元35

7超过960000元部分45

从税收结构看,我国的个人所得税属于占比小的“小税种”。近年来我国个人所得税的税收额每年都有较大幅度的增长,其占税收总额的比重也在不断提高,但与增值税、企业所得税、营业税等税目相比,所占比例依然非常低(见表3-2)。表3-2

1995—2020年我国个人所得税征收情况注:1995年数据来自《中国财政年鉴1998》统计的1991—1997年数据,2000—2020年数据根据国家税务总局官方网站数据计算而得。年份个人所得税总额(亿元)个人所得税总额/税收收入总额(%)1995131.42.172000660.45.2120052093.96.7820104837.176.60201586187.792020115688.46二、提高低收入群体收入的财政转移支付政策(一)我国政府间转移支付制度1.我国政府间转移支付制度的发展历程新中国成立初期,我国中央政府就开始了对地方政府的转移支付,需要注意的是,我国政府间转移支付只是管理意义上的概念,是中央政府统一配置财政资源的行为,不存在所有权的转移问题。这一阶段转移支付采用的方式主要有三种:一是定额补助(又称体制补助),是在按计划年度对财政收支重新划分的基础上,对基年支出基数大于收入的省份给予补助;二是专项补助,主要用于救灾、扶贫等特定用途;三是结算补助,即在每年财政预算执行结束后,对中央与地方相互交叉的支出和中央出台新政策后对收支带来的影响,通过财政结算加以调整。1994年,我国进行了自新中国成立以来涉及范围最广、调整力度最大、影响最为深远的一次财政体制改革——分税制改革。这次改革的基本原则是“存量不动,增量调整,逐步提高中央宏观调控能力,建立合理的财政分配机制”。2.我国现行政府间转移支付的主要类型(1)一般性转移支付。(2)专项转移支付。(3)特殊转移支付。3.我国政府间转移支付制度对收入分配公平的绩效分析无论是一般性转移支付还是专项转移支付,实施中大多遵循均等化原则,体现了对中西部地区和经济社会发展较弱地区的照顾,对促进地区间基本公共服务均等化、缩小东中西部地区的社会经济发展差距发挥了积极作用。本章第二节已详细描述了地区间的经济差距,无论从人均GDP还是从人均可支配收入来看,东部地区都远远高于中西部地区,即使近年来国家投入中西部地域的财政资金有了大幅增加,这个差距依然非常明显。表3-3

2020年东、中、西部地区公共服务情况统计注:东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南10个省(市);中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南6个省;西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省(市、自治区);东北地区包括辽宁、吉林、黑龙江3个省。资料来源:国家统计局的《中国社会统计年鉴2020》。指标全国东部地区中部地区西部地区绝对数占全国比重(%)绝对数占全国比重(%)绝对数占全国比重(%)普通小学师生比

16.67—16.65

17.02—16.09普通初中师生比12.73——12.09

13.12—12.68医院数(个)35394.012457.035.28568.024.211072.031.3执业(助理)医师(万人)408.6172.842.3100.424.6104.625.6医院床位数(万张)713.1257.636.1188.226.4204.028.6(二)政府对居民的转移支付政策分析为提高低收入者的收入,缓解收入分配差距过大给社会带来的冲击,许多国家会采取对低收入者提供无偿的食物、服务、资金或资产所有权等方式,改变收入分配的结果,即政府对居民的转移支付。1.社会保障支出调节收入分配的实践与成效我国现行的社会保障水平存在显著的群体差距、地区差距。2016年至2020年,我国城乡居民养老保险待遇从117元/月提高至174元/月,城镇职工养老保险待遇从2627元/月提高至3350元/月(见表3-4)。根据人力资源和社会保障部《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》《2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》的数据计算而得。表3-4

2016—2020年养老保险支出及待遇资料来源:中华人民共和国人力资源和社会保障部2016—2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报。年份城乡居民社会养老保险基金支出(亿元)领取待遇人数(万人)待遇(元/月)城镇职工养老保险领取待遇人数待遇(元/月)20203355.116068.217451301.412762335020193114.316031.91624922812310333320182905.515898.115244644.911798315320172372.215597.912738051.511026287620162150.515270.311731853.8101032627目前的制度是基于我国经济发展水平以及人口结构的实际状况而设计的,但是必须看到,不同群体、不同地区社会保障待遇差距明显,甚至出现了“逆向调节”的状况,收入越高的群体得到的保障越高,收入越低的群体得到的保障越低。我国社会保障支出的规模和结构严重制约了其在缩小收入差距上的效应。2.公共教育支出调节收入分配的实践(1)教育支出调节收入分配的机制。(2)我国义务教育调节收入分配的实践。(3)我国义务教育调节收入分配机制存在的主要问题。第一,教育财政投入不断增加,但是总量相对不足、生均经费偏低。第二,公共教育财政投入结构不合理,城乡、地区间存在较大差距。第三,初中阶段教育没有得到足够重视,回应社会成员高质量发展能力偏弱。我国地区之间存在显著的教育发展差异，为了解决这一问题,政府在教育支出方面应当加大对中、西部地区的投入,但目前的经费投入不尽如人意。从2016—2020年义务教育阶段生均一般公共预算教育经费来看,东部分别是中部、西部的1.77倍和1.39倍,东部远远高于中部(见表3-5)。表3-5

2016—2020年义务教育阶段生均一般公共预算教育经费注:根据教育部发布的2016—2020年全国教育经费执行情况统计公告的数据计算而得。年份教育阶段东部(元)中部(元)西部(元)东部∶中部东部∶西部2016小学138698165113421.701.22初中2139212030137901.781.552017小学146148809119901.661.22初中2359213053151111.811.562018小学163339607134291.701.22初中2646314382172431.841.532019小学1788810128138911.771.29初中2856815028183021.901.562020小学1786510447141441.711.26初中2822815495185161.821.52梳理2012—2020年不同教育类型财政预算占比(见表3-6),小学阶段平均占32.5%、初中占20.1%，后者明显低于前者。在后工业社会中,获得充足收入所需的技能变得越来越广泛和复杂。表3-6

2012—2020年不同教育类型财政预算占比单位:%注:根据教育部发布的2012—2020年全国教育经费执行情况统计公告的数据计算得出。学校类别2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年普通高等学校22.8022.2020.6019.1019.1019.0018.9019.0019.60学校类别2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年中等职业学校6.206.206.406.206.406.306.005.905.80普通高中9.209.609.809.8010.2010.3010.5010.6010.70普通初中21.0020.2020.0019.7019.7019.8020.0020.2020.50普通小学31.6030.8031.9032.2032.7033.4033.5033.0033.10特殊教育0.400.400.400.400.400.400.400.500.50其他(含幼儿园等教育行政单位、教育事业单位的支出)8.9010.7010.9012.4011.5010.8010.4010.909.90第四节我国收入分配政策的改革展望一、国外收入再分配的政策实践及借鉴(一)建构多层次税收体系对收入进行调节1.借助设计缜密的个人所得税制度进行调节2.实施有效的财产税收调节政策世界上近2/3的国家和地区开征了遗产税,发达国家几乎都开征了遗产税和赠与税(表3-7列举了部分国家的遗产税和赠与税),并且还通过严格的征管制度将其落实。表3-7部分国家的遗产税和赠与税资料来源:胡绍雨.遗产税的国际经验借鉴.武汉科技大学学报(社会科学版),2016,18(2):200-205;李永刚.境外遗产税制度比较及其启示.国家行政学院学报,2015(1):124-127;李永刚.中国遗产税制度设计研究,学海,2015(1):185-189;关注美国税改的外溢效应.(2018-01-18)[2022-12-05]./xwzx/gnsz/gdxw/201801/18/t20