低出生率背景下省域学前教育资源供需关系与动态调配

［摘要］低出生率背景下研判省域学前教育资源供需关系的变化，对优化学前教育资源配置、实现学前教育优质均衡发展具有指导意义。本研究选择省域学前教育资源配置中低供给高需求类型的中部J省作为研究对象，运用PADIS？鄄INT软件预测分析了J省2023—2035年低、中、高三种方案下城乡在园幼儿人数的变化，调查了J省学前教育人力资源与物力资源供给现状，进而预测分析了J省学前教育资源在供给动态变化与静态不变情况下的供需关系。结果发现，随着在园幼儿人数减少，学前教育资源需求将明显减少；现有人力资源供给存在结构性短缺，未来会出现城乡配置失衡；物力资源配备已达到高水平，未来会严重过剩。根据研究结果，建议地方政府根据资源供需关系的动态变化做好学前教育长期规划，控增量、调存量、疏余量；从结构与质量入手优化人力资源配置，稳定乡村教师队伍；谨慎增加办园条件投入，采用多种形式提升物力资源使用效益。［关键词］学前教育资源；供需关系；低出生率；动态调配一、引言人口出生率下降与学前教育资源规模扩增的交错，使学前教育资源供需关系急剧变化。在建设教育强国和高质量学前教育公共服务体系的目标指引下，学前教育资源配置应追求优质均衡双重目标的实现，并提高资源配置效益。目前，我国各省学前教育资源供需关系不同，且人口变动方向与程度不一。省级政府应根据本省实际情况制定有针对性和前瞻性的规划，顺应人口变化调配学前教育资源，促进学前教育优质均衡发展。基于人口预测考察教育资源配置是为了实现教育资源供需协调，做好教育发展规划与布局。自20世纪70年代开始，我国就在不同阶段开展了全国性或区域性人口预测工作，分析学前教育、义务教育与高等教育的资源配置情况。其中对义务教育资源配置的研究居多。对义务教育资源配置的最新研究指出，随着学生人数持续下降，我国义务教育将总体进入以城市教育为主体的时代，[1]乡村地区亟待解决校舍闲置与物力资源再利用问题，师资将面临不足与过剩反复交替以及小学学科教师结构性缺编等挑战。[2]研究建议从微观、中观到宏观层面依据常住人口规模变动优化配置义务教育资源，在省域层面按照域内人口流动规模及特点强化跨区县配置资源及省级统筹。[3]随着国家人口政策的变动，多项研究关注了人口变动对学前教育资源配置的影响。在“全面二孩”政策实施后，基于扩充学前教育资源的需要，杨顺光等对我国2016—2035年学前教育适龄幼儿数和在园幼儿数进行预测，并估算所需的园舍规模、教师规模和经费总量，认为在园幼儿规模以2021年为分界点呈“A”字形变动，从2019年开始迅速扩大，在2021年达到最大规模，随后逐渐缩小。[4]王艺芳等人对2016—2030年3～6岁适龄幼儿人口进行预测，得到了相似的结论，认为我国适龄幼儿和在园幼儿的数量分别会在2023年和2024年达到峰值，随后逐渐降低。[5]洪秀敏等对北京市2016—2026年学龄前人口进行预测，发现2016—2022年学龄前人口数量快速增多，此后数量平稳回落，但总体高于原有水平。[6]新近关于学前教育资源配置的研究多关注资源配置的历史变化与现状，且聚焦区域范围内的学前教育资源配置。有研究认为，县域普惠性学前教育资源的供给已经基本实现供求平衡，[7]农村学前教育资源配置效率较低，且省际差距较大，[8]资源投入“中部塌陷”仍较严重，[9]城乡之间和区域之间的不平衡是当前学前教育发展面临的难题。[10]有研究建议，我国要加强对出生人口的动态监测，实行城乡差异化的学前教育政策，[11]还应构建学龄前流动人口预警系统，发挥人口流动—教育资源的双向互动性作用。[12]在研究方法上，已有研究一般采用队列要素法进行学龄人口预测，运算使用的软件或模型主要有CPPS软件[13][14]、PADIS？鄄INT软件[15]、灰色预测模型[16]、Leslie矩阵模型[17]等。参数设定的准确性直接影响着预测结果的可信度。研究一般在生育率、入学（园/托）率等关键参数上设置不同数值，形成多种预测方案。[18]在此基础上，多数研究根据我国现有资源配置标准计算未来的学位、师资、经费等资源需求量，并比较分析不同类型资源的供需关系。[19]少数研究关注到了教育高质量发展背景下资源配置标准的提升对资源供需关系的影响，[20]但对资源配置标准的设置还不够细致，且缺乏对资源供给水平的动态分析。同时，已有研究较多关注师资和经费方面的资源配置，较少关注物力资源投入方面。本研究选择我国中部J省作为研究对象，一方面是因为中部省份人口规模大，出生率有下降但在全国各省份中尚处于较高水平①，另一方面是因为我国中部省份以往学前教育发展长期处于供不应求状态，且教育质量和教育均衡程度都有较大提升空间，能代表省域学前教育资源配置中低供给高需求的类型。本研究将基于人口预测结果，测算J省2023—2035年对学前教育各类资源需求和城乡需求，并在J省学前教育资源供给现状的基础上预测分析学前教育资源的供需关系及其变化，进而探讨如何优化区域学前教育资源配置，实现省域学前教育优质均衡发展。二、基于人口预测的在园幼儿人数分析（一）预测工具与方法本研究运用人口预测软件PADIS？鄄INT（1.6版本）对2023—2035年J省适龄入园幼儿数（t年适龄入园幼儿数=t年3～5岁人口总和）进行预测。PADIS？鄄INT是中国人口与发展研究中心在联合国人口司的指导和协助下研发的一套国际通用人口预测软件。在多个人口预测软件中，PADIS？鄄INT的参数设置较为精细、使用方便且具备较高的预测水准，更加适用于中国人口规划性和应用性的预测。[21]PADIS？鄄INT在进行人口预测时以队列要素法为核心原理。队列要素法是人口预测中最为经典和常用的方法，能够基于给定年份的分年龄、性别人口数，在综合考虑队列生育、死亡和迁移风险的作用下，估计出未来年份的分年龄、性别人口数。已知t年分年龄、性别的人口数，生存概率，净迁移率以及育龄妇女年龄别生育率，为得出t+1年分年龄、性别人口数，需要分别计算t+1年“x岁（x=1，2，…，99）组”“0岁组”和“100岁及以上组”三类年龄组的人口数。三类年龄组人口数的计算公式略有不同，但基本原理相同，以最主要的t+1年x岁的人口数计算为例，计算公式为[22]：Px（t+1）=Px-1（t）×+Nx-1（t），x=1，2，…，99即（t+1）年x岁人口数Px（t+1）等于t年（x-1）岁的人口数Px-1（t）乘以（x-1）岁的人活到x岁的可能性（Lx/Lx-1），再加上在[t，t+1]年内的净迁移人口数Nx-1（t）。其中，Lx为x岁组的平均人口数。（二）基础数据本研究使用的基础数据主要来源于《J省人口普查年鉴—2020》，其中统计了全省分年龄、性别人口数，全省分年龄、性别死亡率，育龄妇女年龄别生育率，全省分年龄、性别的户口登记地在外乡镇街道的人口数等相关人口数据。以上数据研究都分别收集了城区、镇区和乡村三个区域，并根据国家统计局城乡划分标准将城区和镇区综合为城镇，进行城乡二元分析。[23]除基础数据外，本研究在对参数进行设定时还参考了全国和其他地区的生育和性别参数，相关数据主要来自《中国人口普查年鉴—2020》。（三）参数假定1.预期寿命。出生时平均预期寿命是人口预测中死亡水平的控制变量。2020年，J省城镇男性和女性的平均出生预期寿命分别为80.95岁和85.67岁，农村男性和女性的平均出生预期寿命分别为77.10岁和82.58岁。根据联合国预期寿命测算方案显示，“人口预期寿命达到70岁和80岁后，10年内增长幅度不超过1岁和0.5岁”。[24]本研究假设2020—2035年间出生预期寿命是线性变化的，当平均出生预期寿命介于70～79岁之间时，预期寿命的年增长幅度为0.1岁，80岁及以上的年增长幅度为0.05岁。基于此，本研究设定2021—2035年J省城镇男性和女性的平均出生预期寿命为81.00～81.70岁和85.72～86.42岁，2021—2035年J省农村男性和女性的平均出生预期寿命为77.20～78.60岁和82.63～83.33岁。2.生育参数。生育率和生育模式（年龄别生育率）是影响人口预测中出生人口的重要参数。生育模式反映的是各年龄组育龄妇女的生育水平，本研究假定2021—2035年J省城乡育龄妇女生育模式与2020年保持不变。2020年，J省城镇总和生育率为1.36，高于全国平均水平1.25；乡村总和生育率为1.52，略低于全国平均水平1.54。本研究对城乡生育率做低、中、高三种方案的预测设计。高方案假定城镇生育率到2035年保持现有水平不变（1.36），农村生育率到2035年上升至全国平均水平（1.54）；中方案假定城镇生育率到2035年下降至全国平均水平（1.25），农村生育率保持现有水平不变（1.52）；低方案假定城镇和乡村生育率到2035年都下降至全国最低水平（0.77，0.71）。根据2020年生育率和不同方案假定的2035年生育率，本研究对2021—2034年的生育参数进行线性插值，得出具体的生育率数据。3.迁移参数。大规模人口流动是当前我国社会重要的人口特征，主要包括城乡流动和省际流动两种。已有的分城乡人口预测主要对城镇化率进行考虑而忽略了省际流动。J省作为人口流出大省，对省际流动的忽略可能会造成预测结果的不准确。因此，本研究将城镇和乡村视为两个独立的区域，利用基本的人口学公式分别估算其净迁移率。公式如下：t年净迁移率=这种测算方法能够将城乡流动和省际流动进行综合考虑。在估算分城乡的净迁移率参数时，由于可获取的最新城乡自然人口变动数据为2020年人口普查数据，所以研究仅估算出2019年J省分城乡的净迁移率，并假定2020—2035年净迁移率与2019年保持不变。具体而言，城镇地区净迁移率为1.9%，乡村地区净迁移率为-3.6%。4.出生人口性别比。2020年，J省城镇出生性别比为122.08，农村出生性别比为123.77。本研究假定J省2035年出生性别比将逐步恢复到全国平均水平，并基于此对2021—2034年性别比进行线性插值。具体而言，2021—2035年城镇地区出生人口性别比为121.45～112.59，2021—2035年乡村地区出生人口性别比为122.98～111.90。（四）预测结果研究结果显示，2021—2026年，J省适龄入园幼儿人数在高中低三种方案下都表现出了较高速率的下降趋势；2026年以后，中、高方案呈现出J省适龄入园幼儿人数将在基本保持平稳的基础上略有增长的趋势，低方案下降速率明显放缓，但仍呈现下降趋势。分城乡来看，从2021年起，J省城镇和乡村适龄入园幼儿人数均表现出下降趋势，其中城镇适龄入园幼儿人数下降速度在2021—2023年大于乡村，此后中、高方案下降速度放缓并于2025年停止继续下降，低方案保持一定速度持续下降；乡村适龄入园幼儿人数在2023—2026年仍保持较高的下降率，并于2026年明显减缓下降速率，中、高方案下幼儿园适龄入园幼儿数有所回升。基于已有的适龄人口预测结果，本研究根据毛入园率的不同，计算了两种学前教育普及水平下的在园幼儿数。2021年，《J省国民经济和社会发展统计公报》公布的学前教育三年毛入园率为90.4%。[25]此外，J省在其发布的《“十四五”学前教育发展提升行动计划》中提出，到2025年学前教育三年毛入园率要达到90%以上。[26]因此，本研究以2021年90.4%的实际水平和100%的理想水平分别估算了2023—2035年J省城镇和乡村在园幼儿数。根据《J省第七次人口普查年鉴》数据，2020年J省乡村地区幼儿园适龄人口为74.93万人，城镇地区幼儿园适龄人口为113.17万人。按照2020年J省87.6%的毛入园率，[27]J省2020年乡村在园幼儿应为65.64万人。但是根据《中国教育统计年鉴2020》中的数据，J省2020年乡村在园幼儿实际人数为36.58万。大约有44%的农村适龄幼儿虽然户口地在乡村，但实际就读于城镇地区幼儿园。因此，本研究假定每年从乡村地区流向城市地区的幼儿比例（44%）不变，对已有的人口预测数据进行修正，最终得出2021—2035年J省城乡在园幼儿数。研究结果（见表1）显示，J省2023—2035年在园幼儿数整体呈下降趋势。在此过程中，2023—2025年J省城镇和乡村在园幼儿数都将大幅下降；到2025年之后，下降速度有所放缓；到2030年左右，在园幼儿数开始呈现小幅回升，其中乡村回升略晚于城镇。从最低可能性估计，在90.4%的毛入园率和低方案预测下，J省在园幼儿数最少的2030年预测值相比2021年实际在园幼儿数减少了79.09万。其中，城镇和乡村在园幼儿数分别减少63.92万和15.18万。从最高可能性估计，在100%的毛入园率和高方案预测下，J省在园幼儿数最多的2035年预测值相比2021年实际在园幼儿数整体减少41.91万。其中，城镇和乡村在园幼儿数分别减少37.43万和4.49万。三、省域学前教育资源供需关系分析（一）人力资源供需分析1.供给现状。本研究以《中国教育统计年鉴2021》②中的数据为基础数据，以分城乡的专任教师和教职工数为配备指标，依照教育部颁布的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》和《县域学前教育普及普惠督导评估办法》中的标准对J省幼儿园教师队伍供需现状进行分析。结果显示，幼儿园教师队伍配备水平整体较低，存在结构性人员短缺，且城乡配置有差距。2021年，J省专任教师与在园幼儿人数之比（1∶13.89）达到了全日制幼儿园最低配备标准（1∶17.5）和县域普及普惠督导评估（不低于1∶15）的要求，但低于全日制幼儿园高配备标准（1∶10）。教职工与在园幼儿人数之比（1∶8.25）低于全日制幼儿园最低配备标准（1∶7），远不能满足高标准（1∶5）的要求。分城乡来看，J省城镇幼儿园教师队伍供给水平高于乡村。乡村专任教师与在园幼儿人数之比（1∶14.46）、教职工与在园幼儿人数之比（1∶8.85）都低于城镇。尽管城镇幼儿园教师队伍配备水平略高于乡村，但城镇现有配备水平也较低，只有专任教师配备达到了国家的最低标准。2.2023—2035年供需变化。本研究对2023—2035年J省幼儿园教师队伍进行了三种需求和两种供给状态下的动态分析。在需求层面，本研究选择在高师资配备标准和毛入园率为100%的情况下分别测算2023—2035年低、中、高三种预测方案中城乡幼儿园对专任教师和教职工的需求。配备标准的选择考虑了学前教育优质均衡发展的需要，并具有现实可行性。在供给层面，本研究考虑了教师资源的两种供给水平：一种假定2023—2035年教师队伍规模保持2021年的绝对数值不变；另一种考虑教师队伍供给的动态变化，假定乡村地区以2021年的下降速率③逐年变化，考虑到城镇地区当前增长速率④过快，难以在2023—2035年维持此速率持续增长，假定城镇幼儿园教师队伍的增长速率逐年递减2%直至0后，教师队伍规模不再扩大。（1）专任教师供需变化。在保持现有供给水平的情况下，J省基本能够满足2023—2035年将专任教师配备水平提升至1∶10的高标准的条件。虽然J省2021年专任教师供给水平不足以支持2023年的专任教师需求，但随着适龄入园幼儿数的减少，除2026年前和2033年及以后乡村地区存在少量缺口外，J省2021年城乡专任教师数都已能满足2024—2035年的专任教师需求量。在供给水平按照现有趋势动态变化的情况下，J省城乡幼儿园专任教师供需关系在2023—2035年都会面临失衡：城镇表现出供给过剩，乡村表现出供给不足，城乡资源配置不均衡状况加剧。城镇幼儿园专任教师将于2024年在1∶10的配备标准下达到饱和。此后随着在园幼儿人数的减少，专任教师的供给将持续大于需求，2026—2030年表现出更加明显的供给过剩。即使在高预测方案下，城镇专任教师富余量最小在2024年就有8653人，并于2028年达到最大值2.14万人。乡村地区若以2021年的下降速率变化，幼儿园专任教师数量将持续锐减，在2023—2035年会出现供不应求的局面，甚至难以满足低人口预测方案下对专任教师的需求。即使在低预测方案下，乡村地区幼儿园若要将配备标准提升至1∶10的高水平，最少也需要增加3995名专任教师（2029年）。（2）教职工供需变化。由于J省幼儿园教职工目前存在结构性短缺，若幼儿园教职工仍保持现有规模不变，供给水平将难以支持幼儿园教职工配备在2023—2035年提高至1∶5的高水平。具体而言，J省2021年教职工供给水平将不能满足中、高预测方案下未来幼儿园教职工需求，且在2023—2026年会一直存在较大缺口；即使在低预测方案下，2021年教职工的供给水平也只能满足2028—2035年的长期需求，难以满足2023—2026年的短期需求。在考虑教职工供给规模变化的情况下，J省幼儿园教职工供需关系在2023—2035年也会出现与专任教师相同的变化趋势，城乡供需关系表现出相反的失衡现象。城镇幼儿园教职工将于2024年开始出现供大于求的局面，即使在高预测方案下，富余人数最少的2024年也有4755人；然而乡村幼儿园教职工在2023—2035年将持续出现供不应求的局面，即使在低预测方案下，缺口最少的2030年也需要补充8770名教职工。（二）物力资源供需分析1.供给现状。本研究以《中国教育统计年鉴2021》中的数据为基础数据，以分城乡的生均校舍建筑面积、生均幼儿活动用房面积、生均运动场地面积、生均绿化用地面积和生均图书册数为配备指标，依照教育部颁布的《幼儿园建设标准（建标175—2016）》和《幼儿园保育教育质量评估指南》中的标准对J省幼儿园办园条件供需现状进行分析。⑤J省幼儿园办园条件整体处于较高水平，城镇地区和乡村地区在各项面积指标上都达到了《幼儿园建设标准》中规定的最低标准。2021年J省幼儿园生均校舍建筑面积（11.43m2/人）满足了当前国家规定的最低配备要求（8.84m2/人），但低于最高配备标准（13.63m2/人）；生均幼儿活动用房面积（8.36m2/人）已经高于国家规定的最高标准（6.30m2/人），幼儿室内活动空间充足。在室外场地方面，生均绿化面积（2.99m2/人）和生均运动场地面积（6.34m2/人）均已高于国家规定的全日制幼儿园配备标准（2m2/人和4m2/人）。需注意的是，2021年J省生均图书册数（9.09册/人）还未达标（≥10册/人）。城乡比较来看，J省乡村幼儿园物力资源配备水平在各项指标上高于城镇幼儿园。其中，城镇与乡村户外活动面积的差距较大，乡村幼儿园生均绿化用地面积（4.97m2/人）和生均运动场地面积（10.70m2/人）几乎为城镇幼儿园相应活动面积（2.56m2/人和5.40m2/人）的两倍。这是城乡之间客观存在的人口密度和土地资源差异导致的。较大的户外场地能为乡村儿童提供宽敞的活动空间，但面积过大也可能带来安全风险与资源浪费。在室内场地方面，乡村幼儿园生均校舍建筑面积（13.85m2/人）和生均幼儿活动用房面积（9.59m2/人）也高于城镇（10.90m2/人和8.09m2/人）。在图书资源上，乡村地区生均图书册数（11.85册/人）已经达标，而城镇地区（8.50册/人）还略低于该标准。2.2023—2035年供需变化。由于2021年J省幼儿园办园条件在各项生均面积指标上已达到较高水平，且物力资源具有固定性，本研究假定2023—2035年J省幼儿园供给能力保持不变，计算在自然人口变动下2023—2035年幼儿园各项办园条件指标的变化，并在此基础上探讨J省将办园条件进一步提升至国内外高水平的可能性及必要性。在选定更高水平配置标准时，本研究主要参考了美国总务管理局（GSA）颁布的《托幼机构设计指南》和美国高瞻教育研究基金会设置的《学前教育机构质量评价系统》（PQA）。前者（以下简称GSA标准）指出幼儿园要为每个儿童提供约8.4m2的室内空间，为每个儿童提供至少7m2的室外游戏场地；后者（以下简称PQA标准）将生均户外活动场地的标准设置在9.4m2/人。此外，本研究在分析生均幼儿活动用房面积时考虑了《J省标准化幼儿园评估认定标准》设定的最高标准（8.17m2/人）。（1）室内活动场地供需变化。无论从整体的校舍建筑面积，还是从其中的活动用房面积来看，J省城乡幼儿园的室内活动场地面积都将一直大于高标准下的需求，生均面积不断增加，资源闲置情况严重。2021年，J省幼儿园生均校舍建筑面积还低于我国规定的高标准；但随着适龄在园幼儿人数的减少，城乡幼儿园都将在2024年达到我国规定的高标准要求，且在此后持续保持在高标准以上。除2023年乡村地区⑥以外，2023—2035年J省城乡幼儿园生均幼儿活动用房面积不仅远超我国高标准要求（6.3m2/人），且能够一直保持在《J省标准化幼儿园评估认定标准》（8.17m2/人）与美国总务管理局设定的更高标准（8.4m2/人）之上。在低预测方案下，J省城镇地区生均幼儿活动用房面积将在2035年达到峰值（16.86m2/人），共富余540.51万平方米幼儿活动用房（参考GSA标准计算）；乡村地区将在2033年达到峰值（19.07m2/人），共富余154.19万平方米幼儿活动用房（参考GSA标准计算）。即便在高预测方案下，J省城镇地区生均幼儿活动用房面积将在2028年达到峰值（12.57m2/人），乡村地区将在2029年达到峰值（14.42m2/人），并相应产生357.52万平方米和115.08万平方米的幼儿活动用房富余面积（参考GSA标准计算）。此后，生均幼儿活动用房面积随人口回升略有下降，但依然保持在较高水平（2035年城镇为11.25m2/人，乡村为11.35m2/人），远超国内外高标准水平。（2）户外活动场地供需变化。2021年，J省幼儿园户外活动场地配备已经达到较高水平。在保持现有供给不变的情况下，随着在园幼儿人数的减少，幼儿园生均户外活动场地面积会进一步提高，并逐渐超过现有的国际高标准。城镇地区生均户外运动场地面积将在2024年达到GSA标准，且之后在高、中、低三种人口预测方案下都能够高于该标准。进一步来看，城镇地区生均户外运动场地面积在低预测方案下将于2027年达到更高的PQA标准（9.4m2/人），并在此后保持在该水平以上。乡村地区生均户外运动场地面积在2024年就可以达到PQA标准（9.4m2/人），且2024—2035年在高、中、低三种人口预测方案下都能够保持该标准下供大于求，户外活动场地随着在园幼儿人数的减少产生了大量富余。（3）图书资源供需变化。随着适龄入园幼儿人数的减少，J省城乡幼儿园现有图书供给水平在2023—2035年基本能够达到《幼儿园保育教育质量评估指南》的标准，且在2024年后能持续保持在该标准要求以上。在高预测方案下，2023年乡村幼儿园生均图书册数（9.88册）略低于国家标准，之后一直高于国家标准，最高于2029年达到17.83册；同年城镇幼儿园为13.17册，略低于乡村。在低预测方案下，2028—2035年城镇地区幼儿园生均图书册数将保持在15册以上，乡村地区幼儿园在2027—2031年将保持在20册以上。目前国内外没有更高的关于图书册数的标准，大多数国家更注重图书资源的质量，这也将是未来J省优化图书资源配置的主要方向。同时，由于城乡在园幼儿数量上的差异，乡村幼儿园生均图书册数整体上一直高于城镇幼儿园，但差距并不明显，且城乡幼儿园图书质量都有进一步优化的空间，包括图书的文学性、艺术性、适龄性与多样性等。四、结论与建议（一）立足资源供需倒置的现实，做好学前教育长期发展规划学前教育资源供需关系在当下发生了拐点性变化，以往供不应求的状态被打破，未来会面临供给过剩、城乡供需失衡、不同类型资源供需关系不一致的复杂状况。从人口预测结果来看，2023—2035年J省在园幼儿人数将明显减少，下降速度先快后慢。“十四五”时期，J省在园幼儿人数将快速减少。即便按照最高可能性估计，在100%的毛入园率和高预测方案下，2035年J省在园幼儿人数相比2021年实际在园幼儿人数会减少40余万，相当于减少四分之一。相比乡村，城镇在园幼儿数会减少得更多。无论从人力资源，还是从物力资源来看，城乡幼儿园对资源的需求都在减少。即便提高资源配备标准，人力资源的供需关系未来会表现出不同人员类型差异和城乡差异，即专任教师会出现富余，非专任教师则还需要适度补充；城市幼儿园供给过剩，乡村幼儿园供给不足。学前教育物力资源则会表现出一致的供给过剩。政府部门应当以供需平衡为目标做好学前教育长期发展规划，遵循控增量、调存量与疏余量相结合的路径，动态调配学前教育资源，优化学前教育资源配置。一方面，政府部门应当充分认识到城乡适龄入园幼儿人数的快速减少对学前教育资源供需关系的影响，并对此做出及时的应对与调整。我国多个省份制定了《“十四五”学前教育发展提升行动计划》，不少省份延续了“十二五”和“十三五”期间学前教育资源供不应求状态下的政策路径，提出了进一步扩充普惠性学前教育资源供给的具体目标与计划。例如，J省《“十四五”学前教育发展提升行动计划》规划新增公办幼儿园500所和幼儿园学位18万个。但学前教育资源供需关系已经倒置，幼儿园因招生困难而关停并转的情况在我国多地已多次发生。2022年J省幼儿园总量为14173所，相比2021年15832所已减少1659所，整体下降速率为10.48%。入园幼儿数量的下降不仅加剧了园所运营的阻力，[28]也增加了城乡学前教育资源均衡配置的压力。从不同类型的幼儿园来看，非普惠性民办幼儿园总数下降速率为22.21%，远超公办园总数下降速率（9.61%）和普惠性民办园总数下降速率（7.36%）。随着在园幼儿人数的减少，未来适龄幼儿会进一步向城镇集中。目前，J省已有不少乡村幼儿园出现“一园一班”的情况。但为了保障乡村地区幼儿能够就近入园和教育公平，乡村幼儿园如何在低需求下正常运营且保障教育质量将成为现实问题。整体来看，在供给过剩和需求减少的情况下，通过简单粗放的新增资源来扩充普惠性学前教育资源的做法会进一步加大供需适配难度，降低资源配置效率。另一方面，政府部门应对更长时期内不同区域范围的在园幼儿人数进行预测，综合考虑不同类型学前教育资源的供需关系变化，科学制定学前教育长期发展规划，以促进学前教育优质均衡发展。研究发现，J省适龄在园幼儿人数在“十四五”期间会呈断崖式下降，但在此之后下降速度放缓，且有不同的变化可能。高、中、低三种人口预测方案下人口变化方向短期相对一致，长期有别，高方案和低方案下适龄入园幼儿人数还有小幅增长的可能。随着城镇化进程，城乡在园幼儿人数的变化也有差异。这需要政府部门在制定学前教育发展规划时做长期考虑，将近期和远期学前教育发展需要、城镇和乡村学前教育发展需要联系起来。学前教育人力资源配备有缺口与物力资源供给过剩的复杂现实与新形势也要求政府在制定规划时统筹调配不同类型的资源。鉴于人力资源的可流动性，政府应统筹调配人力资源的新增资源与存量资源，不仅要补齐教师队伍的结构性短板，解决城乡配置失衡问题，还应该进行质量升级，提升幼儿园教师队伍的素质，以支持学前教育优质均衡发展。考虑到物力资源现有的高供给水平与固定特征，政府应严格控制新建幼儿园和新增幼儿园学位的数量，系统规划存量资源的使用，疏解富余资源，综合发挥现有资源的教育效益与社会服务效益。（二）从结构与质量入手优化人力资源配置，稳定乡村教师队伍由于教师队伍建设长期滞后，学前教育人力资源供给尚不充足，且面临结构性短缺的现实问题与城乡供需失衡的潜在问题。当前，J省专任教师配备达到了国家规定的最低标准，但包括专任教师、保育员、卫生保健人员、行政人员、教辅人员、工勤人员等在内的教职工配备不达标。非专任教师缺口较大，且乡村幼儿园更为明显。随着未来在园幼儿人数减少、现有教师队伍规模不变的情况下，专任教师配备可达到国家规定的高标准，但是从保教人员和教职工整体供给来看，还无法支持师资配备达到国家规定的高标准要求。在供给水平动态变化的情况下，即按照目前城镇幼儿园教师增加和乡村幼儿园教师减少的趋势来看，未来城镇幼儿园教师数量会出现明显过剩，而乡村教师数量会出现一定程度的缺口，就会出现城乡供需失衡问题。政府部门应当实施教师队伍发展计划，在稳定规模的前提下实现教师队伍结构优化、素质提升与配置均衡。学前教育的优质均衡发展需要数量充足、结构合理与配置均衡的高素质教