基于产权理论的矿难分析

第第页基于产权理论的矿难分析收稿日期：2007-01-08

作者简介：柯瑞芬（1981-），女，湖北黄石人，武汉科技大学经济研究所研究人员，硕士。

（武汉科技大学中南分校经济研究所，湖北武汉430223）

摘要：近些年来，中国屡屡发生煤矿安全事故，“矿难”成了中国人心中最沉重、最悲凉的一个词汇。中国远高于国外的矿难死亡率,要求我们思考矿难频繁发生的原因。为了能够了解矿难背后的深层次原因,最大限度地减少矿难伤亡率,本文用经济学上的产权理论来分析矿难并提出相应的政策建议。

关键词：产权；矿难；权利束；矿业权

中图分类号：F406.8文献标识码：A

近年来，全国各地各类煤矿频繁发生大型和特大灾难型事故，小的矿难更是接连不断，引起社会的极大关注。2006年11月22日上午9：05，打开百度搜索网页，输入“矿难”二字，找到相关网页约1，420，000篇，用时0.001秒；让我们先来看看近几年发生的特大矿难。2004年9月23日发生的河南大平煤矿矿难造成148人遇难；截止2004年11月24日，河北省沙河市“11•20”特别重大火灾事故目前已造成至少61名矿工遇难；2004年11月28日陕西铜川陈家山煤矿中，被困井下的166名矿工已全部遇难；山西省大同市杏儿沟煤矿事故中至少37人死亡。2005年7月11日，新疆阜康“7•11”特大瓦斯爆炸造成至少81人死亡；2005年2月14日，辽宁阜新孙家湾煤矿“2•14”特大瓦斯爆炸事故中，214名矿工丧生。2005年7月11日新疆阜康矿难83名矿工遇难；2005年11月27日，黑龙江七台河东风煤矿171人遇难。

国家煤矿安全监察局局长王显政在2004年11月举行的煤矿安全工作会上指出，我国从2001年到2004年10月底共发生一次死亡10人以上的特大煤矿事故188起，平均4.7天一起。根据政府统计，2001年，全国共发生煤矿事故2384起，死亡6078人；2002年，全国共发生煤矿事故3112起，死亡6528人；2003年，全国共发生煤矿事故4143起，死亡6424人；2004年，全国共发生煤矿事故3853起，死亡6027人；2005年，上半年全国煤矿事故死亡2672人。考虑到尚有不少瞒报和谎报的情况，实际死亡事故数和死亡人数要远大于这个统计数。可能有人会说，采矿业本身就是一个高风险行业，一年死这么多人不足为怪。不对，同样是发展中国家的印度，其百万吨死亡率只有我国的十分之一。我们接着再看一组数据。2003年世界煤炭产量约50亿吨，我国煤炭产量为16.7吨，约占全球的35%；全球煤矿事故死亡人数约8000人，我国为6334人，占全球的近80%，是世界其他主要采煤国死亡总人数的数倍;我国的百万吨死亡率接近4，是美国的100倍，南非的30倍（2003年美国为0.039，俄罗斯为0.34，南非为0.13）。见表1-1。

表1-1，2003年四国煤炭百万吨死亡率

一、产权与矿难

制度经济学认为，不同的产权结构可以导致同一个体做出不同的行为。因此，产权安排是分析矿难的一个很好的视角。

产权的定义有很多，一个被罗马法、普通法、马克思和恩格斯以及现行的法律和经济研究者基本同意的产权定义为：“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这种关系的成本。”[1]

完备的产权应该包括资源利用的所有权利。这些所有权利就构成了“权利束”。权利束是一个总量概念，即产权是由很多权利构成的，如产权的排他性、收益性、可让渡性、可分割性。如果权利所有者对他拥有的权利有排他性的使用权、收益的独享权和自由的转让权，就称他所拥有的产权是完备的。如果这方面的权能受到限制或禁止，就称为产权的残缺。完备性和排他性的产权通常是明晰的，而残缺性和排他性的产权往往是模糊的。产权由三要素组成：使用权、收益权、转让权。产权三要素的关系是，使用权在一定程度上决定收益权，也就是说使用权的完全归属并不表示收益权的完全归属。比如农户租种地主的土地，使用权归农户，但收益两家要分成；转让权在产权三要素中具有决定性意义，转让权决定使用权和收益权。就我国的煤矿企业来说，大致有国有企业和私人或集体承包企业两类。煤炭属于矿产资源，按照我国现行宪法第九条之规定，我国矿藏属于国家所有。所以无论是国有煤企还是私人、集体煤企，仅有使用权和部分的收益权，而没有真正意义上的转让权。这就决定了煤企的产权不清，而当产权界定不清时，人们往往会通过腐败来界定和保护产权，比如小煤窑的承包者通过贿赂来保持自己对小煤窑的开采权，所谓官煤勾结也就应运而生。制度经济学认为，对产权的清晰界定和保护通常会激励所有者节约资源。如果人们能拥有有价值的资产，并具有转让权，人们就会保护这样的资产。当人们拥有这样的资产时，会避免耗尽资产，并尽可能对其所拥有的稀缺资源进行最佳的长期应用。

大量实证研究证明，现代社会中，保护资产，包括保护矿产资源和自然资源，在很大程度上要借助于清晰界定的产权。一项研究表明，在津巴布韦将濒临灭绝的非洲象的产权分派给当地村庄之后，偷猎现象迅速得到了制止，大象的头数也得到了大幅度增长。制度经济学认为，在许多情况下，如果使矿产资源的产权变得可交易，从而使希望在矿产资源上进行长期投资的人能有机会和较大的可能赚取长期的物质回报，矿产资源就可能得到保护。如果没有从制度上保证资源使用者从保护资源中得到收益，他们就会不顾资源枯竭和环境恶化去实现生产目标，给自己带来政治上和职业上的回报。既然煤炭资源不属于任何具体的个人，也就不会有人来阻止对煤炭资源的过度利用，以及过度利用中产生的一系列外部效应（如环境的破坏，人员的伤亡等）。孟子曾说，有恒产者有恒心。所谓恒产即是财产的产权归属明晰，所谓恒心则指对将来的收益有明确的预期。或者也可以说，若财产的产权归属不明晰，则财产利益相关方对财产未来的收益不会有明确的预期，期望各方增加投入以增进财产的未来回报就很不现实了。由于当前我国煤炭资源产权在事实上的不明晰，致使开采者没有对未来利益产生稳定的预期，所以只能尽快地追求回报，安全生产设施的建设跟不上。[2]

目前的煤炭资源国有、有偿开采的制度框架不能够有效激励各方利益主体重视安全问题，这成为矿难不断的一个原因。在国有大矿，相关决策者及经营者往往只顾完成自己任期内甚至当年当季的产量、利润、安全等短期指标，倾向于忽视甚至牺牲长期投入，导致安全投入低于正常水平，而中小煤矿的承包者由于承包期短，承包权价格低，也不愿意在安全设备这种长期投入方面消耗过多资金，存在侥幸心理。在现有的产权安排和激励制度下，矿主，主要是非国有性质的矿主，将倾向于在最少时间内，以最少的成本获取最大的利润，而不会追求长期的利益，也不会制订长期发展计划。因此，矿主一定会选择“竭泽而渔”的策略，即使发生事故，由于矿主并不拥有矿的产权，他可以马上收拾“金银细软”，抬腿走人，不必担心和尚跑了以后，庙被充公。同样，由于采取短期策略，矿主将倾向于选择短期的投入而避免长期投资，比如设备投入。所以，现有的矿山开采权制度，由于所有者和经营者分离，而所有者未能行使监督权力，致使经营者的利益与所有者的利益出现分歧。这也解释了为什么产量占三分之二的国有大中型煤矿的每年矿难人数占总矿难人数的三分之一，而产量只占三分之一的私有煤矿的矿难人数却占到了总矿难人数的三分之二。张维迎教授认为，如果给予矿主对于矿山的长期（或永久）产权，矿难会大大减少。所以我们认为，从产权角度来说，矿难频繁在于煤矿资源产权不清所带来的利益相关者的不稳定预期，这种不稳定预期导致对企业安全设施投入的不足，以及对煤炭资源的掠夺性开采，自然环境的污染破坏。因此，如何从制度上保障煤矿资源利益相关者的稳定预期，特别是长期的稳定的收益预期，应是当务之急。[3]

二、矿业权改革势在必行

矿业权是指自然人、法人和其他社会组织依法享有的，在一定的区域和期限内，进行矿产资源勘查或开采等一系列经济活动的权利。矿业权划分为探矿权和采矿权。探矿权是指探矿人在依法取得的勘查许可证规定的范围和期限内，勘查矿产资源的权利。采矿权是指采矿权人在依法取得的采矿许可证规定的范围和期限内，开采矿产资源的权利。

然而，其中一些煤矿的采矿权却以近乎无偿的方式被一些投资者取得，现行管理体制下，很多私人投资者通过无偿划拨方式或者仅仅象征性缴纳一笔手续费，即可获得煤矿开采权。开采出煤炭后，矿主只需按销售收入的1%左右缴纳一笔资源补偿费。现有的利益分配格局和激励机制下，国家受损，私人获益。很多私人投资者获得采矿权后，一年时间即可收回成本，第二年即可获得高额利润。在这种情况下，一些黑心老板为了短期利益，与当地政府官员勾结，置最起码的安全标准和安全投入于不顾，疯狂追逐短期利益。这也在客观上为“官煤勾结”这种腐败现象的产生提供了动力和土壤。

改革矿业权就是把煤矿矿藏资源费的收取，由现在的以产量和销售收入为基数，改作以储量为基数。一个矿主占用了一定的煤炭储量，决不能先开采后缴纳资源补偿费，而是在获得开采权之前就必须缴纳一笔“资源占用费”。矿业权改革有望改变目前煤矿开采中存在的产权不清和利益分配严重倒挂的现象。明晰采矿权归属带来的一个好处就是激励煤矿投资者着眼于长远预期，按照政府规定的标准增加安全投入以提高煤矿开采的安全系数。投资者尚未开采即付出了大笔“资源占有费”，为了收回成本和赚取利润，必然想方设法增加安全系数以延长开采周期。否则，一旦发生矿难事故，他们的投资将前功尽弃。

1996年，国家确定了“矿产资源属于国家所有，实行有偿开采”的原则，矿业权市场化改革由此上路。2003年6月，国土资源部出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，允许探矿权、采矿权的招标、拍卖、挂牌出让。但是，矿业权流转数量不大，矿权一级市场仍然处于扭曲状态，从而导致二级市场的真实市场价格难以形成，限制了矿业权流转。

资源价格过低限制矿业权流转。[4\]改革开放以后，资源配置方式开始转型，煤炭行业由此催生了矿产资源法，明确了资源的有偿使用原则：对于已经通过行政划拨获得资源的企业，国家按产量或销量收取资源税和资源补偿费；对于新设立的矿权，国家根据储藏量收取一定的资源费用。但是，无论是获取新设立矿权所支付的费用，还是转让矿权的转让费，其价格都比较低，大致为0.3―0.6元/吨。这实质是低估了的资源价格，不能反映资源的真实价值。由于资源价格低，投资者可以以低廉的价格从国家手中获取新设立的矿权，这促进了一级市场在产权市场中的繁荣；但是，对资源价格的低估却加大了二级市场产权交易的难度。

三、政策建议

（一）转变经济增长方式和能源消费结构，缓解经济增长对煤炭资源的过度依赖

我国目前粗放型的经济增长方式仍未彻底转变，由此导致对包括煤炭在内的能源需求加大。采矿企业受利润驱使，必然有很强的超产扩产的冲动。中国的能源消费以煤炭为主，这也加重了对煤炭的依赖。因此，需要尽快从高投入、高消费、高排放、低效率的粗放型经济增长方式转变为低投入、低消耗、低排放、高效率的资源节约型经济增长方式。同时，积极开发新能源，改变目前能源结构中对煤炭的过度依赖。例如，我国目前核电、水电的开发远低于世界平均水平，提高核发电和水能发电水平可以极大地减少对煤炭资源的消耗，是减少矿难事故的重要举措。

(二)引进先进、适用的勘矿、采矿设备，吸引高素质人才，强化采煤业的技术和管理水平

与发达国家相比，我国采煤业在设备、技术和人才方面都比较落后，因此不仅要引进先进的勘矿、采矿设备和高素质人才，而且还要自主研发应用符合我国国情的安全技术装备，提高预防救灾能力。当前，包括国有企业在内的采煤企业普遍缺乏高素质人才，而且人才流失现象严重。企业待遇低，工作环境差是企业留不住人才的一个重要原因。因此，煤炭企业要提高待遇，建立留住人才和吸引人才的机制。

（三）各级政府应加强煤矿安全监察工作，严格执法，提高矿难发生后的赔偿标准和惩罚力度，建立“死不起人”和“出不起事”的制度安排

制度经济学家认为：从制度功能实现角度看，只有规则，制度是不完整的。而制度的执行规则，则主要表现在对违规行为的处罚上，有法不依比无法可依更可怕。检验一个国家的制度实施机制是否有效（或是具有强制性）主要看违约成本的高低。目前，全国尚未建立统一的矿难赔偿标准，在有些矿难中，矿主仅给几千元至几万元就匆匆打发死难者家属。过低的赔偿金使得矿主认为与其增加安全生产投入，不如在矿难发生后直接赔钱更划算，于是“宁肯赔棺材也不买药”。这种情况下，国家应制定一个统一的最低赔偿标准，各省各地区矿难赔偿标准只能高于全国标准，而不能低于这个标准。笔者认为，应建立一个高标准的赔偿金制度，就会对矿主产生一个稳定而清楚的预期：高风险战略可能会使自己赔个精光，从而使矿主改变策略，加强安全投入。经营不善者倒闭，有能力者进入，也有利于煤炭行业形成良性的进入退出机制。[5]

（四）改革矿业权，实行煤炭采矿权市场化，调整和开征资源税

第一，煤炭采矿权实行市场化。只有煤矿资源永久归属公司的股东所有，且可以分割转让继承抵押拍卖赔付，经理们才有动力进行长期投资，短期行为才可以避免，矿工们也不必再担心老板在事故后逃逸：你跑了、矿权可以拍卖了赔付。其次，将煤矿安全监管引入市场化的专业机构：比如竞争性的保险公司。政府强制规定煤矿业主必须为矿工投保，且通过了有资格的保险公司的安全认证方可营业。保险公司比行政官员更有动力拒绝勾结，会雇佣专业职员认真跟踪考察煤矿的安全设备及操作流程，并给予恰当的评估。因为一旦懈怠，亏损的将是保险公司自己。

第二，制订《采矿权交易法》。该法对