《信息安全保障指标体系及评价方法 第1部分 概念和模型》编制说明

1.工作简况

1.1.任务来源

根据国家标准化管理委员会2009年下达的国家标准制修订计划，国家标准

《信息安全技术信息安全保障指标体系及评价方法》由国家信息中心负责主办，

标准计划号为20090326-T-469。

为回答“中办27号[2003]文件”《国家信息化领导小组关于加强信息安全

保障工作的意见》提出的各项任务的建设情况，包括所建设的信息安全保障体系

处于什么水平，是否达到了预期的目标，基础信息网络和重要信息系统的综合保

障态势等内容。原国务院信息办、国家信息化专家委提出开展“信息安全保障评

价指标体系”研究的构想。2005年7月，原国务院信息办、国家信息化专家咨

询委员会成立了“信息安全保障评价指标体系研究”课题组，开始着手对这一问

题开展研究。总体组设在国家信息中心，另设有广电、电信、移动、电力、金融、

互联网、涉密信息系统、电子政务门户网站等八个子课题组。2009年，项目在

全国信息安全标准化委员会立项编制成国家标准。2011年，标准研制工作得到

了国家发改委信息安全专项《国家信息安全保障评价指标标准体系建设项目》的

支持。

1.2.编制目的

本标准主要解决国家信息安全保障工作的评价问题。

1.3.主要工作过程

1、2005年6月-2008年2月，国家信息化专家咨询委员会对“信息安全保

障评价指标体系”进行立项研究，开始信息安全保障评价指标体系的研究和标准

的建设工作。在前期研究过程中，项目组研究人员团结协作，为标准体系建设奠

定了坚实的基础：

1为基础信息网络和重要信息系统评价提出了一个理论框架，各系统在此

框架下展开具体指标的设计工作；

2给出了国家宏观指标的设计方案；

3各系统根据自身特点，在统一框架下初步完成各自的指标设计，完成了

前期研究报告，并且开展了试点测试；

4开始了标准编制工作，如广电、电信等系统已有自己的行业标准，并将

其在行业内广泛运用，取得了良好的效果；

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2、2008年3月-2009年2月，项目组立足于我国国情，充分调研了国际信息安

全保障工作动态，完成的前期研究为项目的进一步开展奠定了基础，并被立项列

为国家“十一五”信息安全标准化与编制项目。

1完成了总体研究报告和八个子课题研究报告：

“信息安全保障评价指标体系”总体研究报告

“国家基础网络（广播电视）信息安全保障评价指标体系”及其研究报告

“国家基础网络（移动通信）信息安全保障评价指标体系”及其研究报告

“国家基础网络（固网）信息安全保障评价指标体系”及其研究报告

“国家基础网络（互联网）信息安全保障评价指标体系”及其研究报告

“国家重要信息系统（金融）信息安全保障评价指标体系”及其研究报告

“国家重要信息系统（电力）信息安全保障评价指标体系”及其研究报告

“涉密信息系统信息安全保障评价指标体系”及其研究报告

“电子政务门户网站信息安全保障评价指标体系”及其研究报告

2国家宏观评价指标的集成

对分系统子课题及专题组的信息安全保障评价指标体系的研究结果进行综

合，确定信息安全保障评价指标体系逻辑框架和构成及各表现要素的相互关系。

形成了我国信息安全保障评价指标体系总体研究报告。

3形成课题研究的基础理论体系

课题研究以中办发[2003]27号等重要文件为基础，重点解决了以下理论问

题：明确了战略、管理和技术的三要素指标体系。课题以战略、管理和技术作为

构建信息安全保障评价指标体系的三个基本要素，并把处理元素间的内在关联作

为研究指标体系的基础。结合我国信息化和信息安全政策，确立了信息安全保障

评价指标体系。

4完成了标准草案的预编工作。

3、2009年3月-2011年3月，项目组在编制预编稿的基础上，广泛征求业

内专家意见，召开了多次讨论会，形成了《信息安全技术信息安全保障指标体

系及评价方法：第1部分概念和模型》草案初稿。

4、2011年4月-2012年2月，项目组借助国家发改委信息安全专项的契机，对

标准草案提出的相关指标在电信系统、广电系统和江苏省进行了试点测试工作，

进一步检验了指标体系的可操作性和适用性。

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5、2011年7月-2013年5月，项目组在国家信息中心、中国信息安全测评中心、

北京大学、中国职工之家等地就标准草案共进行了18次规模不等的专家意见征

求，并根据专家提出的意见和建议进行了认真讨论，逐步完善了标准草案。

6、2012年3月-2013年4月，设计开发了配套的评价软件系统，为数据采集和

专家评价工作提供了技术支撑。期间，召开了多次专家研讨会，进一步完善了标

准草案。

7、2013年5月，全国信息安全标准委秘书处组织专家对标准草案进行了评审，

专家组认为，研究提出的指标体系对服务于国家信息安全宏观决策具有重要的参

考价值。会后，根据专家提出的意见进行修改（参见标准征求意见稿意见汇总处

理表），于5月24日形成并提交《信息安全技术信息安全保障指标体系及评价方

法：第1部分概念和模型》征求意见稿。

8、2013年6月4日－6月30日，送7个部门（安标委副主任单位）征求意见，

并面向社会在安标委TC260网站上对标准征求意见稿征求意见。

9、2013年7月18日，收到1个部门的反馈，根据国家保密局提出的具体反馈

意见进行修改（参见标准征求意见稿意见汇总处理表），形成了《信息安全技术信

息安全保障指标体系及评价方法：第1部分概念和模型》标准送审稿。

1.4.承担单位

起草单位：国家信息中心

协作单位：国家信息中心、国家新闻出版广电总局监管中心、中国电信集团、

中国移动通信集团、中国信息安全测评中心、大连理工大学、中国民航大学、江

苏省信息中心、中国电力科学研究院等。

主要起草人：何德全王长胜吕欣王宪磊郭艳卿杨月圆吕汉

阳…等。

2.编制原则和主要内容

2.1.编制原则

为保证所建立的“信息安全保障指标体系及评价方法”有一个客观、统一的

基础，在评价指标体系的设计及指标的选取过程中，本课题主要遵循以下设计原

则：

1、综合性原则

国家信息安全保障综合评价指标标准体系建设是通过从整体和全局上把握

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我国信息安全保障体系的建设效果、运行状况和整体态势，形成多维的、动态的、

综合的国家信息安全保障评价标准体系。因此，标准设计的首要原则是综合性。

2、科学适用性原则

国家信息安全保障评价指标体系必须是在符合我国国情、充分认识国家信息

安全保障体系的科学基础之上建立的。按照国家信息安全保障体系总目标的设计

原则，把信息安全各构成要素作为一个有机整体来考虑。指标体系必须符合理论

上的完备性、科学性和正确性，即指标概念必须具有明确完整的科学内涵。

适用性原则，就是指标体系应该能够在时空上覆盖我国信息安全保障评价的

各个层面，满足系统在完整性和全面性方面的客观要求。尤其是必须考虑由于经

济、地区等原因造成的各机构间发展状况的差异，尽量做到不对基础数据的收集

工作造成困扰。这一原则的关键在于，最精简的指标体系全面反映国家信息安全

保障的整体水平。

3、导向性原则

评价的目的不是单纯评出名次及优劣的程度，更重要的是引导和鼓励被评价

对象向正确的方向和目标发展，要引导我国信息安全的健康发展。

4、可操作性强原则

可操作性强直接关系到指标体系的落实与实施，包括数据的易获取性（具有

一定的现实统计基础，所选的指标变量必须在现实生活中是可以测量得到的或可

通过科学方法聚合生成的）、可靠性（通过规范数据的来源、标准等保证数据的

可靠与可信）、易处理性（数据便于统计分析处理）以及结果的可用性（便于实

际操作，能够服务于我国涉密信息系统安全评价的）等方面。

5、定性定量结合原则

在众多指标中，有些因素是反映最终效果的定性指标，有些是能够通过项目

运行过程得到实际数据的定量指标。对于评价最终效果而言，指标体系中这两方

面的因素都不可或缺。但为了使指标体系具有高度的操作性，必须在选取定性指

标时，舍弃部分与实施效果关系不大的非关键因素，并且尽量将关键的定性指标

融合到对权重分配的影响中去。该指标设计的定性定量结合原则就是将定性分析

反映在权重上，定量分析反映在指标数据上。

6、可比性原则

可比性是衡量国家信息安全保障评价体系的实际效果的客观标准，是方案权

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威性的重要标志。国家信息安全保障评价指标应该既可以横向对比不同机构信息

安全保障水平的差异、又能够纵向反映国家及各地区信息安全保障的历史进程和

发展趋势。这一原则主要体现在对各级指标的定义、量化和加权等方面。

2.2.主要内容

本标准概述了本标准各部分通用的基础性概念，给出了信息安全保障指标体

系设计的一般模型和指标框架。本标准主要用于：辅助政府管理层的信息安全态

势判断和宏观决策；支撑各基础信息网络和重要信息系统运营单位及管理部门的

信息安全管理工作；规范评价机构和评价人员使用该标准开展的相关评价活动。

本标准主要框架如下：

前言

引言

1范围

2规范性引用文件

3术语和定义

4信息安全保障评价的概念

5信息安全保障评价的相关要素

6指标框架设计

6.1指标框架

6.2指标框架描述

参考文献

本标准主要贡献如下：

1、明确了标准的目标读者及其可能感兴趣的内容

指出标准主要由三个不同但又相互关联的部分组成：第1部分“概念和模型”

是标准的概述，定义了信息安全保障评价的一般概念，提出了评价的一般模型，

并给出了信息安全保障评价指标的设计框架；第2部分“指标体系”建立了信息

安全保障评价指标的层级结构，描述了各评价指标的具体内容；第3部分“实施

指南”建立了信息安全保障评价活动的实施流程和操作办法。

2、给出了信息安全保障评价的概念。

信息安全保障评价是基于一定的评价目标，针对特定的评价对象，使用评价

指标和评价算法对评价对象进行测算，并结合专家知识对获得的测算结果进行研

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判后，得出科学评价结果的一系列过程。

3、指出信息安全保障评价围绕三个维度进行

信息安全保障评价围绕信息安全保障体系的三个维度进行，即保障措施、保

障能力和保障效果其中保障措施是实现信息安全保障正确性的途径，保障能力是

从防御过程的视角对保障措施运行有效性的体现，保障效果是从保障对象安全目

标实现程度的视角对保障措施运行有效性的体现。

4、列出了信息安全保障评价的相关要素

信息安全保障评价的相关要素包括评价目标、评价对象、评价指标、评价算

法专家知识和评价结果等。指出信息安全保障评价目标是评价信息安全保障措施

的正确性，以及评价保障能力和保障效果的有效性，以帮助持续改进；信息安全

保障评价对象是信息安全保障体系；评价指标是针对评价对象的特点及其信息安

全保障要求设计的衡量信息安全保障水平、能力和态势的准则；评价算法是一系

列数据处理方法，包括指标数据标准化方法、指标权重分配方法、各级指标综合

方法等；专家知识作为保证评价过程科学性的要素，主要参与对评价结果的研判。

5、给出了指标的一般模型

信息安全保障评价指标是通过对信息安全保障评价对象的一组关键属性进

行度量，得到量化的指标值，形成评价结果，实现信息安全保障评价的目的。

6、给出了指标框架的设计和对框架的描述

指标框架为两级，一级框架包括建设情况评价、运行能力评价、安全态势评

价，二级框架在一级框架下设战略保障措施评价、管理保障措施评价、技术保障

措施评价、安全防护能力评价、隐患发现能力评价、应急处置能力评价、信息对

抗能力评价、保密性评价、完整性评价、可用性评价、真实性评价、可控性评价

共12项内容。

3.方法论基础

钱学森院士在1995年就指出：“信息网络加用户将构成一个‘开放的复杂巨

系统’，不是简单巨系统，更不是大系统,小系统等容易调控的系统。”针对信息

安全保障评价这一复杂系统评价对象，采用常规的机理描述和推理难以建立其完

整的评价模型。复杂系统理论中的核心概念和研究方法来源于非线性科学和现代

系统科学。在非线性科学中，复杂系统被认为是一种由于非线性作用而导致的具

有不确定性行为的系统，即复杂系统由大量的单元或子系统非线性地耦合在一起

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的时空组合或过程。复杂系统的内涵主要包括以下几个方面：

1、层次结构性。根据复杂系统的结构、性质、功能、使命以及拟解决问题

将其分为若干子系统加以研究。子系统又可被分为更小的二级子系统，通过局部

信息的处理来获得更高层次系统的状态信息，从而为自上而下的分析和自上而下

的综合两种方法找到了结合点。

2、协同关联性。复杂系统中不存在与其他要素无关的孤立要素，它反映了

系统各要素相互作用、相互激励、相互依存、相互制约、相互补充、相互转化的

内在相关性。复杂系统的发展往往不是孤立的演化，其整体在各子系统间的竞争

和协作中不断发展进化。

3、开放动态性。复杂系统中不同层次的子系统存在着客观的内在作用与联

系，形成了一个开发、动态的整体。

信息安全保障评价的复杂性主要表现在我们面对的这一评价问题的高维性、

混沌性和不确定性。

——高维性主要表现在评价指标层次多、种类多、数量大。例如，信息安全

问题覆盖了有线通信和无线通信，包括了地面信息系统和空间信息系统，并且时

刻发挥着人的现场直觉、经验的作用的及其巨大、及其复杂的系统。

——混沌性主要表现在要考虑定性与定量、静态与动态、宏观与微观等评价

指标的结合，这些指标之间的关联方式有非线性、交叉耦合、前后相依等多种形

式。

——不确定性主要表现在选取评价对象集、评价指标集、指标度量函数、定

性指标量化函数、指标的标准化处理函数、指标权重函数和综合评价函数过程中

会存在诸多不确定性因素，这些不确定性对评价结果将产生一定的影响。

方法论的内涵在于处理某类问题的一般方法，他通常以框架形式展开处理某

类问题的一般步骤序列。作为当前系统评价理论与应用的前沿问题，系统评价方

法论就是处理各类系统评价问题的一般步骤。在处理复杂系统问题方法论方面，

钱学森1981年对VonNeumann和Morgenstern所建立的博弈论，以及用Monte

Carlo数值法在计算机上求得的结果的方法进行了总结，提出能否把博弈论和系

统科学结合起来用于结构复杂、成员众多的对阵集团。在后来的工作中对这一方

法论赋予了更广泛的涵义:处理复杂行为系统的方法，是科学理论、经验和专家

判断力的结合。这种定量方法是半经验、半理论的。提出经验假设是建立复杂行

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为系统数学模型的基础，这些经验性假设不能用严谨的科学方式证明，但需要经

验性数据对其确定性进行检验。从经验性建设出发，通过定量方法途径获得结论。

之后，通过在社会系统、人体系统和地理系统的研究实践，钱学森进一步提炼，

提出了从定性到定量的综合集成法，其实质是将专家群体（各种有关的专家）、

数据和各种信息与计算机技术有机结合起来，把各种学科的科学理论和人的经验

知识结合起来。这个方法的成功应用，就在于发挥了系统的整体优势和综合优势。

概括起来，从定性到定量的综合集成方法具有以下特点：

a.从定性到定量是一个辨正过程

在研究复杂巨系统问题时，通常是科学理论、经验知识和专家判断相结合，

提出经验性假设；而这些经验性假设不能用严谨的科学方式加以证明，是定性认

识，但可以用经验性数据和资料以及几十、几百、上千个参数的模型对其确定性

进行检测；这些模型也必须建立在经验和对系统的实际理解上，经过定量计算，

通过反复比较，最后形成结论；而这样的结论就是我们在现阶段认识客观事物所

能达到的最佳结论，是从定性上升到定量的认识。对很多这类定量结论的综合，

就形成在更宏观层次上的定性认识。因此说，定性和定量的关系，是认识过程的

一个描述，循环往复，不断深化。开放的复杂巨系统理论及其研究方法实际上是

把大量零星分散的认识、点滴的认识，甚至是群众的观点，都汇集成一个整体结

构，达到定量的认识，是从不完整的定性到比较完整的定量，是定性到定量的飞

跃。

b.强调用思维学的研究成果

从定性到定量的综合集成技术实际上是思维科学的一项应用技术。钱学森认

为，思维学由三部分构成：逻辑思维，微观法；形象思维，宏观法；创造思维，

微观与宏观相结合。创造思维才是智慧的源泉，逻辑思维和形象思维都是手段。

总之，思维学是关于人脑处理信息的研究，从信息处理的角度看，人脑与电脑相

结合是非常自然的，人·机结合可以充分发挥人的“性智”与机器的强大功能。

因此，面对开放的复杂巨系统的对策是人·机结合、以人为主的综合集成。

c.重视知识体系的作用

在解决问题时，专家群体和专家的经验知识起着重要的作用，但在讨论问题

时又不能将所有领域的专家都请到，因此，建立知识体系是十分必要的。知识体

系的核心问题是知识的表述，即如何把各种知识，如书本知识、专门领域知识、