当代社会政策分析 课件 第11、12章 残疾人社会政策、救助管理政策

第11章第一节残疾与社会政策一、残疾与贫困在现行的贫困研究中,残疾与贫困表现出强相关。既往研究显示,无论在发达国家还是在发展中国家,残疾人(及其家庭)比社会中的其他人群更容易陷入贫困。从双向视角看,一方面,残疾增加了人们陷于贫困的风险或加深了贫困程度;另一方面,贫困可能使人们身陷残疾的处境,或进一步加剧其原有的困境。两者双向建构,互为因果。有学者在对英国开展的实证研究中发现,在一个家庭中,非残疾家庭的成员在同等的收入水平下可以达到更高的生活水平(见图11-1)。图11-1生活水平、收入与残疾注:此图是扎伊迪和伯扎特(Zaidi&Burchardt)基于生活水平和收入呈正向线性关系的研究假设绘制的。二、残疾理念与价值观的变化社会文化价值观是影响社会政策制定的重要因素之一。尽管它不构成政策的主体,但仍以非正式的制度安排影响着政策过程。在残疾人社会政策的创始、预评、选择、执行、评估和终止的系列进程中,残疾理念与价值观始终扮演着政策起点的核心角色,如何审视残疾现象更是与残疾人社会政策的发展和完善直接相关。残疾理念与价值观在一定程度上折射了一个国家、民族、地区的社会经济发展状况和文化背景。(一)从医学模型到社会模型、ICF模型随着社会的发展,单纯的医学模型已经不能很好地解释社会中越来越多的残疾现象,人们对“残疾”的认识也日渐加深。渐渐地,社会模型残疾观开始占据主导,人们倾向于认同“残疾”并不仅仅意味着生理或心理上的伤残,而是社会政治、经济、文化等因素综合作用的历史性产物。在这一模型基础上,世界卫生组织于2001年颁布了“国际功能、残疾与健康分类”——ICF模型(InternationalClassificationofFunctioning,DisabilityandHealth),取代了原有基于医学模型的残疾人分类模型(InternationalClassificationofImpairment,DisabilityandHandicap,ICIDH模型)。ICF模型的进步之处在于,它对“残疾”的描述和测量形成了统一的国际标准,将残疾与健康置于新的高度,整合了社会与个体的综合因素;而且它得到了191个世界卫生组织成员国的认可。该模型反映出残疾人的社会参与和社会融合不仅需要医疗技术的基础性配置,更需要环境因素和个人因素的联合作用,由此增强残疾人的活动能力和参与程度(见图11-2)。图11-2

ICF模型资料来源:WorldHealthOrganization.Internationalclassificationoffunctioning,disabilityandhealth.Geneva,Switzerland:WorldHealthOrganization,2001:18.(二)从“个人不幸”到“公共健康”随着社会模型及ICF模型的提出和被认可,人们达成了一个共识:在生命历程中,人类会不同程度地经历健康的衰减,即在不同程度上体验残疾。所以残疾并不仅仅发生于少数人群中,而是一种普遍的人类体验。在这一理念下,残疾从原来少数的“个人不幸”上升为一种普遍的生命体验,成为人类个体生命周期中可能面临的共同风险。(三)从弱势群体到公民权利他们倡导残疾人的社会融合与平等,这并非完全源于慈善事业施惠于弱势群体的内在动机,而是人们尝试为那些被增添了额外负担的残疾人寻求社会正义。整体上,公民权利视角认为残疾者与其他社会成员一样享有普遍而平等的“公民资格”,国家和社会有责任保障他们的权利实现。可以看出,随着社会的发展,人们对残疾的认识在不断进步和深化,理念和价值观的不同定位直接形成了相异的政策取向。社会模型、ICF模型、“公共健康”模型、普同经验模型和权利模型都在不同程度上促进了残疾人福利事业的发展,为残疾人的社会权利、社会参与和社会融合奠定了政策基础。各残疾模型的区别如表11-1所示。表11-1残疾模型的比较模型对残疾的定义政策主要目标关注点手段医学模型疾病或损伤个体生理或心理功能的恢复个体医学技术社会模型功能损伤,社会结构、社会制度等因素的综合结果功能恢复、社会参与社会公共意识、立法ICF模型残疾是个体与环境的交集社会参与、社会融合个体、人口与环境康复/治疗;服务;政策;无障碍环境“公共健康”模型个体不同程度的健康衰减;残疾是环境因素造成的生活质量人口基本预防;辅助预防普同经验模型风险社会中具有“普同”特质的经验社会政策普惠化障碍体验的普遍性和共通性社会倡导、社会政策权利模型社会排斥与社会歧视的最终结果社会公正、社会融合社会公共意识、立法和诉讼三、残疾人社会政策的含义与功能(一)残疾人社会政策的内涵在此基础上,结合残疾人群的特点,我们可以得出残疾人社会政策的内涵:通过国家立法和政府的行政干预,以残疾人群的需求为导向,旨在改善社会环境、增进残疾人社会福利及促进残疾人无障碍地参与社会生活的一系列措施、计划、方案和行动准则。(二)残疾人社会政策的内容(1)有关残疾人的社会保障政策。(2)有关残疾人的日常生活照顾服务的政策。(3)有关残疾人医疗保健和康复服务的政策。(4)有关残疾人教育的政策。(5)有关促进残疾人就业的各项政策。(6)有关无障碍环境建立和推广的政策。(三)残疾人社会政策的功能1.残疾人社会政策的经济功能首先,它具有调节经济运行的功能。具体表现在三个维度:其一,在一定程度上扩大内需;其二,促进就业和经济的增长;其三,为社会经济的改革创造有利条件。其次,残疾人社会政策的实施保障了就业残疾人群体的人力资本投资的可及性与稳定性。最后,残疾人社会政策为有劳动能力的残疾人提供了社会化平台,为他们获取健康和教育等必需品提供了有力的机制保障。2.残疾人社会政策的社会功能首先,残疾人社会政策发挥了收入再分配的作用,它的出台和实施调节了初次分配中的不公平,并试图从再分配领域进行社会资源的有计划干预,以此呼应社会公平的发展理念。其次,残疾人社会政策可以推进社会建设。3.残疾人社会政策的政治功能就残疾人社会政策而言,它的政治功能主要体现为政府有效的社会管理,即国家、各级政府及其相关职能部门通过制度建设来调节各利益群体的矛盾,妥善处理由残疾可能导致的社会问题,最终达成社会秩序稳定与良性运行的政治目标。第二节残疾人社会政策的发展演变一、残疾人社会政策的发展与转向(一)单一社会救助为主的补救型残疾人社会政策尽管当时的政策具有较大的波动性,但它们所提出的政府负有实施救济、保障公民生存之责任的理念无疑具有划时代的意义。它们使残疾人的基本需求经历了家庭保障—低层次(私人化)社会救济—社会救助制度化的阶段跨越,从政策层面为残疾人的基本生活提供了制度保障。(二)社会保险为主的制度型残疾人社会政策这一时期的残疾人社会政策以制度性的保险体系建立为基本特征。1881年,德国颁布了《社会保障法》,标志着德国成为世界上第一个以立法手段来实施社会保障制度的国家。其后,世界上其他国家纷纷效仿,开始从社会保险的制度设计深化残疾人社会政策。(三)社会福利全面延伸的权利型残疾人社会政策这一时期的残疾人社会政策被视为权利型政策模式,即残疾人可与其他社会成员一样以公民的资格享受到同等的福利政策保障。国家在其中不再扮演简单的“守夜人”角色,而是趋向于功能的全面扩张。这一取向的残疾人政策采纳了社会模型的残疾观,秉持外在环境因素与个体因素交互作用的理念,试图修正原有政策的“事后补救型”取向,融入了“积极预防”的理念。(四)以发展型政策为取向的残疾人社会政策因此,现阶段的残疾人社会政策表现出对原有高福利政策体系的反思——它试图调和个人责任和社会责任间的矛盾,实现两者的互构共生,并将政策聚焦于残疾人的自我发展与自我实现。同时,随着残疾人社会政策与社会工作的整合,以发展型政策为取向的残疾人政策逐步成形。这主要表现为两个方面:首先,它注重从人力资本角度培养并提升残疾人的可行能力——通过社会力量的介入,注重为残疾人提供就业培训和就业服务,在世界范围内进一步推广和普及无障碍环境的建设,力图为残疾人营造一个反社会排斥、充分参与的社会环境。其次,在新管理主义理念带动下,居家-社区照顾逐渐成为社会福利供给的重要模式。二、我国残疾人社会政策的历史发展(一)新中国成立以前的残疾人社会政策民国时期,北洋政府于1914年颁布《矿业条例》,规定伤残矿工及死亡者的医药、抚恤费由矿业主承担,并对残疾人的相关保护进行了规定。这标志着现代意义上中国的残疾人社会保护体制开始形成。新民主主义革命时期,中国共产党在根据地与解放区实行土地革命和社会革命相结合的政策,在十分艰苦的条件下因地制宜地实施了社会保险、救灾救济、优抚安置等政策、法规和措施,其中就包含了许多与残疾人及伤残军人相关的政策内容。(二)计划经济时期的残疾人社会政策自新中国成立以来,国家对残疾人政策的认识和实践也跨入了新时代。受当时国家经济社会发展水平的制约,残疾人社会政策开始从旧中国的“收养救济”型向“劳动福利”型转变。但这并不是说收养救济型政策消失了,而是说劳动福利型的政策成为残疾人社会政策的重要内容。整体上,计划经济时期的残疾人社会政策形成了以劳动福利型为主导的政策框架。在那个历史发展阶段,残疾人社会政策倡导残疾人在相关政策的指引下,通过自身的劳动满足基本生活需求。尽管政策体系以鲜明的“平等理念”为导向,但在具体的政策执行中往往发生理想与现实的偏差:除去优抚军人这一特殊人群,残疾人往往缺乏社会参与的平台,很大程度上仍然依赖于家庭和自身的非正规就业,辅以由民政部展开的社会救济支持。(三)改革开放以来的残疾人社会政策改革开放以来,中国社会进入了以经济建设为中心的迅速发展期。在这一阶段,我国的残疾人社会政策取得了突飞猛进的进展。主要表现在由原有的劳动福利型政策转向以“平等、参与、共享”为取向的政策模型,该模型倡导残疾人的全面参与和社会整合,力图构建一个真正平等的社会环境,以便残疾人参与社会生活的各个方面,共享改革发展所带来的成果。在新的历史时期,残疾人社会政策的进展主要体现在以下几个方面(见表11-2)。表11-2改革开放以来的各项残疾人社会政策发布时间名称发布机构性质1988—2021中国残疾人事业历次发展规划(国家多部委与残联共同编制)国务院法规1990残疾人保障法全国人民代表大会常务委员会法律1994残疾人教育条例国务院法规1998特殊教育学校暂行规程教育部章程2007残疾人就业条例国务院法规2008中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见中国共产党中央委员会、国务院规章2008残疾人保障法(修订案)全国人民代表大会常务委员会法律2010关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见国务院办公厅规章2012无障碍环境建设条例国务院法规2017残疾预防和残疾人康复条例国务院法规2021国家残疾预防行动计划(2021—2025年)国务院办公厅法规第一,有关残疾人法制框架的建构与完善。(1)宪法。(2)法律。(3)法规。第二,残疾人事业的组织机构和执行网络的建立。第三,两次全国残疾人抽样调查的展开为政策的制定提供了科学而全面的实证数据。第四,专业社会工作服务与机构的介入。第三节当前我国主要的残疾人社会政策一、当前我国残疾人的人群特点根据第六次全国人口普查和2006年第二次全国残疾人抽样调查数据推算,2010年年末我国残疾人总人数约8502万。分别于1987年和2006年执行的两次全国残疾人抽样调查数据显示,智力残疾人士的数量和占比下降较为显著,听力残疾和言语残疾人士占比略有下降,而肢体残疾人士占比上升较为明显,精神残疾人士的占比也略有上升(见表11-3)。整体上,现阶段我国残疾人口呈现一定的城乡差异、老龄化趋势和贫困化趋势。表11-3第一次和第二次全国残疾人抽样调查残疾类型分布对比资料来源:田宝,张扬,邱卓英.两次全国残疾人抽样调查主要数据的比较与分析.中国特殊教育,2007(8):54-56.略有改动。

视力残疾听力残疾言语残疾智力残疾肢体残疾精神残疾多重残疾第一次残疾人抽样调查(1987年)残疾人数(万人)75417701017755194674占总人口比重(%)14.6034.2819.6914.623.7613.05第二次残疾人抽样调查(2006年)残疾人数(万人)1233200412755424126141352占总人口比重(%)14.8624.161.536.6829.077.4016.30二、当前我国残疾人社会政策的发展状况经过几十年的摸索和实践,我国的残疾人社会政策已经形成了以残疾预防行动为上游,以教育政策、就业政策和社会保障为核心,以康复政策为下游,以无障碍环境建设为补充的政策体系。如图11-3所示,这一政策体系从多个维度对残疾人的基本需求和发展需求进行了回应,推动了残疾人事业多个面向的进步。图11-3当前我国残疾人社会政策结构图(一)残疾预防行动20世纪90年代以来,国家越来越重视残疾预防工作,相继颁布了一系列相关的政策、法律和法规。2014年国务院政府工作报告提出“做好残疾人基本公共服务和残疾预防”的要求,正式启动了国家残疾预防行动计划的制定工作,并2016年发布了《国家残疾预防行动计划(2016—2020年)》、于2021年发布了《国家残疾预防行动计划(2021—2025年)》。(二)残疾人教育政策第一,残疾人在普通教育体系中的合法权益得到法律保障。第二,国家加大力度拓展特殊教育的发展空间,特殊教育的地位得以不断巩固和提高。第三,一系列以教育为主旨的交流合作项目得到启动和实施,国际和地区间的交流合作日益活跃,譬如中国残联与欧盟合作开展的残疾人教育与职业培训项目、中国残联与香港嘉道理慈善基金会合作项目、中西部地区盲童入学项目等等。第四,社会组织在残疾人特教政策递送中发挥越来越重要的作用。(三)残疾人就业政策作为残疾人社会政策的核心,残疾人就业政策直接关乎残疾人的日常生活。现阶段,我国的残疾人就业政策实行集中与分散相结合的方针,采取优惠政策和扶持保护措施并举的方式,鼓励社会力量兴办社会福利企业,以便为残疾人创造更多的就业机会。从结构上看,当前的残疾人就业政策主要涵盖以下四个层面的内容。第一,集中就业。第二,按比例就业。第三,自主从业或创业。第四,社区就地就近安排残疾人就业。(四)残疾人社会保障政策第一,目前残疾人的社会救助体系已经形成了以优抚安置、“五保”供养、最低生活保障、社会救济为内容的制度框架。第二,残疾人社会保险制度的城乡分化问题得到显著缓解。第三,鼓励发展残疾人慈善事业。(五)残疾人康复政策第一,针对特定残疾人群的医疗康复工作的展开与推广。第二,残疾人社区康复和用品用具服务工作的网络建立。第三,康复人才的培养和再培训。(六)残疾人无障碍环境政策我国在20世纪80年代就开始探索残疾人无障碍环境的建设,于1989年正式颁布了《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范》,这是我国第一部关于无障碍环境设计的规范。1990年颁布的《残疾人保障法》中也将“环境”作为单独一个章节,首次在法律层面提及了“无障碍措施”,但并未对之进行规范化与系统化。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》及残疾人保障和发展、老龄事业、信息化、旅游业、交通强国建设等专项规划中,无障碍环境建设均被强调,并被纳入国家人权行动计划,无障碍设施覆盖率持续提升。三、当前我国残疾人社会政策的问题分析第一,立法建设有进展,但在需求回应上政策仍相对滞后。作为保障残疾人社会政策的灵魂,我国有关残疾人群体的法律建设明显处于滞后状态。从1990年我国颁布《残疾人保障法》以来,一直到2008年新修订版的《残疾人保障法》才破茧而出。第二,在残疾人教育政策上,教育资源配置尚不合理。这主要表现在特教领域内教育资源在地区间的配置不均衡。从图11-4可以看出,2020年全国特教学校的生师比是13.31∶1;全国最高的生师比是青海省,为36.5∶1;生师比最低的是上海市,仅为5.93∶1。足见省区间特教资源的配置不均衡。图11-4

2020年我国特教学校的生师比(不包括港澳台地区)注:根据国家统计局官网《中国统计年鉴2021》数据绘制。从时限来看,近些年我国特教学校进展不大。1978—1995年,特教学校的发展经历了一个高速增长期,而20世纪90年代中期以后,特教学校的发展规模增长缓慢(见图11-5)。从学者对中日两国特教学校的比较得知,2002年日本的特教学校就已经达到了993所。图11-5

1978—2020年我国特教学校的发展状况第三,残疾人就业政策的力度、效果和扩面仍较为有限。从图11-6可知,2017—2021年,我国城乡持证残疾人就业仍以农业种养殖为主。一方面,这说明我们在现阶段倡导的按比例分散就业取得了重要进展;另一方面也说明我国的残疾人就业政策成效有限。图11-6

2017—2021年我国城乡持证残疾人就业发展状况注:根据中国残疾人联合会2017—2021年残疾人事业发展统计公报数据绘制。第四,残疾人社会保障的政策发展亟待整合推进。2006年第二次全国残疾人抽样调查的数据显示,我国残疾人的养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险覆盖率仅为10.0%、32.0%、0.4%、0.6%,而一项都未参保的覆盖率竟高达65.8%。第四节残疾人社会政策的改革创新一、发达国家残疾人社会政策的模式与经验(一)国家福利型政策模式:以英国为例(1)社会保险与津贴制度。(2)国民卫生服务系统(nationalhealthsystem,NHS)。(3)个人社会福利系统。归纳来看,英国建立了一套完备的残疾人社会政策体系,充分将残疾人群体的各种需求纳入政策视野内,并将其逻辑地建构于国家统一的福利体系中。立足于“第三条道路”的社会理念,英国的残疾人社会政策以全民社会保险为基础、以高福利的社会化福利系统为支撑,为残疾人群体构筑了学习、生活和工作的网络机制,保障了残疾人的合法权益。(二)市场导向型政策模式:以美国为例整体上,美国的残疾人政策是一种市场导向型的政策模式,它鼓励残疾人通过工作获得自立。面向适龄的残疾劳动者,美国政府的政策路径也有所差异。从表11-4可以看出,美国残疾人政策的首选是工作路径,其次是保险路径,再次是失业路径,最后是救济路径。针对不同的潜在政策主体,美国的残疾人政策实行了类别化的政策体系,以此逐级分流,最终达致资源的有效传递。表11-4美国针对不同残疾人群的分类政策政策路径目标人群政策内容政策目标工作路径一般残疾就业者康复项目、劳动力市场干预政策(包括给雇佣残疾人的雇主一定的补助金;为残疾人提供一定的配额工作)稳定在劳动力市场政策路径目标人群政策内容政策目标保险路径因残疾因素而暂时性失业的残疾者传统残疾转移支付项目,如由雇主支付的短期疾病保险或短期失业保险;以健康和工作时间为标准的长期残疾保险;社会保障残疾保险维持基本生活,重返劳动市场失业路径因经济发展而长期陷入失业困境的残疾就业者短期失业保险;长期失业保险;社会保障的退休制度维持生存救济路径不满足领取健康保险或失业保险资格的无业残疾人以家计调查为基础的各类福利项目维持生存概而言之,美国的残疾人社会政策是一种市场导向型政策模式,但仍可见政策对这一人群的特殊保护原则:首先在立法层面保障残疾人的合法权益,通过残疾人社会保险和补充保障收入实现政策对残疾人的主要保障。其次,国家为残疾人提供有限的福利服务。美国的政策模式是高度市场化的典型代表,并依从于各州的实际情况而有所变化。一方面它依赖于高度的市场化,另一方面又依赖于政府对残疾人群体的高度专注和持续稳定的政策支持。(三)东亚残疾人福利模式:以日本为例残疾人福利政策主要由残疾年金制度和残疾福利两方面构成。作为东亚福利模式的典范,日本结合本国固有的深层文化,以低福利支出为特点构建了有效的政策体系。在与社会经济发展水平相宜的基础上,日本合理而有效地利用有限的社会资源,为残疾人群体构建了有力的支持网络。二、发达国家残疾人社会政策对中国的启示从发达国家残疾人社会政策的发展历程看,其社会政策发展过程具有一些相似性。首先,各国立足于“立法为先”的行动逻辑,明晰立法在残疾人社会政策发展中的不可替代性。我国在立法上还处于相对滞后阶段,相关领域的政策发展和完善显得后劲不足、缺乏系统性。其次,发达国家残疾人社会政策均采纳了特殊保护原则。相对而言,我国尽管也在残疾人社会政策模型上有所改动,但在政策的制定与执行中还缺乏系统的理念贯彻。表11-5中国和部分国家残疾人法律比较资料来源:根据《中国弱势儿童群体:问题与对策》“中、美、日三国有关残疾人的法律体系对照”表修改整理而成。(卢德平.中国弱势儿童群体:问题与对策.北京:社会科学文献出版社,2007:214.)国家一般法特殊人群专门法特定问题专门法中国《中华人民共和国残疾人保障法》/《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》英国《残疾歧视法》《慢性病患者与残疾人法案》《残疾人教育法》《残疾人就业法案》美国《美国残疾人法》《瓦格纳法案》(盲人)《初等和中等教育法案》(聋、盲儿童)《残疾人个体教育法案》《建筑无障碍条例》《公民居住法案》《电信法案》《航空运输便捷法案》日本《残疾人基本法》《身体残疾人福利法》《智力残疾人福利法》《残疾人教育法》《残疾人雇用促进法》《残疾人职业训练法》《特殊儿童抚养补贴法》《促进高龄者、身体障碍者便利利用的特定建筑物关联法》《促进高龄者、身体障碍者乘坐方便的公共交通工具关联法》《促进身体障碍者便利利用的通信、广播事业关联法》最后,在新管理主义影响下,发达国家残疾人社会政策发展日益重视从治理的角度提高政策的实际效率。我国残疾人社会组织的发展和壮大有效实现了政府的职能转移,但囿于各种历史因素和社会现实的影响,政府职能部门、地方部门、基层组织的管理体制仍缺乏有效治理与理性沟通,致使元政策在实施过程中出现较大偏差。这需要我国的残疾人社会政策引以为戒,真正建构起以残疾人需求为中心的回应型政策体制。表11-5对中国和以上各国残疾人法律做了系统比较。立足我国经济体制和社会体制的现实特点,充分吸收发达国家的相关经验,完善残疾人政策体系应该秉持以下几个原则。(一)以残障观的转变作为完善我国残疾人社会政策的前提(二)健全残疾人社会政策的法治体系和实践体系(三)遵循全面保障与特殊保护相结合的原则(四)建构托底型为基本、保障型和发展型为双翼的残疾人社会政策体系【思考题】1.试述残疾人社会政策的内涵及其功能。2.残疾理念与价值观经历了哪些变化?3.试述我国残疾人社会政策的发展演变。4.试述当前我国主要的残疾人社会政策。5.试述发达国家残疾人社会政策建设对我国的启示。第十二章救助管理政策救助管理政策或救助管理制度,是针对流浪乞讨人员(行为)的社会政策。流浪乞讨作为一种特殊的谋生(生活)方式,是古今中外共同存在的一种社会现象。新中国成立以后,出于稳定社会秩序、维护新生政权的考虑,国家采取了控制人口流动的政策,乞丐群体的规模一度缩小,在有些地区甚至已经基本绝迹。改革开放后,随着国家对社会流动限制的削弱和城市化的发展,流浪乞讨人员的规模快速增加。转型时期流浪乞讨现象已经成为社会各界普遍关注的社会问题。第一节救助管理政策概述一、相关概念辨析(一)流浪乞讨人员“流浪乞讨人员”,俗称“乞丐”“叫花子”“要饭的”“顶沙锅”等,是与人类文明相伴而生的社会现象。人类历史始终存在着这样一类“以乞讨为生的群体”,它的规模根据情况而变化,但是它的存在却是客观而连贯的。《现代汉语词典》对“流浪乞讨人员”的解释是:生活没有着落而专靠向人要饭、要钱过活的人。但这一概念却无法涵盖生活并非完全没有着落的、以乞讨为生活方式以及通过乞讨获得更多收入的流浪乞讨人员。为了能够帮助那些真正需要帮助的流浪乞讨人员,《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》对被救助的流浪乞讨人员进行了限定。“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿,无亲友投靠,又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养,正在城市流浪乞讨度日的人员。(二)救助管理制度救助管理制度”的全称是“城市流浪乞讨人员救助管理制度”。这个概念是在广义上使用的,是针对流浪乞讨人员或针对流浪乞讨问题的各种社会政策、法规、措施、办法的总称。狭义的“救助管理制度”是指在2003年之后实施的针对城市生活无着的流浪乞讨人员的救助管理制度。二、对流浪乞讨现象成因的理论分析(一)贫困论贫困论包括物质贫困论和文化贫困论,它认为在人类社会发展史中,贫困总是与文明相伴而生,不管经济如何发达、社会如何进步,都摆脱不了贫困的阴霾。“贫困是引发众多社会问题的重要经济诱因,也是引发乞丐现象的初始根由。从某种意义上说,正是贫困使乞丐得以产生并在文明社会的发展历程中长期延续。”(二)文化传统论乞丐作为一种亚文化类型的社会群体,也是社会系统的结构要素,承担着某种特定的社会职能:一是文化媒介职能,主要通过乞丐的民间艺术活动和民俗表演活动来完成;二是边缘性社会化服务职能,主要通过乞丐所从事的各种贱役、苦役等边缘性劳作来展开。(三)社会结构论徐芳、王保庆认为,社会存在结构性缺陷,如果经济结构内部产生失衡,造成群体间分配的不平等,就会使这个经济结构中的一部分人处于弱势地位,在经济利益上受到不公平的对待。结构性贫困是导致中国农民弱势处境并逐渐被边缘化乃至寻求乞讨这种越轨生存方式的主要社会因素。(四)利益驱动论乞丐职业化的趋势越来越显著,很多人凭借这个“职业”脱贫致富,甚至腰缠万贯。徐江善认为,改革开放初期,一些人只重利益结果而不重利益实现途径,导致受利益驱动而行乞的人增多,这种示范作用又吸引了一大批人加入乞讨队伍当中。尤其是一部分有劳动能力却好逸恶劳者,自己乞讨甚至组织他人乞讨,不劳而获,谋取不正当利益。(五)社会转型论在社会转型中,家庭功能逐渐弱化,带来了一系列的社会问题,也为乞丐问题的出现提供了条件。乞丐,无论是被家庭遗弃还是被驱逐出来,无论是被迫离家出走还是主动为家庭分忧,都属于家庭危机直接或间接的牺牲品。(六)综合因素论有学者认为,当前中国乞讨现象的形成是多种因素综合作用的结果:既有历史因素,又有现实因素;既有宏观因素,又有微观因素;既有政治经济因素,又有文化心理因素;既有社会原因,又有个人家庭和社区的原因。这些因素都在发挥作用,共同影响流浪乞讨现象的生成。三、转型时期流浪乞讨现象形成的原因流浪乞讨现象是典型的由社会失范引起的社会问题,是多种因素共同作用的结果。探讨现阶段流浪乞讨现象的形成机制,要结合社会转型期的特点,从多维度、多方面进行分析,通过调查研究得出真实可靠的结论。综合以往关于流浪乞讨形成因素的研究,并结合我们的思考,可以将我国社会快速转型期流浪乞讨现象的成因构建为以下理论模型(见图12-1)。图12-1我国社会快速转型期流浪乞讨现象的成因理论模型注:模型分为两个部分:(1)基本因素与转型时期特殊因素导致了转型期一系列社会问题的形成,包括基础与基本结构性社会问题(贫困、教育、家庭问题)、变迁性社会问题(就业、医疗问题)和偏差性社会问题(流浪乞讨问题)。其中,基本因素主要导致了一系列基础性与基本结构社会问题,转型时期特殊因素主要导致了众多变迁性社会问题。(2)各种社会问题之间存在很强的交互作用,基础性与基本结构社会问题和变迁性社会问题解决不了,又会反过来影响流浪乞讨这个社会问题的产生和发展。这两个部分具有相互影响的关系,这样分析可以更清楚地说明流浪乞讨现象的形成机制。由模型可以看出,社会快速转型期流浪乞讨现象的成因涉及基本因素及转型时期特殊因素两大方面。其中,基本因素分为自然、社会、个人、家庭、文化等五个方面;转型时期特殊因素分为社会结构变化、社会运行机制变化、价值观念变迁和救助管理四个方面。转型时期特殊因素与基本因素相互作用,共同导致包括流浪乞讨在内的现阶段众多社会问题的生成。第二节我国救助管理政策发展历程一、我国城镇健康社会政策的发展演变(一)收容遣送作为一种对待流动人口的措施早已存在1949年5月,北京市政府成立以民政局为主,由公安局、卫生局、纠察总队、人民法院等单位及华北人民政府民政部代表共同参加的“收容处理游民乞丐委员会”。针对游民乞丐的处理方针是:一方面收容,一方面组织劳动;对有偷窃、流氓行为的送法院适当处理后组织劳动生产;对游民乞丐,经过收容教育后分别采取遣送回籍、组织劳动和收养、学习技术等办法,以达到促其自谋生计的目的,这样较好地解决了乞丐问题。二、收容遣送制度的实施及其异化国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》(简称《办法》)是一项兼具救济安置和治安管理双重属性的制度。正如该《办法》第一条规定所述,“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员,以维护城市社会秩序和安定团结,特制定本办法”。《方法》所规定的收容对象是“家居农村流入城市乞讨的”“城市居民中流浪街头乞讨的”及“其他露宿街头生活无着的”三类人。1991年,“民工潮”泛滥,各大城市不堪重负。《关于收容遣送工作改革问题的意见》(国阅〔1991〕48号)将无合法证件、无固定住所、无稳定收入的人员,即“三无”人员纳入收容遣送范围。而在实际的执行中,“三无”却被一些地方的执法人员操作化为身份证、暂住证、务工证“三证”缺一不可。在利益的驱动下,一些地方还出现了下达收容指标任务、强迫收容对象劳动、收取各种费用,甚至收容机构之间买卖收容对象等违法现象。收容遣送变成了不少相关人员借以充实小金库或发个人财的工具,不少公民的政治、经济、人身权利受到严重侵害。至此,收容遣送已经异化为限制流动人口特别是外来务工人员的治安管理制度。收容遣送制度的功能甚至从最初维护城市形象、维护城市正常的生活生产秩序演变为配合公安部门打击刑事犯罪。三、2003—2008年:救助管理制度出台并逐步规范随着制度的异化、政府执政理念和社会观念的更新与进步,加之“孙志刚事件”后公众参与的“倒逼”效应，2003年6月18日,国务院审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(简称《救助管理办法》)。与收容遣送制度相比,救助管理制度有三个方面的转变：其一是政策制定部门对流浪乞讨人员的假设的转变。其二是政府执政理念的转变。其三是社会政策导向的转变。救助管理制度取代收容遣送制度具有以下重要意义:首先,救助管理制度的出台和实施体现了国家和政府对弱势群体的人文关怀。其次,救助管理制度体现了救助(管理)者与被救助(管理)者之间的平等关系。最后,救助管理制度维护了受助者的基本生活权益。2003—2008年,中国流浪儿童救助管理工作有以下特征:一是街头强制救助。二是机构救助与安置。三是“家庭融合”目标。四是“类家庭”救助模式。四、2009—2019年:救助管理制度更加系统和专业(一)强调对流浪乞讨人员的救助和街头治理2009年7月,《民政部、公安部、财政部、住房城乡建设部、卫生部关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》下发,要求各地民政部门要加强街头救助,协助配合公安、城管、卫生等部门做好街头管理和打击解救工作,开展流浪乞讨精神病人、危重病人的救治工作,特别是流浪未成年人的解救和救助保护工作,减少流浪乞讨犯罪行为和流浪乞讨现象的发生,保护未成年人和精神障碍患者。流浪儿童是儿童中的一个特殊群体,数量不容小觑,国务院妇女儿童工作委员会一课题组的报告显示,2008年中国实际存在的流浪儿童数量在100万~150万。2010年之后,中国更加重视流浪儿童救助管理工作：首先,加强流浪未成年人救助和保护,重视家庭监护评估。其次,减少滞留未成年人,开展“回家庭”和“回校园”专项行动。最后,促进未成年人救助保护机构转型升级,加强源头预防。(二)救助管理体系更加完善,救助范围扩大首先,救助管理体系更加完善。2014年,国务院公布《社会救助暂行办法》,由民政部门统筹全国社会救助体系建设,流浪乞讨人员救助属于临时救助,中国开始建设系统化的社会救助网络。救助管理制度涉及的部门也从原来的以民政、卫生和公安部门为主,逐步扩展为妇联、扶贫办、政法委、财政部、人力资源社会保障部等多个部门,尤其是流浪未成年人救助保护工作涉及的部门多达19个。其次,救助范围扩大。2015年9月印发的《民政部、全国妇联关于做好家庭暴力受害人庇护救助工作的指导意见》中提出,常住人口及流动人口中的家庭暴力受害人全部纳入庇护救助范围。(三)救助管理机构规范和技术提升,救助方法更加专业2011年,《民政部关于开展救助管理机构等级评定工作的通知》通过救助管理机构等级评定促进救助管理工作的规范化发展。2012年,《民政部关于促进社会力量参与流浪乞讨人员救助服务的指导意见》鼓励社会工作等专业力量和社区等志愿组织开展主动救助服务、提供专业救助服务、做好预防帮扶服务。五、2020年之后:救助管理制度进入机制整合阶段2020年3月,民政部会同中央政法委等11部门印发《关于开展生活无着的流浪乞讨人员救助管理服务质量大提升专项行动的通知》,要求在关键环节上建机制、压责任、提质量、优服务。救助管理工作借助信息化手段推进全链条监管,救助服务寻亲成效大幅提升,长期滞留人员安置工作取得突破,实现“高周转率、低滞留率”良性运转。第三节我国救助管理政策现状2019年之后,流浪儿童救助管理与普通流浪乞讨人员的救助管理工作分别归民政部儿童福利司与社会事务司管理。根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其实施细则、《民政部、公安部、财政部、住房城乡建设部、卫生部关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》、《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程》、《关于开展生活无着的流浪乞讨人员救助管理服务质量大提升专项行动的通知》等重要政策和专项行动方案,可以看出,中国的救助管理政策主要关注以下五个环节。一、预防与监测救助管理的预防与监测工作是指民政部门、救助管理中心与基层社区以及社会各界合作开展的,针对有可能成为流浪乞讨人员的人的早期救助和监测工作。第一,随着中国社会保障制度和救助体系的日益健全和完善,从源头上减少了流浪乞讨人员。第二,随着脱贫攻坚工作的深入推进,家庭贫困原因导致的流浪及外出打工临时遇困人口数大幅减少。第三,公安部门人脸识别技术、头条寻人等网络信息技术的成熟应用,既减少了人口走失存量,又控制了增量。第四,学校和社区开展的未成年人心理健康服务,农村留守和困境儿童关爱保护体系的建设,工青妇、老龄委、关工委等群团组织和社会服务组织开展的针对妇女、儿童、老人等弱势群体的关爱服务项目发挥了较好的源头预防作用,能有效发现和制止流浪倾向。二、发现与报告全国各级救助管理部门广泛动员社区居委会、社会组织、志愿者和热心群众积极参与救助服务;发动环卫职工、公交出租司机、夜间安保人员提供流浪乞讨人员求助线索;探索建立民间信息员队伍,采取激励措施,鼓励其做好报告、引导和应急服务;有条件的地方,在流浪乞讨人员、外来务工人员集中活动区域增设临时救助点、流动救助车。三、站内与站外救助救助管理机构工作人员开展24小时救助和不间断街面巡查,还对包括务工不着、讨薪无果、寻亲不遇、被盗被抢、遭受家暴、街头醉酒人员等各类困境人员提供针对性应急救助,大大超出了法律明确规定的工作职责范畴。(一)站内救助(1)求助接待与安检登记。(2)生活和教育辅导服务。(3)寻亲服务。(4)医疗服务。(5)未成年人教育服务。(6)离站服务。(二)站外救助为有效减少“强行讨要”“职业乞讨”等不文明现象,公安机关、城市管理部门和其他有关行政机关按照职责分工开展街面巡查和综合治理行动。民政部门要加强街头救助,做好劝诫工作,加强主动救助,对不愿到救助管理机构接受救助的流浪乞讨人员和其他街头生活无着人员,持续做好极端天气下“寒冬送温暖”“夏季送清凉”等专项救助工作。四、滞留人员救助寻亲救助站根据受助人员的情况实施不超过10天的救助服务。救助期限超过10天的人员一般是难以确定身份的走失人员等特殊困难救助对象。民政部门及托管机构要协同公安部门,通过DNA比对等方式甄别滞留人员身份信息。对滞留超过1个月的受助人员,救助管理机构要根据寻亲进展情况对其在全国救助寻亲网、头条寻人等平台的寻亲信息进行更新完善。五、返乡与安置返乡与安置属于离站服务。对于能够自行返回的外地受助者,救助站对其进行教育后安排离站,并将后续监测和安置工作转交给流出地政府。对残疾人、未成年人及其他行动不便的人,救助站应当通知其亲属或者所在单位接回;亲属或者所在单位拒不接回的,由流入地人民政府民政部门或省级人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回,送其亲属或者所在单位。第四节我国救助管理政策展望一、救助管理政策成效(一)救助保护和预防体系日益成熟目前,中国已经形成了较为全面的救助管理和预防服务体系。中国救助管理政策包括了预防与监测、发现与报告、站内与站外救助、滞留人员救助寻亲、返乡与安置等环节。中国的流浪未成年人救助管理政策已经与最低生活保障、孤儿和困境儿童救助保护制度以及低收入家庭救助制度共同形成分层、分类、较为完备的流浪儿童救助保护和预防体系。截至2021年年底,全国有救助管理机构1838个(含未成年人救助保护机构),床位9.4万张。其中,流浪儿童救助保护机构276个,床位0.9万张,救助流浪乞讨未成年人0.7万人次(见表12-1)。表12-1

2006—2021年中国救助管理机构及床位数注:“流浪儿童救助保护机构”包括流浪儿童救助保护中心和救助管理站;自2013年起,流浪儿童救助保护中心更名为“未成年人救助保护中心”。资料来源:2006—2016年数据来自历年的中国民政统计年鉴;2017—2021年数据来自历年的民政事业发展统计公报。年份救助管理机构(个)流浪儿童救助保护机构(个)救助管理机构总床位(万张)流浪儿童救助保护机构床位数(万张)20061239504.60.120071351904.70.420081422885.10.4200914881165.10.4201015931455.60.5201117882417.10.82012203126110.01.02013216527410.81.22014229434511.11.22015204127511.31.12016197624011.31.02017181719410.90.82018171017611.00.82019174720210.40.8202018072529.41.0202118382769.40.9(二)社会力量介入增强,救助专业化水平提升社会力量的介入有助于提升救助管理政策有效性,减少重复流浪人次。早在2003年,《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》就提出“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”,但并没有提出具体的要求和配套保障政策。2006年,民政部等19部委《关于加强流浪未成年人工作的意见》则提出了“引入社会工作专业制度、聘用专业社会工作者、建立志愿者服务基地、引导培育民间力量参与流浪未成年人工作、开展国际合作交流、充分利用社会资源等,聚智聚力,共同做好流浪未成年人工作”等具体思路。(三)流浪人口数量大幅减少表12-2反映了2009—2021年全国流浪乞讨救助管理工作情况。数据显示,13年来,中国流浪乞讨救助对象数量呈现先上升后下降的趋势。在救助管理技术提升及多部门联合开展的专项行动的影响下,自2016年起,全国被救助的流浪乞讨人数开始下降,自2017年开始,民政部统计的流浪乞讨救助人数大幅下降。表12-2

2009—2021年全国流浪乞讨救助管理工作情况单位:万人次注:2009—2016年救助总数包括未成年人救助数。资料来源:2009—2016年数据来自历年的中国民政统计年鉴;2017—2021年数据来自历年的民政事业发展统计公报。年份救助总数救助未成年人数在站救助站外救助2009168.116.7——2010171.914.