基层政府法律顾问制度分析研究 法学专业

引言随着我国经济的发展、社会的进步以及法治文明的推进，公众的参与范围越来越广，积极性也不断提高。从传统的邻里矛盾纠纷、债务纠纷到现阶段物业纠纷、医疗纠纷等，社会矛盾呈现出新的特点，基层政府需要提供更加专业的法律服务。随着公民法律意识的提升，遇到矛盾纠纷首先用法律意识分析矛盾纠纷，对法律服务的需要也不断增加。在这个趋势下，公民对待问题的处理方法也发生了很大的转变，从遇事找政府逐渐变为遇事找法律。从依靠政府到依靠法律，体现了公民法律意识的增强，这也反映了中国法治建设在近些年来所体现对突出成就。政府法律顾问制度对我国依法行政以及法治政府的建立具有十分重要的意义。一方面，新形势下的法治政府工作对政府机关提出了更高的要求，政府机关应当在对社会多元化利益认识的基础上进行科学决策，以求妥善解决社会纠纷和矛盾从而维护社会稳定；另一方面，发挥律师群体的特殊作用，通过理性审慎的思维方式和过硬的理论基础，有效调解社会不同阶层之间的利益冲突。因此，完善政府法律顾问制度的实质是使律师参与到行政权力运行的决策过程中，尽可能有效规避政府权力运行当中的管理和决策方面的问题，从而促进政府机关依法办事、实现行政机关法治化的推进和发展。一、政府法律顾问的含义（一）政府法律顾问的概念政府法律顾问是指具有专业法律知识，受过法律专业训练，熟悉法律法规，接受政府聘请为其提供法律服务的人员，以及政府或政府内部设置法律事务机构的法制人员。在我国行政领域的运用，应该是温家宝总理在2004年全国依法行政工作电视电话会议关于《全面推进依法行政努力建设法治政府》的讲话中，肯定政府法律顾问在各级政府法制机构中的地位，明确各级政府和各部门法律顾问要充分发挥在依法行政方面的参谋和助手的重要作用。同年，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中肯定了政府法律顾问制度对各级政府和政府各部门建设的重要意义，并强调要为政府法律顾问开展工作创造必要条件。为与“企业法律顾问”作出区别，学术界和一些地方政府部门就将我国行政领域的“法律顾问”统称为“政府法律顾问”。（二）政府法律顾问的主体为政府提供法律服务的单位和个人是政府法律顾问的主体，主要分两类：政府体制内的公职人员和政府体制外人员。政府体制内公职人员是法制办公室工作人员和公职律师是，另外政府聘任的执业律师、高校或研究机构的法学专家是政府体制外人员。1.法制办公室工作人员法制办是我国各级政府及职能部门的常设机构，最为突出的是国务院法治办的设立。国务院法制办的全称是国家中央政府的的法制办公室，是国家最高级法律办公室。国务院法制办负责审核各部委报送国务院审批的部门规章草案、国家缔结和参加的国际条约。在国务院的授权下，国务院法制办直接参与某些行政法规和法律草案的起草以及国务院出台的行政法规的解释，具体承办应由国务院作出的行政复议案件。由于工作性质因素，我国各级政府的法制办公室在工作时偏向于政府，维护政府的利益。法制办会为国家立法机关制度法律和政府出台的政策的制定找到合法性依据，并对其进行理论支持。同时，法制办工作人员还负责沟通其他主体的政府法律顾问的工作。2.公职律师公职律师不仅是政府工作人员，而却通过国家司法职业资格考试，具有律师资格。“必须专门为国家权力机关提供法律服务，即从事公职律师职务，而不能是取得律师资格后，从事其他公共事务。”公职律师根据服务机构的进行分类，包括权利机关律师、司法机关律师、行政机关律师、军事机关律师、法律援助律师等等。公职律师也包括乡镇政府和街道办事处的政府法律顾问。3.执业律师执业律师属于体制外政府法律顾问的重要主体，政府通过合同聘任执业律师，进一步彰显着民事关系。政府作为委托方或者聘任方，通过合同的方式与执业律师合作的方式。中国律师发展时间相对短暂，但律师往往被奉为权利的卫士、法律的捍卫者、社会的平衡器等。执业律师不仅把实践中的经验提供给基层政府，而且执业律师相对公平的角度对基层政府行政执法的公正性进一步加强。通过社会分工的需要，律师的发展方向更加专业化、精细化，他不再依附于政府领导的意志。在政府工作人员的组织上，律师独立于政府正式人员以外，属于独立的法律职业人员，其主要工作内容为公民、政法提供专业的法律服务。4.高校或研究机构的法学专家政府体制外法律顾问人员除了执业律师，还包括法学专家学者。经过多年的教学科研经验和深厚的法学理论功底，法学专家学者在理论基础的上的积累相对于律师更加丰富。在参与政府依法行政时，法学专家学者能够为政府依法行政提供坚实的理论支持。有些法学专家学者不仅在教学科研中积累了丰富的知识，同时也兼职从事律师职业、司法官员和仲裁员，拥有较强的法律实务经验。然而，法学家担任政府法律顾问也存在一些缺陷。三、基层政府法律顾问制度的不足（一）基层政府法律顾问主体资格与聘任程序有缺陷在落实政府法律顾问制度的过程中，我国基层政府法律顾问资格授予方式都是根据《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》作为指导意见，但是各个地区政府法律顾问的任职状况不一。如《青岛市人民政府办公厅关于普遍建立政府法律顾问制度的意见》中对政府法律顾问具备的条件要求是，“受过系统的法律及相关领域专业教育，具备较高的专业理论水平和丰富的实务工作经验，在所从事的领域享有较高的社会知名度和影响力”。《意见》或法律文本中并未对“较高的专业水平和丰富的事务工作实务工作经验”进行量化或者等量代换说明，仅仅采用一些主观模糊性的词句代替本该需要明确规定的授予标准。政府虽然提及基层政府法律顾问具备的资格条件，但是始终未明确一个统一的量化标准。从整体结构上看，各级政府没有普遍建立起多元化、复合型的法律顾问团队，一些基层贫困政府在建立政府法律顾问团队是会遇到人力资源不足的制约。由于基层政府差异不同，对基层政府法律顾问授予标准不同，难以保证入选的法律顾问的专业素养。我国基层政府法律顾问在聘任方面缺乏统一的标准和程序。目前，我国关于政府法律顾问的地方政府性法规规章多达300篇，对该制度的聘任方法还停留在基层探索阶段。国家层面上并没有形成一个统一的聘任标准，在实际运行中基层政府的随意性在一定程度上阻碍了制度的发展。在实际运行中，基层政府在聘任法律顾问的形式上缺乏统一的规定，有的政府以书面协议或合同，有的以证书或聘书，还有以口头协议的形式。基层政府忽略了聘任的程序，没有设置统一的聘任、竞选、公示的机制。在聘任操作上较简单，参考的大多由各级司法行政部门推荐具一定资历的学者、教授、律师等专业法律人才，最后基层政府领导的主观根据法律顾问的知名度来选择最终确定顾问人选，没有考虑业务水平和专业能力。既不能保证公平、公正、公开，也无法保证充分的竞争。有的律师为了提高自身的名声，通过关系进入政府法律顾问的队伍中来，其自身的专业水平相对并不是非常优秀，导致优秀的落选者不满。（二）基层政府法律顾问的考核机制和经费保障不健全基层政府法律顾问制度的考核机制根据各地的实际情况进行考核，未形成统一的考核标准。基层政府通过主观的意见对聘任的法律顾问进行考核评价，没有针对政府法律顾问的工作量、工作效率等拟定具体的考核标准。基层政府办公室对政府法律顾问的工作情况记录或备案并不及时，没有公平公正的量化标准去考核基层政府法律顾问。基层政府法律顾问对基层政府的工作“有应必答”，对政府的考核机制并没有具体了解，导致有责任心的政府法律顾问，常常需要占用大量的工作时间在法律顾问工作中，不统一的考核标准不能对他们客观公平的评价，必然会挫伤法律顾问为基层政府提供优质、高效服务的积极性，最终导致优秀的政府法律顾问离开法律顾问队伍。基层政府法律顾问制度的经费由聘任的政府支出，每个地方政府都没有对基层政府法律顾问作出明确标准。如山东省根据法律顾问费根据其工作量计算，临时聘请专家人员的费用参照执行，具体办法另行规定；天津市“适当支付合理报酬”；上海市“按照财政预算管理要求范使用”。但并没有明确规定基层政府法律顾问的收费标准，基层政府法律顾问的收取费用标准低，而基层政府法律顾问为政府提供的法律服务所消耗的精力和时间却较多。基层政府法律顾问的所得和付出不成正比，导致律师并没有感觉担任基层政府法律顾问是一种荣誉，极大的消弱了政府顾问工作的积极性。另外，基层政府在聘期内的政府法律顾问没有一个系统的评审机制。基层政府必须对法律顾问做一个评估，收入政府法律顾问“法智库”中，否则法律顾问的工作开展必然会难以进行。（三）基层政府法律顾问工作机制不规范各级和各地政府在聘任政府法律顾问之后缺乏统一的工作机制，导致基层政府法律顾问的工作积极性不高。目前，我国基层政府法律顾问逐渐向常态化发展，但是其制度的工作机制各地却不尽相同。无论是上海市、天津市、还是山东省关于政府法律顾问的工作机制都没有明确设置。基层政府法律顾问在与基层政府工作人员沟通交流中都出现一些延迟。有的政府法律顾问为基层政府决策和行政执法时提出了专业的法律意见，因不能及时与基层领导沟通得不到重视，政府法律顾问的协助参谋的作用未得到充分发挥。有的基层政府只有在工作中遇到问题时，才想到请政府法律顾问来解决。政府法律顾问对一些基层政府传达的工作委托，只能现场了解业务，由于前期没有介入，不了解时间的具体情况，未能对业务有一个深度的研究，导致基层政府和政府法律顾问在开展工作市出现“脱节现象”。有的基层政府对政府法律顾问的工作范围仅仅局限在行政复议和行政诉讼这两项业务，政府法律顾问不能全面的发挥其作用。基层政府法律顾问对业务信息的查询权和知情权有较强的局限性，当前部分政府法律顾问遇到业务中常见业务问题资料的收集较为困难。由于政府法律顾问参与基层政府的业务比较特殊，常常参与现阶段基层政府比较敏感的问题。政府具体行政行为法律并没有明确，基层政府为了维护政府形象考虑，对政府法律顾问的查阅范围进行限制。实际工作中，政府法律顾问申请查阅的基层政府公开业务材料限制较为容易。对于基层政府内部资料或涉密材料的情况下，政府法律顾问查阅相对就比较困难。造成政府法律顾问不能科学的、合理的出具相应的法律意见，使得法律顾问的工作时常滞后，无法满足基层政府时效性的要求。（四）未确实基层政府法律顾问工作风险防控基层政府法律顾问处理的工作相对复杂，这需要政府法律顾问拥有扎实的法律功底。近年来我国出台并修订了大量法律法规，部分政府法律顾问不能及时更新法律知识，明显降低了处理基层实际工作中科学性、合法性、合理性。另外，随着经济全球化的发展，不但要求基层政府法律顾问具备相应的法律知识，还要求其能够了解政治、经济等知识。道德是一种社会意识形态，是调整人们之间以及个人与社会之间的关系的行为规范的总和。基层政府法律顾问职业道德是关系到法治社会、法治国家的建设。实际上，每一个阶级、甚至每一个行业，都各有各的道德规范。基层政府法律顾问的职业道德体现在为政府部门提供法律服务的过程当中。职业道德的培养是基层政府法律顾问工作风险防控的重要途径，在实施基层政府法律顾问制度中有着不可或缺的地位。四、完善我国基层政府法律顾问制度对策（一）建立合理的评审、聘任及薪酬机制基层政府应建立评审机制，对所聘法律顾问日常工作的态度、工作能力、服务质量等方面进行评审。首先，由省、自治区、直辖市司法厅（局）和同级政府法治机关共同对基层政府法律顾问主动进行评审。其次，在聘任期内由基层政府法律顾问申请参加评审，因为现实中大多数政府法律顾问的聘任期是3年至5年，每年签约一次。评审的频率不宜太高和太低，基层政府法律顾问申请评审可以提高政府法律顾问的积极性。最后，评审应依据基层政府法律顾问的出勤率、解决纠纷的成功率等方面。评审结果应保存在司法行政机关或基层政府机关设置的“法智库”中，作为该律师以后政府法律顾问到期后是否继续任职的重要标准。聘任基层政府法律顾问成员应遵循公开、公平、公正的原则，由法律顾问成员所在的司法行政机关推荐，入选名单应向社会公开。第一，应规范聘任程序。司法行政机关应根据以前律师担任的评审结果以及顾问日志进行推荐，不可随意推荐。第二，基层政府的上级主管部门应协商确定入选法律顾问是否符合本部门业务需要，切不可片面追求社会知名度、学历水平或工作背景。第三，双方经协商达成聘任合同，基层政府部门将聘任或任命的法律顾问的决定上报给司法行政机关备案，该备案应保存在司法行政机关或基层政府机关设置的“法智库”中。在基层政府单位应该公示聘任信息，作到信息公开。此外，需聘任专业领域的法律顾问时，也应该遵循相应的程序和规则。基层政府法律顾问的薪酬包括固定报酬和按工作日志记录工作量确定的奖励。固定报酬由基层政府根据当地的收入情况，参考承担私人、企业法律顾问的薪酬付费。此外，政府根据每位法律顾问的工作日志记载工作量的不同，按照多劳多得的原则，给予补贴奖励。政府系统内专职政府法律顾问的薪酬，应参考编制人员的工资标准制定。基层法律顾问薪酬不能成为基层政府的负担，应该在合理范围内确定。（二）建立适宜的机构组织形式由于我国不同地区的经济水平、民主政治、法律文化发展不均衡，再加上基层政府工作的现实需要和发展状况不同，在基层政府机构内部建立适宜的政府法律顾问办公室更适合中国国情。政府法律顾问办公室设立在基层行政机关内部，是基层政府机关承办并管理法律事务的职能部门，其负责人的行政职务级别与其他职能部门负责人相同。政府法律顾问办公室由政府总法律顾问负责，该办公室负责对政府法律顾问进行业务培训和引导，专门从事草拟基层政府颁行的法规及规范性文件、审议行政日常事务，并进行相关法律知识的宣传工作。此种设置方式符合行政体制改革与发展，能够为基层政府依法开展各项工作提供保证。（三）建立基层政府法律顾问工作制度1.设置基层政府总法律顾问制度设置政府总法律顾问，是依法治国的需要，是保证政府决策科学化，法治化的需要，更是实现法律顾问工作自身规范化、系统化的需要。实行政府总法律顾问工作制度要求总法律顾问要有相应的职别，只有这样才能与其担负的职责相适应。在基层政府部门，要求其能参加和列席单位的各种会议，能够及时了解到政府部门机关的运转情况。政府总法律顾问是政府中在部门机关负责人的领导下，分工负责管理和指导聘用政府法律事务工作的负责人，是政府机关负责人的法律参谋和助手。政府总法律顾问应履行以下职责：1、当好政府机关负责人的法律参谋，对聘请部门机关重大决策进行法律论证，对政策的合法性负责；2、在政府机关负责人的领导下，主管本部门的法律事务工作，分管法律顾问办公室；3、分管法治宣传教育工作，对政府部门机关法治宣传教育工作进行指导；4、指导政府部分机关调解纠纷工作。政府总法律顾问自身应具备较高的法律专业水平和业务工作能力，只有这样才能保障基层部门机关的行政合法性、合理性、科学性，从而维护了基层政府部门的形象。2.设立集体讨论机制集体讨论制度不仅是调动政府法律顾问积极性的好办法，同时也是提升工作质量，避免出现重大失误的重要举措。由于基层政府法律顾问事务繁琐，遇到的法律事务往往十分复杂，可能涉及多个法律关系，涉及多方面的业务知识，故要求政府法律顾问精通所有的领域的知识是不现实的。设立集体讨论机制可以集思广益、群策群力，最大限度地发挥集体智慧。集体讨论制度一般有两种情况：一是定期讨论，如规定每周的某一天为集体讨论日；一是政府部门机关遇到重大或疑难问题时召集大家讨论。召开集体讨论会，事前要列出讨论提纲，提纲中要列明讨论的题目、内容以及可能出现的问题，这样不仅可以有针对性地解决问题，而且能提高基层政府的行政效率。3.设立工作日志、档案制度所谓的工作日志制度，就是指政府法律顾问对处理过的问题，按照一定的程序和要求记录下来的一种制度。建立工作日志制度是对政府法律顾问工作本身特性的要求。法律顾问工作特点往往是随机性、独立性，实行工作日志制度，便于政府机关领导监督检查，了解工作情况，也便于政府法律顾问自身总结交流经验。完善的档案制度是对基层政府内部资料的归整和贮存，也是对政府法律顾问工作的总结。实行档案制度一般要求按照时间、类别归档，类别可分为法律咨询档案、合同档案、诉讼案件档案、调解档案等。政府法顾问工作内容繁多，同时又是一项要求严谨、有条理规范的工作，设立工作日志、档案制度不仅可以反应出政府法律顾问在一段时间的工作量，而且可以为以后的工作提供参考。（四）建立基层政府法律顾问学习制度决策的科学性和规范性需要基层政府法律顾问具备相应的法律专业能力与执业素养的水平，只有加强对政府法律顾问进行业务培训、聘前教育以及在职培训和日常交流等，才能提升基层政府法律顾问各方面的职业素养。政府法律顾问在被聘任之后，应当时刻关注国家法律变化，与时俱进，及时更新自己的法律知识储备，加强与各个领域的法律工作者之间的交流，提高工作效率。基层政府法律顾问需要通过内部和外部双向学习，加强自身的法律储备和职业素养。在单位内，通过集体讨论的形式相互沟通交流本部门机关遇到的新的法律案件或其他问题。各地区司法部门应定期通过讲座的形式，及时向基层政府法律顾问传达法律变化，逐步完善其法律思维。结论基层政府法律顾问制度是我国政府法律顾问制度的外延和具体落实，是我国基层政府依法行政、法治社会发展等方面发挥着积极作用。各地政府根据具体情况的不同聘任专业律师和专家教授，不仅为基层政府依法行政提供法律依据，保障政府重大决策、提高政府行政效率，更进一步提高公民的法律意识保障公民的权益。通过对各地基层政府法律顾问制度的运行情况来看，基层政府法律顾问制度依然存在其制度立法不足、体制设计不合理、制度不规范、工作风险防控不到位等问题。针对基层政府法律顾问制度出现问题，为了完善我国基层政府法律顾问制度提出一下建议措施。TOC\o"1-3"\n\h\u引言一、政府法律顾问的含义（一）政府法律顾问的概念（二）政府法律顾问的主体1.法制办公室工作人员2.公职律师3.执业律师4.高校或研究机构的法学专家三、基层政府法律顾问制度的不足（一）基层政府法律顾问主体资格与聘任程序有缺陷（二）基层政府法律顾问的考核机制和经费保障不健全（三）基层政府法律顾问工作机制不规范（四）未确实基层政府法律顾问工作风险防控四、完善我国基层政府法律顾问制度对策（一）建立合理的评审、聘任及薪酬机制（二）建立适宜的机构组织形式