2022年对修订《发票管理办法（征求意见稿）》的思考

本文格式为Word版下载后可任意编辑和复制第第页2022年对修订《发票管理办法（征求意见稿）》的思考为增加立法透亮度，提高立法质量，国务院法制办公室公布了《中华人民共和国发票管理方法（修订草案）（征求看法稿）》，向社会各界广泛征求看法，笔者结合基层工作实践就征求看法稿的部分条款做了些思索。

一、部分条款与新修订的有关规定存在明显差异

第四十四条（原文）：增值税一般纳税人之间销售货物和应税劳务时，应当向购买方开具增值税专用发票。但有下列情形的不得开具：

(一)购买方未供应其增值税一般纳税人资格证明的；

(二)销售免税项目货物的(国家另有规定的除外)；

(三)销售其他根据规定不准抵扣税款的货物或者劳务的。

分析理由：第四十四条与新修订的《增值税专用发票使用规定》（国税发【2022】第156号）第十条规定有明显差异。

第十条：一般纳税人销售货物或者供应应税劳务，应向购买方开具专用发票。

商业企业一般纳税人零售的烟、酒、食品、服装、鞋帽（不包括劳保专用部分）、化妆品等消费品不得开具专用发票。

增值税小规模纳税人（以下简称小规模纳税人）需要开具专用发票的，可向主管税务机关申请代开。

销售免税货物不得开具专用发票，法律、法规及国家税务总局另有规定的除外。

建议：将四十四条和《增值税专用发票使用规定》第十条的规定进行整合：

增值税一般纳税人之间销售货物和应税劳务时，应当向购买方开具增值税专用发票。但有下列情形的不得开具：

(一)购买方未供应其增值税一般纳税人资格证明的；

(二)销售免税货物不得开具专用发票，法律、法规及国家税务总局另有规定的除外。

(三)一般纳税人零售的烟、酒、食品、服装、鞋帽（不包括劳保专用部分）、化妆品等消费品或销售其他根据规定不准抵扣税款的货物或者劳务的。

第四十五条（原文）：增值税一般纳税人取得的增值税专用发票，应当根据规定的期限到税务机关认证，经税务机关认证相符后，方可作为抵扣凭证。

增值税专用发票有下列情形之一的，不得作为抵扣凭证：

(一)认证不符，密文有误的；

(二)属于虚开发票的；

(三)其他未根据规定开具发票的。

分析理由：目前增值税专用发票的认证有两种形式，一是纳税人到税务机关认证，二是纳税人使用经税务部门批准的网上认证系统进行自行认证。其次，第四十五条与《增值税专用发票使用规定》其次十七条的规定也有明显差异。

其次十七条：经认证，有下列情形之一的，暂不得作为增值税进项税额的抵扣凭证，税务机关扣留原件，查明缘由，分别状况进行处理。

（一）重复认证。

（二）密文有误。

（三）认证不符。

（四）列为失控专用发票。

建议：将四十五条和《增值税专用发票使用规定》第十条的规定进行整合：

增值税一般纳税人取得的增值税专用发票，在规定期限内经税务机关指定的发票认证系统认证相符后，方可作为抵扣凭证。

增值税专用发票有下列情形之一的，不得作为抵扣凭证：

(一)重复认证、认证不符、密文有误的和已被税务机关列为失控的专用票

(二)属于虚开发票的；

(三)其他未根据规定开具发票的。

二、部分条款之间可简化合并

第八条（原文）：申请印制发票的企业应当具备以下条件：

(一)设备、技术水平能满意印制发票的需要；

(二)能够根据税务机关的要求保证供应；

(三)管理规范，有严格的质量监督制度；

(四)有特地车间生产、专用仓库保管、专人负责管理；

(五)能严格遵守发票印制的规定。

税务机关收到申请后，应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证。

第九条（原文）：印制发票的企业必需根据税务机关批准的式样和数量印制发票。禁止非法印制发票。禁止伪造、变造发票。

第十一条（原文）：申请生产发票防伪专用品的企业应当具备以下条件：

(一)设备、技术水平能满意生产发票防伪专用品的需要；

(二)能够根据税务机关的要求保证供应；

(三)管理规范，有严格的质量监督制度；

(四)有特地车间生产、专用仓库保管、专人负责管理；

(五)能严格遵守生产发票防伪专用品的规定。

税务机关收到申请后，应当以招标方式确定生产发票防伪专用品的企业，并发给发票防伪专用品准产证。禁止非法生产、伪造、非法出售、非法取得、非法使用发票防伪专用品。

分析理由：第八条与第十一条对申请印制发票的企业和申请生产发票防伪专用品的企业应当具备的条件二者完全相同，在不影响原文意思表达的前提下，可简化合并。

建议：第八条、第九条与第十一条合并：

申请印制发票的企业和申请生产发票防伪专用品的企业应当具备以下条件：

(一)设备、技术水平能满意印制发票的需要；

(二)能够根据税务机关的要求保证供应；

(三)管理规范，有严格的质量监督制度；

(四)有特地车间生产、专用仓库保管、专人负责管理；

(五)能严格遵守发票印制的规定。

符合上述条件的申请企业应向税务机关提出书面申请，税务机关收到申请后，应当以招标方式确定印制发票的企业和生产发票防伪专用品的企业，并发给相应的发票准印证或发票防伪专用品准产证。

印制发票的企业必需根据税务机关批准的式样和数量印制发票，禁止任何企业非法印制、伪造、变造发票，禁止任何企业非法生产、伪造、非法出售、非法取得、非法使用发票防伪专用品。

三、部分条款的规定执行时简单相互混淆

其次十一条（原文）：依法不需要办理税务登记的单位和个人，凭发生购销业务、供应或者接受经营服务或者其他经营活动的书面证明，可以直接向税务机关申请领购或者开具发票。

其次十二条（原文）：临时到本省、自治区、直辖市以外从事经营活动的营业税纳税人，应当凭所在地税务机关证明，向经营地税务机关申请领购或者开具经营地的一般发票；增值税纳税人凭所在地税务机关的证明回原地开具，或者由经营地税务机关开具。

其次十三条无固定场所从事生产经营活动的单位和个人，以及外省、自治区、直辖市来本辖区临时从事经营活动的单位和个人，可以向经营地税务机关申请领购或者开具发票。

分析理由：其次十一条、二十二条、二十三条对四类纳税人领购或开具发票做出了不同规定。一类是依法不需要办理税务登记的单位和个人；二类是临时到本省、自治区、直辖市以外从事经营活动的营业税纳税人、增值税纳税人；三类是无固定场所从事生产经营活动的单位和个人；四类是外省、自治区、直辖市来本辖区临时从事经营活动的单位和个人。由于没有统一的划分标准，在执行规定时简单发生混淆的状况，不便于税务部门管理。比如一个在全国各地流淌跑运输的个体户，他同时符合二类、三类、三类的划分范围。

建议：属地管理是税收的基本管理原则之一，为既便于税务部门管理、保障税收收入又能便利纳税人，可根据是否已办理税务登记对领购或开具发票的纳税人进行划分，其中未办理税务登记户包括应办而未办税务登记户和依法不需要办理税务登记户。

未办理税务登记的纳税人原则上向由经营地税务机关申请领购和开具发票，其中对应办而未办税务登记户，经营地税务机关应同时要求纳税人就地补办税务登记或通知其户籍地（或居住地）税务机关办理；

已办理税务登记的纳税人原则上向登记地税务机关申请领购发票，对临时跨本省、自治区、直辖市以外从事经营活动的纳税人，开票数额较小的，可向经营地税务机关申请代开肯定数额以下的发票，但开票数额较大或一个纳税年度累计开票额达到肯定标准的纳税人应向登记地税务机关申请领购发票。这是主要考虑防止达到一般纳税人认定标准销售额的纳税人实行分散异地开票的方式躲避一般纳税人管理以及利用异地开票重复享受最低免征额待遇。

四、部分条款的概念不够明确

第三条（原文）：本方法所称发票，是指在购销商品、供应或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，开具、取得的用以摘记经济业务活动并具有税源监控功能的收付款(商事)凭证。

分析理由：从发票的形式上看，全国统一发票监制章是区分发票和收据以及其他票据的最显著标志。

建议：第三条调整为，本方法所称发票，是指套印有全国统一发票监制章，在购销商品、供应或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，开具、取得的用以摘记经济业务活动并具有税源监控功能的收付款(商事)凭证。

五、部分条款的执法弹性较大

对违反本方法的第五十三条规定情形之一的，由税务机关责令限期改正，没收违法所得，可以并处1万元以下的罚款。

分析理由：加大惩罚力度是本次《发票管理方法》修订的主要特点之一，但是惩罚力度不仅仅表现在罚款最高数额的大小，执法弹性的大小也会影响惩罚力度的强弱。本条对1万元以下罚款，有上限没下限，执法弹性较大会影响惩罚力度。

建议：对罚款设定一个最低限额，“并处1万元以下的罚款”调整为并处500元以上1万元以下的罚款：

六、部分条款的规定缺乏公正性

对未根据规定逐笔开具发票、拒不开具发票或者以其他凭证代替发票使用的情形，依据第五十四条的规定，“由税务机关责令限期改正，没收违法所得，并处1万元以上3万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

分析理由：加大惩罚力度还需要考虑客观状况，对同一性质的违法行为，违法程度和造成的后果不同，其惩罚标准应有所区分，假如仅仅以违法行为作为划分惩罚的标准，那么会影响惩罚的公正性。目前未根据规定逐笔开具发票、拒不开具发票或者以其他凭证代替发票使用等现象在数量众多的个体、私营企业尤其是非增值税一般纳税人企业中比较普遍。由于该款规定涉及面较广，对长期形成的、客观普遍存在的现象，短期内不宜实行一刀切的