2022年政府数字化转型研究报告-数字政府的协同化分析

2022年政府数字化转型研究报告数字政府的协同化分析一、引言(一)研究目的近年来，世界经济复苏缓慢、自然灾害频发、多重矛盾相互交织，尤其是随着网络空间的兴起，“物理-社会-信息”三元空间复杂性的重叠交叉，成为数字时代人类生存发展环境的基本特征。面对激烈变化的外部环境，无论个人、组织乃至国家都无法独自地应对复杂性跃升带来的挑战。协同发展成为在各个层次上“化简”复杂性的基本药方。同时，现代信息技术日新月异，为经济发展和社会进步创造了新空间，也为公共治理创新提供了新方案。世界各国纷纷通过数字政府建设，不断探索数字化时代的治理新模式，意图突破传统公共治理瓶颈并解决新型监管难题，为实现经济发展、社会进步和政治和谐创造更多公共价值。为总结当前我国数字政府建设和发展的实践经验，本课题组在2020年发布了“政府数字化转型研究报告之一”《平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化》。该报告系统论述了当前数字政府建设的“平台化”思维和方法：构建包括数据、工具和服务多个层次在内的数字政府能力平台，推动高效化、共享化、集约化、敏捷化的数字化转型，推进提升政务机构的政务服务能力和敏捷治理能力。目前平台化方法已经在不少地区和部门的数字政府建设中得以应用。在新一轮的调研中发现，协同正在成为当前数字政府建设的重点和亮点。在数字政府建设较为先进的地区或部门，运用数字化手段促进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务协同的工作正在如火如荼地展开，涌现出不少创新做法。这些地区和部门通过打造一体化的数字化平台，不仅为政务机构内部的协同提供了便利，而且也为政务机构和企业、社会组织、公众等其他主体共同推动公共治理，建立了无缝隙、敏捷化、安全性的信息通道，增强了多元主体沟通协作的能力。在我国数字政府顶层规划中始终强调推进跨部门政务协同。早在2002年，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中即指出要“促进业务协同、资源整合”“优先制定业务协同、信息共享和网络与信息安全的标准”。2019年，国务院办公厅印发《国家政务信息化项目建设管理办法》强调“推动政务信息系统跨部门跨层级互联互通、信息共享和业务协同”。2021年发布的《“十四五”国家信息化规划》中提出，“十四五”时期要“打造协同高效的数字政府服务体系”“推动条块政务业务协同”“深化推进‘一网通办’‘跨省通办’‘一网统管’，畅通参与政策制定的渠道”。(二)研究定位为界定研究范围，须先阐明本研究报告的三个基本定位。第一，公共定位。本报告聚焦我国在公共事务治理中的协同活动。这些协同活动，既可能发生在政务机构内部的人员、业务、机构之间，也可能发生在政务机构与诸如企业、社会团体等非政务机构以及公众之间，还可能发生在这些非政务机构和（或）公众相互之间，其共同特征都是围绕特定的公共事务治理而展开。其中正式的政务机构仍然是公共事务协同的核心，其他参与者也是公共事务协同的重要力量。需要说明的是，参与协同的行动者涉及个人和组织，为此本报告在不需要特指的地方将统一使用“协同主体”。第二，能力定位。虽然许多关于数字政府的理想观点，将数字化转型与治理本身的变革等同起来，即将数字政府视为一种未来的政府形态，但是就实践而言，数字化转型是一个迭代地解决实际问题的过程。虽然这个过程或许将最终导向理想状态，但是正如课题组之前所指出的平台不是数字政府本身而是基于数字化技术推动“善治”的一种能力，本次报告同样在能力的视角上理解数字化与治理协同的关系。换言之，数字化并不必然带来治理协同方式的改变，但是可以为促进这种方式的改变提供新的能力。第三，实践定位。本研究的目的主要是全面刻画数字化如何促进协同治理的实践特征和方法。为此，课题组调研和研究的关注点包括五个方面。一是协同的广度，即基于开放网络建立的协同范围。二是协同的深度，即基于智能手段深化的协同内容。三是协同的厚度，即基于大规模数据积累的协同资源。四是协同的速度，即基于计算能力带来的协同效率。五是协同的温度，即基于数字协同平台，助力构建共建共治共享的社会治理格局，为及时回应和切实解决人民群众关切关注的民生问题提供能力支撑。除本章外，本报告其他五个部分内容组织如下。第二章主要围绕数字政府的基本界定以及协同面临的困境和原因展开。第三章从公共管理学和系统科学出发梳理与协同相关的理论并开发了一个新的分类框架。第四章聚焦数字化赋能治理协同的方法，归纳出核心目标、发展路径、典型场景、系统功能和关键特征五个方面的协同要素。第五章利用来自广东、上海、浙江、湖北、河南、陕西等地的典型案例，集中讨论已经涌现出的实践模式。第六章对全文进行总结，从战略、制度、方法和技术层面指出未来的方向。二、数字政府：理想与挑战(一)对“数字政府”的定义数字政府，源于人们对公共机构提供更好公共服务的愿望，或者说是人类对“善治”的追求在数字时代的投影。纵观对“数字政府”的不同解读，应当首先注意三个方面。第一，对数字政府的定义应坚守改革的视角。改革是数字政府作为一个统一概念的核心所在。政策网络中的各方已经能够达成基本共识，即对“数字政府”的理解不能仅停留在数字技术层面，而必须聚焦公共部门借助数字技术手段，对市场、对社会，以及对自身的治理方式的创新与转型。首先，数字政府的核心问题不是技术工具。在《平台驱动的数字政府》报告中，课题组对“平台化”的讨论被误读为是对数字政府的定义。尽管“平台”是当前数字政府建设的重要特征，其归根到底仍然是实现数字政府的工具，不能代替数字政府。其次，政府改革涉及方方面面，除政务服务外，数字政府建设还面向经济调节、市场监管、社会管理、公共服务管理以及生态环境保护等全方位深化改革提供解决方案。第二，对数字政府的定义应回归能力的视角。当前对数字政府的理解存在许多流行的观点。一种观点用“数字政府”全面概括数字时代的全新的政府形态。这种规范性观点虽然为其奠定了宏大的历史定位，但是由于缺少实证支持，无法揭示与那些非数字的政府形态之间的实际差异，也就无法对具体实践提供指导。另一种观点则认为数字政府（或数字技术）可以为个人或组织赋权。这种观点意图说明数字技术可以为主体赋予某种信息上的优势，但是也容易在正式权力和非正式权力，或者说，从无（权）到有（权）和从有（权）到施（权）之间形成混淆；在大多数情况下，数字技术为施权赋能。鉴于总结并指导实践的目的，我们主张在中观层面，把理解数字政府的出发点置于“能力”上：任何改革只有在人的领导与参与下才能真正展开，数字政府可以为改革提供解决方案和基础条件，但是不能代替公共部门改革本身。第三，对数字政府的定义应坚持发展的视角。数字政府不是一个一成不变的事物，需要用动态发展的眼光去看待，对此应有三个层面的认识。一是数字政府在不同地区、不同部门展现出不同特点和重点，存在不同程度和进度，这是由各地区各部门的需求、资源和能力的差异而形成的，不宜因此做出这里是那里不是的判断。二是数字政府建设是一个持续改进完善的过程。数字政府所解决的问题与提供的方案总是交迭前行。面向特定场景的数字政府模型，需要实现从物理场景向数字场景的转换，在转换中出现这样那样的问题，不是数字政府的本性，而是这个模型的不断优化。三是归根到底并不存在一个绝对的数字政府模型。随着技术的持续进步和社会对技术价值的认知加深，数字政府被希望承载的内容也在迭代更新，正如实践中发现，数字化智能化治理的场景日益丰富。鉴于此，本报告对“数字政府”给出以下定义：秉持“以人民为中心”的核心理念，通过运用数字技术和发挥数据价值，实现政务机构的业务与组织的连接、赋能、协同与重构，从而提升对市场、社会以及自身的治理能力的全部内容。(二)当前数字政府建设中的协同困境当前制约数字政府能力提升的瓶颈在于“协同”。虽然学术界在三十年前就已经大致勾勒出一个理想的数字政府应当是什么模样，并且强调改革才是数字政府的最终目标，但是从实践来看，大部分决策者对“数字政府”的注意力及其推动的建设重点总是围绕着当时亟待解决的治理难题。我国数字政府建设，首先要解决的问题是基于数字基础设施实现政务机构内部及其与外部之间的广泛“连接”；没有“连接”，其他的数字化活动都无从谈起。其次要解决的是对各部门的业务“赋能”。尽管开发业务系统与推进政务协同的思想都被写入早期规划中，相比而言，提高行政管理中的业务办理能力是当时更为迫切的问题。再次，随着“连接”和“赋能”的深入发展与普及，对业务（信息系统）之间的关联以及对日益增加的大数据的综合使用需求，使得“协同”逐步成为亟需解决的新难题。利用数字化技术提高政务机构对内和对外的协同能力，在数字政府建设的先进地区已成为最重要、最迫切的任务之一。理论上，可以依托数字技术，通过对数据的开放共享和流程的优化重组，有机整合传统的碎片化治理，实现不同业务、不同部门、不同地域之间的协同，从而促进治理效能提升。然而在实践中，数字化协同的实现并非一帆风顺，各种阻力和掣肘因素一直存在。参考现有研究对协同表现形式的拆解，比如纵向协同、横向协同、内外协同等，并拓展至数字政府视域中的虚实协同，将当前面临的协同困境归纳为以下四类。第一，“纵向协同”双向互动难畅通。随着组织结构的扁平化、网络化转型，上下级之间的信息渠道增多，但仍存在单向沟通、低效率协同等问题。例如，在行政执法场景中，通过打通交通、住建、水务等上级部门的数据，可以实现综合执法以提高行政效率。然而，这样的综合执法涉及各个领域的数千条规章制度，执法人员难以熟悉掌握、融会贯通，陷入“上通下不通”的困境。又如，在市场监管场景中，基层人员既要将数据手工补录到多个平台，还要准备纸质材料报送上级机关，不仅导致数据的重复录入，还会影响数据统计的质量。同时，常常出现的情况是，“上报的数据多，下传的数据少”，地方治理无法运用本地数据助力本地区发展，形成“下通上不通”的困境。第二，“横向协同”重重阻碍难突破。如果说等级制纵向协同主要以自上而下的权威为依托，那么地方政务机构之间、同级部门之间的横向协同就缺乏这样强有力的推进手段；同时，协同实践中对职务权威或组织权威的依赖进一步弱化横向间的平等交流，难以跨越利益冲突、责任纠纷、信任壁垒等阻碍。典型的例子是各地政务信息“互不相认”。在疫情防控早期，各省只认本地健康码，导致公众每到一地都需要下载申请当地健康码，为出行增加不便。又如，在行政审批场景中，由于办理流程不统一、办件材料流转平台不统一等问题，交叉审批、重复审批现象仍未消除。而更普遍的困境是，当同级部门之间无法协调一致，只能层层上报至统筹协调机构、部际联席会议等，这实际上是将横向协同的问题转变为纵向协同予以解决。第三，“内外协同”优势互补不明显。政府与市场、社会等非政府组织之间的内外协同可以发挥不同主体的特点，实现共同治理。然而在实践中，内外协同缺乏应有的交流合作和优势整合。一方面，如果管制严苛，则阻碍非政府主体的有效参与，而监督乏力又往往滋生新问题；另一方面，数字鸿沟仍未消除，非政府主体发展参差不齐，发挥协同作用存在许多阻滞。例如，在突发性公共危机事件中，公众志愿加入信息收集、传递以及提供救援资源的活动，但由于在危机场景中的主体多元化、诉求复杂化，难以平衡灵活性与秩序性的关系，导致一方面与官方救援体系之间的衔接度较低，另一方面可能产生谣言误传误报等问题。又如，在常态化帮扶活动中，企业和社会组织的资金流向、使用过程难以掌握，容易造成“公益腐败”等问题。第四，“虚实协同”业务覆盖不均衡。线上平台与线下窗口之间的业务流程协同是数字化协同的根本保障。当前，政务平台仍未覆盖全业务场景和全业务流程，仍未实现管理和服务事项的“应上尽上、全程在线”，相关主体无法打破时空隔阂，就特定任务或事项展开合作，面对突发应急事件也难以迅速集结；而部分已覆盖的业务内容又缺乏必要的操作指引，一线窗口工作人员使用不便，不利于线上线下的协同推进。例如，在一些政务事项的关键环节，工作人员仍需反复查验纸质材料与电子材料的真实性及一致性，而遇到数据库异常、网络卡顿等问题也难以及时解决，导致协同效能及质量的降低。(三)协同困境的主要原因以上四重困境存在共性问题，且往往叠加出现，给数字化协同带来更大的阻碍。现有研究对协同困境根源的探讨包括制度视角和认识视角、组织视角和个体视角等，主要强调数字政府与科层体制、属地管理、条块分割等之间的结构性冲突，也关注目标、权力、信任等功能性解释。数字化协同依托多元主体的联合发力，牵涉跨边界、跨领域的整合创新，伴随传统行政体系与新兴技术理念之间的磨合博弈。其中既有历史遗留问题，也有发展进程中滋生的新问题；既有主观因素的影响，也有客观条件的制约。总体来看，机制不匹配、资源不平衡、需求不对称、建设不充分是阻碍数字化协同发挥应有功能之症结所在。首先，机制不匹配阻碍协同的整体性。为保障协同治理在目标、动力和行动方面达成一致，与此相对应的协同机制尤为重要，涉及协商沟通机制、激励问责机制、组织学习机制等。当前，原有以部门为单元设计的业务流程协同正在逐步转型，新的协同机制加快探索建立。其与原有条块管理体制之间的矛盾尚未消除，与新发展要求之间的差距仍未弥合，难以实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的“同频共振”。其次，资源不平衡制约协同的即时性。数字化协同所需的资源既包括信息、知识、操作技能、行政权力等无形部分，也包括数据、技术系统、硬件设施、人力财力等有形部分；所面临的资源失衡问题既存在于宏观层面的中央与地方之间、政府与社会之间，也存在于微观层面参与协同的个体之间。这导致各主体之间难以迅速对接、组织协作，参与力度“时大时小”，推进速度“时快时慢”。再次，需求不对称削弱协同的一致性。协同响应与协同需求高度关联，而协同需求主要由实践中的具体事务驱动。从需求的程度来看，不同主体针对不同事务存在强弱有别的协同需求，造成协同积极性上的差异，演变出协同的主导方和配合方；从需求的目的来看，中央政府基于全国一体化发展，地方政府基于本地区发展，公众基于社会责任感或个人利益等，各主体参与协同的需求不尽相同，产生需求分散、需求冲突等问题，协同共识难以达成。最后，建设不充分降低协同的广泛性。当前，数字政府在平台建设、标准化建设、安全保障建设等方面仍存在诸多不足，导致数字化协同难以实现对所有关联主体的覆盖、对不同时空的拓展，以及对多样化场景的延伸。在上述问题中，新旧机制之间的不和谐是数字化协同难以推进的主要原因，是数字化协同跨越资源不平衡、需求不对称、建设不充分等问题的关键挑战。这是因为各协同主体在资源、需求、建设三方面的差异往往造成一方对另一方的非对称性或非均衡性依赖，形成“中心-边缘”“主导-从属”“主动-被动”等不具备持续性的协作关系；而制度变迁正是改善这一非对称性或非均衡性主体关系的关键。20在传统数字政府治理实践中，由于协同机制只有原则性的制度安排，缺乏具体的运作管理依据，细节化和配套性不足，每个主体根据自身需求，配置自身资源，推进自身数字政府建设，造成“一事一协作”的临时性、碎片化、低效率协同。因此，数字政府尽管在提高工作效率、提升治理效能等方面取得跨越式发展，其机制缺陷使其无法满足数字化协同的新要求。为解决当前暴露出的四重困境，首先要继续提高政务机构和社会对数字化协同的思想认识和理念认同，提高各类主体的数字化能力和素养，推动全国数字政府的一体化发展。而从根本上跨越数字化协同的一系列困惑、梗阻、障碍，还应进行体制层面的创新和改革，构建一套系统化的协同机制，形成方向一致、高效沟通、合作共赢的协同治理体系。三、理解“协同”和协同的理论(一)公共管理视角下的协同理论在中文本义中，“协同”即“同心合力，互相配合”（《辞海》第七版），比如在战争中部队之间的相互配合被称作协同作战。在理论研究中尤其是经过翻译后，“协同”被加载了不同研究背景而衍生出不同的理论内涵。这些研究对于理解数字化协同都具有积极意义。协同是近几十年来国际公共行政学研究的时尚议题，形成了诸如协同治理（CollaborativeGovernance，亦有译为合作治理）、协作性公共管理（CollaborativePublicManagement）、多中心治理（PolycentricGovernance）、整体政府（HolisticGovernment）、网络化治理（GoverningbyNetwork）、合作生产(co-production)等一系列理论。这些理论缘起于对“市场失灵”和“政府失灵”的多重回应，是对西方国家的治理实践中政府之外的企业、社会组织以及公众等多元主体加入对国家公共事务的管理，并与政府协同实现治理目标的各种行动模式和方法的总结提炼。这些理论殊途同归地揭示了在领导和参与治理的多元主体之间存在着普遍而复杂的合作关系，以及全球各地以“善治”为目标的治理模式的多样性；同时也说明了简单治理模式——行政机制、市场机制或社群机制——都不足以为社会公共事务提供最优秩序，需要提供并且实际上也一直存在着一套多层次、多主体的复杂机制推动实现“善治”目标。上述理论丰富了公共管理研究的视野，但在一定程度上也导致了理论的碎片化，尤其是在中西文译介中容易出现词义混淆或信息损失。简单来看，这些理论的差异主要表现在协同的深度和广度两个方面。所谓深度，是指协同的内容和方法。为此有学者在英文语义下专门区分了网络、合作、协调与协同的差别,或者根据内容划分协作结构：信息网络、发展型网络、向外拓展型网络和行动网络。所谓广度，则是指参与协同的主体范围，可以是双边也可以是多边的协同。人类社会是一个巨大的复杂系统，精细化的概念区分虽然有助于辨别特定的治理模式，但也可能带来困扰和混淆。整体性政府理论和协作性公共管理理论尝试将政府内外的多种协同场景整合到一个框架中，涵盖对各种纵向和横向的协作网络的管理,从而实现管理从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合；国内学者在译介时也尝试用某一种理论来统领其余。这些努力仍较难达成共识。在前期研究中，本课题组为政务机构内外的协同治理开发了一个框架，并揭示了在协同中存在两个复杂性的维度：参与和依赖。参与的复杂性表现在参与主体的异质性，从政务机构内部到企业和社会组织的参与，最后扩大至每个利益相关方。依赖的复杂性表现在主体间协调方式的难度。由此可以将协同治理分为四种模式。在“低参与-低依赖”模式中政务机构内部少数部门各司其职共同治理；在“高参与-低依赖”模式中治理主体扩大到社会组织、公民个人等，按照既定规则完成各自任务；在“低参与-高依赖”模式中少数部门之间存在紧密的业务联系，并通过信息传导和协商沟通实现跨部门协同；“高参与-高依赖”模式中则包含更多主体通过彼此互动以解决治理问题。(二)系统科学中的协同理论对理解“数字化协同”具有启发意义的另一支关键研究是系统科学中的“协同学（Synergetics）”或“协同论”。已有部分学者从协同论入手考察社会公共事务的“协同治理”。不过现有研究尚处于初探阶段，未能与上述公共行政学诸理论形成有机呼应。所谓协同论，顾名思义，是关于“协同”的科学，或者说是关于“自组织”秩序的规律之道。所谓“自组织”，协同学创始人赫尔曼?哈肯将其诠释为“如果一个系统在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，没有外界的特定干预，我们便说该系统是自组织的”。复杂性理论认为，系统秩序来源于“自组织”形成的适应性。复杂性现象横跨非生物界、生物界和人类社会，因此“自组织”不仅发生非生物界或生物界，比如流体、激光、进化、生态、免疫等，也被用来解释社会现象，比如自由市场。哈肯特别研究了舆论的形成这一“自组织”现象，此外还有些研究则聚焦合作行为、聚集与流动、城市与空间演化等社会“自组织”现象。计算技术为对这些现象的数学建模提供了帮助。(三)对协同理论的扩展：基于治理模式的划分与公共管理学侧重于研究协同中的社会发生机制所不同，本报告定位于数字化提升协同能力，因而不对协同内部复杂互动关系展开讨论，而将焦点放在关键协同类型及提升其能力的可行性之上。为此，还需要为协同提供一个一般性的类型框架。从系统科学或协同论出发，可以发现协同理论所展现的复杂社会图景与所谓“治理”之间有着相互对应的关系。治理被认为是“个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式”。60上世纪90年代初，世界银行的一项研究曾指出，公共事务“治理”包括三种基本途径：行政式、市场式和网络式。行政式治理，采取自上往下的管理方式，体现为行政组织内部的强制性的“他组织”协同。科层化组织、一体化职能和指令化控制是实现科层内部不同成员之间协同的基本范式。政务机构还可以通过约束或保障整个社会的协同。市场式治理，主要基于竞争分配资源，体现为一种无意识的“自组织”协同。尽管管制始终存在，正如所谓“无形之手”所隐喻的，每个个体只是通过交易获得所需要的物品或服务，并不以建构或完善整个系统为目的。市场作为一种组织体系，基本上不存在着行政控制，交易各方的关系无需通过权威来进行协调。网络式治理，如前述诸理论所描述的不同治理主体之间的跨部门合作，体现出“有意识”的“自组织”协同。尽管多少总含有一定程度的权威，社会组织（NGO）对公共事务的参与、公私合作伙伴（PPP）、社区中的自治等主要通过自愿性的协商与互惠机制发挥作用。四、数字化何以赋能治理协同？(一)一个目标：基于数字化提升协同能力一般的协同系统，包括三个子系统，物理子系统、社会子系统和信息子系统，也可以形象地称之为物理空间、社会空间和信息空间。物理空间是物理实体所构筑的空间，社会空间是基于人类的关系与活动所形成的空间，而信息的流动，无论借助于物理的、社会的以及电子的媒介，构成了信息空间。协同是优化配置物理、社会、信息“三元”空间资源以解决复杂问题的能力和过程。协同总是发生于特定的社会空间中，并依赖于物理空间为其提供活动的载体，同时利用信息空间完成互动与联系。物理、社会和信息空间，既是协同的载体，也往往是协同的成本。一个相对高效的协同，需要寻找最合适的人、物以及信息（知识），在最合适的时空条件下进行组合，从而能够发挥最佳的协同价值。从动态的视角看，这种配置也可以视为基于对三个空间中“流动性”也即对人、物和信息流动的有效治理。过去对协同的考察，主要关注基于物理和社会空间的协同活动，也即人们在物理空间下的行为过程，而信息空间或信息过程则是这种行为过程的伴随物。数字化技术的发展，为信息空间独立于传统物理与社会空间而运行创造了条件，并且使得信息空间反过来可以支配物理和社会空间的资源分配。因而对于协同而言，信息的重要性便不言而喻了。信息的共享或交换是参与协同的个人或机构之间保持协调一致行动的必要前提。在理想的“行政式”协同中，自上而下的指令信息和自下而上的反馈信息保证了行动的整体性；在理想的“网络式”协同中，多方主体通过交换信息以形成共识和彼此的目标；在理想的“赛博格”模式中，信息无疑是其关键所在。在面对复杂协同场景时，协同各方必须通过文字或语言的直接沟通才能保证信息的准确性和针对性，形成互相理解与认知的结果；而在相对简单的协同场景中，即使不需要直接的沟通，也需要通过特定的信息“匹配”建立协同。(二)两条路径：从“协同数字化”到“数字化协同”在公共管理的数字化转型中，数字化不仅可以改造原有的协同关系，而且可以重新建构新的协同关系。前者可称之为协同（的）数字化，后者则是数字化（的）协同。首先，协同数字化，从本质上讲，对协同系统中原先的信息结构和信息过程进行数字化重组，让信息在一个更有效率的网络中流动，从而实现整个系统的优化；从形式上讲，则是对公共机构内部既有协同场景的数字化建构，主要表现为在公共机构内部的行政式协同体系中，数字技术支持在上下级或平行部门之间建立更有效率的沟通与互动，让协同得以更有效率的展开。其次，数字化协同，是基于数字化平台实现协同形式的创新。如果说协同数字化是对原有协同信息网络的升级，那么数字化协同则促进形成新的信息网络，从而可以“生产”新的协同。行政机制存在的众所周知的固有缺陷（也即“政府失灵”）需要公共机构利用来自其他来源的力量扩展自身的治理能力，数字化则为这种能力扩展提供支撑。扩展的能力来源于人与机器两个方向。一条路径是主要依靠其他组织或人员的能力，或者说，引入更多的外部组织与个人的参与，也即“网络式”协同。在这个模式中，原来建立在命令与控制上的协同手段不再适用，数字化技术被用来支持公共部门与其他社会组织和个人建立新型的合作关系，充分调动每个参与者的积极性与主动性，共同实现公共管理目标。另一条路径则是更多地发挥技术的能力，更加突出“赛博格”式协同的特点，数字化技术为此被用来建立大数据中心和计算中心，实现数据的聚合，然后通过复杂计算支持在不同层次上的决策，从而引导或协调相关行动。对“协同数字化”与“数字化协同”做出区分有助于深度认识数字化与协同的结合是多样化且多层次的，并且这个结合是一个逐步深入探索的过程，其价值不仅在于提高协同的效率，更重要的是改变我们生存与发展的基本方式。(三)三类场景：决策协同、管理协同、服务协同无论是协同数字化，还是数字化协同，数字化支持提升协同效率的场景可以归纳为三类，即决策协同、管理协同和服务协同。第一，以“数”为媒，转换时空，提升决策协同能力。一个有效的协同决策需要建立跨时空、跨机构、跨人员的决策场景和决策模型，获取尽可能多元且快速的信息支撑，保证能够有效率地传递决策结果。数字化为建立跨时空的决策场景和模型分析提供了可能：广泛分布的感测设备可以实时的将线下分布在不同时空中的物理和社会实体以大数据的形式实现转换，实现对物理空间和社会空间的充分感知，进而可以将这些虚拟化了“实体”集中起来进行存储、传递和展现。这不仅为协同决策提供了跨时空的信息，也为进一步对决策问题进行科学分析提供了基础。后者不仅包括结构化的问题，也包括非结构化的问题，数字化有助于实现从非结构化到结构化的化简。比如在健康码的例子中，复杂的健康“路径”被结构化为“红黄绿”三种颜色，在所有需要出示健康码的场景中，只需要核实颜色即可对相关人的健康情况进行“认证”。而对于那些复杂的协同决策场景，比如对突发性灾害的应急指挥，则通常依然需要决策者根据跨时空信息做出决策。第二，以“网”为媒，再造流程，增强管理协同能力。管理是一个包含丰富内涵的概念，这里仅指面向政务机构内部的行政管理。科层化的行政管理尽管具有其优势所在，在信息效率上始终存在缺陷。数字化可以支持打破固有的组织边界，建立不同层次的协同关系。首先，最低层面的协同是，通过形成数据库、数据中心、资料库等，在机构内部实现有权限的信息共享；其次，进一步的协同表现在，为机构内部实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的直接互动提供了信息渠道，比如即时通信工具、电子邮件、在线会议等，这不仅支持了多样式的互动，更重要的是可以基于这些互动形式建立虚拟工作小组（专班），根据实际任务需要配置相关资源。第三，更高层次的协同，不仅能够做到共享信息和广泛互动，更重要的是可以协同“生产”或者创造价值。在线文档、在线表格等新的数字化工具正在逐步成为办公的新“装备”，它们在技术上支持对文档或表格的共同编辑和共同管理，其意义不仅在于支持多方共同的创作，而且可以有效地管理版本，减少因为没有及时同步而可能出现的版本偏差甚至损失。第三，以“群”为媒，重塑关系，创新服务协同能力。切实解决广大社会公众的民生诉求，是各级政务机构提供政务服务和基层治理的根本目的。在非数字化条件下，由于基层工作人员人数十分有限，一方面是社会服务的供给无法做到快速回应，并且呈现碎片化分布的状态，另一方面则是基层工作人员负担过重，即使有数字化应用的支持也常常需要在各种不同的应用之间来回切换。随着“社会网络服务（SNS）”技术兴起和普及，网络新媒体日益成为大众生活不可或缺的部分，社会公众逐渐建立和形成了数字化生活方式和使用习惯。政务服务必须积极拥抱这些新理念、新模式，才能植入大众生活和工作，才能更好地被社会公众理解、接受，进而达到政务服务的目的。越来越多的地方和基层治理中开始使用这种新的服务手段。比如，在服务者与服务对象之间建立虚拟社区，如朋友群、朋友圈等，尤其是将机构内部的网络与外部网络无缝连接起来，基层工作者可以同时面对辖区内所有居民，基层工作也从过去仅有的“零售”式的“串行”服务，变成“零售”与“批发”兼具的“并行”服务。利用这些新方法，不仅可以更有效地宣传公共政策，了解居民需求，与居民建立信任，还可以借此动员广大社会公众参与基层治理，共同维护社会有序发展。(四)四种功能：空间聚合、多元参与、无缝沟通和工具集成数字化协同平台对协同的系统支持集中体现在四个方面：空间聚合化、参与多元化、沟通无缝化和工具集成化。第一，空间是协同得以发生的载体，数字化支持实现空间聚合。协同发生在不同物理空间和社会空间层次上，比如本地的、区域的乃至全球的。参与协同的主体或聚集在统一的空间，或分散在不同的位置。越是面对复杂的问题，协同对物理空间的要求越高，距离是协同的成本。数字化，并非让物理空间消失，而是通过实现物理空间与信息空间的转化，让离散分布在物理空间中的协同场景通过数字化聚合起来，形成无缝连续的空间。这样，线下物理空间和社会空间在数字化条件下被重塑了，或者从另一个角度说，物理空间和社会空间本身实现了一种流动性。如前所述，这种流动性，从互联网出现开始即已经初步呈现出来，而随着数字孪生、元宇宙等技术场景的实现，空间的流动变得更加具有可行性。空间未曾消失，而是人对空间的支配变得更加自由。从具体场景来看，在一些简单场景中，原本由同一的或者不同的主体（包括个人和机构）在不同空间完成的业务工作可以被统一纳入数字化平台，从而减少了对空间的依赖；而在另一些复杂场景中，数字化了的物理“空间”可以被集锦式地呈现出来，同时互动的信息则可以一致地传递到所有“空间”中。第二，参与是协同得以实现的根本，数字化助力推动多元参与。协同的最终目标要通过行动来完成。在协同中，一个核心问题是，以什么样的方式将不同的人组织起来共同行动。如何优化组织的形式和过程至关重要。尽管绝大部分的具体行动并不在数字化平台中完成，数字化平台的作用在于，首先，可以提供特定机制将参与协同的主体以不同方式组织起来，为行动提供组织基础。在一些场景中，人们是以正式组织的方式来建立协同的，有明确的共同任务，并在自上而下的指挥下采取一致的行动；另一些场景中则是完全自发的组织模式，进入或退出协同不会受强制性的约束；或者也可能是在前述“赛博格”模式下，无意识的形成了信息联系并被纳入在一个协同体系中。其次，数字化也可以支持那些以信息方式或者虚拟方式参与的协同行动。在一些场景中，协同本身即是人们需要共同生产并分享信息，数字化可以提供既可以是封闭的，也可以是开放的平台，从而支持形成快速的信息生产，让每一个参与协同的主体都成为协同的生产者。第三，沟通是协同得以完善的基础，数字化促进形成无缝沟通。尽管并非所有协同都必然需要直接的沟通，沟通毋庸置疑可以促进相互的理解，尤其是面对复杂的、非结构化的协同场景，沟通有助于了解协同各方的需求和问题，形成共识，形成一致的行动。数字化的支持包括多个方面。首先，推动形成无缝的沟通网络。在所有协同主体之间——包括个人、群体以及“数字人”——建立点对点的信息连接关系，形成复杂协同网络，网络中信息的传递可以一“呼”直达，可以大大减少信息在层级体系中传输而带来的损失。其次，支持实现“一对一”“一对多”“多对一”和“多对多”等沟通模式的同步运行，并且在这些模式之间随时切换。在日常工作的协同场景中，来自不同部门或地区的人员可以实现如在本地一样的无缝对话，并基于共享的工具资源建立虚拟工作小组或“专班”。在突发性的应急协同场景中，指挥中心可以直接与来自现场一线的工作人员进行对话。再次，在上级与下级之间、管理者与被管理者之间、服务者与服务对象之间形成双向的信息支撑。每一位参与者都可以根据协同目标，主动通过数字平台向其他人提供信息或数据、展开对话、回应或反馈结果，或者参与协同方案的设计。这样从过去以单向信息流动为主的情形转变成双向的信息共同生产，增强了网络中的互动性和信息传递深度，提高了协同效率。第四，工具是协同得以提效的条件，数字化致力提供工具集成。工欲善其事必先利其器。在合适的工具支撑下，协同效率可以得到快速地提升。数字化平台本身即是支持协同的基础工具：参与协同的所有主体以便利的方式连接到平台，拥有特定的数字身份，建立了特定的数字化联系。数字化平台可以进一步提供协同工具，大致分为两类。一类是支持对数据资源的治理，包括对数据的获取、清洗、存储、分析、分配。比如监视器调度、身份认证、通讯录、云存储（云硬盘）、音视频制作、大数据分析、多维数据的可视化等。另一类则是支持协同的发生过程，包括对协同过程中的互动性、针对性和安全性的支撑。比如，网络会议室、在线教室、即时通信、在线文档和表单、关系组（群、圈）、在线投票、电子问卷等可以随时随地为促进协同提供支持。被授权的参与者根据各自拥有的权限使用上述这些工具。数字化平台上的信息活动均需在可控条件下进行，一方面保证非授权用户不能获得相关信息，另一方面保证授权用户对信息的可用性。(五)五大特征：开放、平行、敏捷、穿透与迭代无论对于协同数字化和数字化协同，不能仅仅理解为数字化技术的不同应用，而应立足于建立新的政务协同方式，进而构建新的治理模式的理念和目标。虽然在不同协同场景中各有差异，但是总体上可以归纳出若干新的特征。第一，“开放”连接新的协同可以支持将所有参与协同的主体广泛地连接起来，不仅包括机构内部上下层级间、跨部门之间，也包括机构与构成环境的各类行动者之间的联系将更加开放。开放的连接构成了其他特征的基础，有些是基于常态的、有意识的协同安排，有些则可能因为偶然条件而产生的相关性，比如后面案例中讨论的“救命文档”，都可以在同一个数字化平台上实现不同空间、流程的融合、重构、演变和终结。第二，“平行”角色在数字化管理和服务协同中的一个鲜明特征是，围绕“人”在协同中的能力而提供强大的技术支持，也即在设计视图上，把“我”放在核心位置，围绕特定的“我”构建协同中的业务逻辑，也是数据流动的逻辑。这实现了观察世界的视角转换：从“我”是社会网络的一分子，转变成社会是“我”的网络。这不仅是指从“我”出发来建立与其他人的信息联系，而且无论是管理场景、服务场景，还是其他生活与工作场景，都被嵌入在“我”的网络平台中，“我”作为协同的参与者可以同时进入到不同的场景中并且灵活地在场景之间完成角色转换。这种角色扮演的“平行化”，可以降低对新工具的学习成本，保证各种主体可以方便快捷地上手操作；更重要的是，可以潜移默化地形成一种新的理念，即那些原先似乎“额外”的公共事务，本来即是共同生活中的一部分。第三，“敏捷”反应协同不仅需要面对常规性的事项，更重要的是能够集群智、纳群策、聚群力以应对新情况、新问题，尤其是对突发性事件提供快速反应能力。对于政务机构而言，常规建立在科层化基础上的协同模式无法满足需要，数字化支持以任务为牵引的敏捷协同模式，也即围绕特定的场景任务，而非组织机构本身来建立协同。正如有专家所说，任务是组织协同的目标，而非组织生存的手段。协同随着任务的启动而出现，并随着任务的结束而终结。在政务机构内部，不必打破既有组织结构，围绕任务可以灵活建立临时虚拟场景；而在机构与外部联系中或者在开放的社会环境中，也可以围绕特定的任务快速地、持续地生产出新的协同场景。第四，“穿透”场景协同所面临的场景是多样化的，有些管理机构会涉及不同的场景，有些场景则对应到若干不同的机构，有些场景则包含更多的利益相关方的共同参与。建立更有效率的多方协同，就必须“穿透”在机构、利益相关方和场景之间的传统边界和壁垒，在各方之间建立更加密切的、直接的信息联系。数字化技术支持实现“穿透”式的协同，即把面向不同类型组织的数字化协同场景无缝对接起来，既保证机构内部业务与协同场景的独立性，又可以直接面向外部的利益相关方，并灵活地组建新的协同场景，将人与场景和数字化融合起来，建立动态的社会协同关系。第五，“迭代”升级协同的复杂性不仅表现在场景的多样化，还表现在所面临问题也是不断涌现的。旧的问题解决了，又会产生新的问题，便需要为之组织新的协同，因而不存在一劳永逸的协同解决方案，而是需要根据实际情况和问题进行快速地调整。如果针对每一次协同都需要重新开发信息系统，不仅可能造成重复建设，而且也无法有效应对不断变化的社会问题。公共事务的治理本身就是一个不断发现问题、解决问题的过程，数字化技术应为这一过程提供支持。数字化协同平台利用“中台”技术沉淀各种协同能力、业务能力和数据能力，提供即插即拔，甚至“零代码”的组装式场景生产方法，不仅支持快速的场景构建，还可以支持组织内外协同资源和协同能力的快速整合，实现对协同平台的快速持续的迭代升级。五、数字化赋能治理协同的创新实践在地方治理中，已经涌现出许多利用数字化手段促进治理协同创新的实践案例，本章将按照统合、开放、直连、联动四种基本模式展开对这些案例的讨论。当然，需要说明的是，由于在各种具体场景中治理所面对的问题是高度复杂的，通常根据实际需要，迭代式的开发数字化的协同工具和协同系统，不同地方、不同场景之间也会相互借鉴，因而在工具和系统设计上既会呈现出入上一章所讨论的不同特点，又会出现功能相互交叉的现象，因而很难将这些案例严格地划入不同模式，因此仅根据案例的典型特征进行归纳。（一)统合模式：聚合碎片空间，构建统一指挥能力统合模式是指，基于数字化技术，实现对线下呈碎片化分布的物理空间和社会空间的数字化转换和线上聚合，将既有协同治理场景整合起来并提供一致的支撑能力，为决策与管理协同提供支持。(二)开放模式：吸纳多元参与，提升社会治理能力开放模式是指，数字化技术为多元化的社会主体共同参与社会治理提供能力，可以实现从过去单向的信息流动转向多边、动态、持续的互动，进而重塑治理场景中的信息结构，让各类治理主体，尤其是广大公众可以主动地参与到治理中。(三)直连模式：实现无缝沟通，完善互动回应能力直连模式是指，数字化技术为政务机构及其工作人员与社会公众建立直接沟通联系的数字“通道”，同时将原先分散在物理空间中以不同形式、不同内容呈现的协同场景融合在同一个数字化“频道”中，管理者和管理对象在各种数字场景中可以灵活地切换角色，提高协同效率。(四)联动模式：集成治理工具，增强全面服务能力联动模式是指，通过对政务服务和监管工具的数字化集成、整合，实现跨业务、跨部门的协同合作，从而从过去分散的、各自为政的服务和监管模式转向整体型的服务模式。在这种模式中，原先在线下由不同部门、不同人员办理的业务，可以实现在统一的数字化平台上进行集成，从而提高协同效能。所谓集成，不是简单的功能罗列，而是基于特定目标需求的业务融合。六、结论(一)全文总结本报告聚焦当前中国数字政府建设的新热点，即如何运用数字化手段促进治理协同，从理论和实践两个方面展开讨论。第一，数字政府的发展立足于人们对“善治”的理想追求，也面临着发展不平衡不充分等一系列现实挑战。数字政府应秉持“以人民为中心”的核心理念，依托数字化的连接、赋能与协同，实现政府组织体系和运作模式的优化和创新，更好地对市场、社会及政府的数据价值进行权威性分配。从现实来看，上下级之间、各地方及同级职能部门之间、政府与非政府组织之间等均未突破种种协同困境，成为数字政府治理效能难以有效释放的根源所在。尤其是协同机制不匹配、协同需求不对等、协同资源不平衡等问题，导致数字政府难以应对主体多元化、诉求复杂化、场景多样化的治理挑战。第二，基于系统科学和公共管理学理论，协同的基本模式可以归纳为四个方面，即行政式、市场式、网络式和“赛博格”模式。在系统科学上，协同是实现“整体大于部分之和”效应的“元能力”。在公共管理来看，协同不仅指向政务机构内部，也包括“条条”之间和“块块”之间，以及政务机构与社会组织、社会公众之间“具有相互依赖关系的合作活动”。从治理理论出发，基于由“自组织”与“他组织”构成的系统维度和由“有意识”和“无意识”构成的个体维度可以归纳出上述四种基本模式。基本模式仅代表着理想的范型，实际场景是这些模式的程度不一的拼盘。理想的“赛博格”模式虽然仍是一种科幻，但是代表着数字化在治理系统中的发展，通过推动实现原有协同系统中“信息子系统”的重组升级，对其他子系统的运行产生影响，从而改变整个组织协同效率的发生基础。四种基本模式并存也说明了，不存在对协同判定的唯一标准，有价值的协同需要发挥不同模式的特点，规避各自的缺陷。第三，当前数字化推动治理协同的基本要素可以归纳为目标、路径、场景、功能和特征五个方面。一是基于数字化提升协同能力的核心目标。时空的转化与聚合为更加深度的治理协同创造了基础条件。二是协同与数字化的结合沿着协同数字化和数字化协同两条路径展开，前者是对既有协同场景的数字化升级，后者是基于数字化实现协同创新。三是这种结合正快速地在决策、管理、服务等各种治理场景中展开。四是在系统设计与实现上总体表现出的基本功能，实现空间聚合、支持多元参与、打造无缝沟通和构建工具集成。五是数字化协同平台表现出的五大基本特征，即开放、平行、敏捷、穿透和迭代。第四，运用数字化促进协同创新对于地方治理改革具有重要意义。数字化协同的实践创新伴随着经济社会发展的现实需要，既依托于数字化技术的落地应用，也体现行政体系和运作模式的理念变革。本报告梳理的地方实践涵盖了党建、乡村振兴、社会治安、综合执法、疫情防控等多样化的治理场景。这其中既有基层治理的“细小微实”，也有省域、市域治理的不同方面；既有常态化治理的持续变革，也有应急治理的规范化发展。通过对治理场景的连接与整合、重构与优化、创新与创造，数字化可以支持实现多元主体的广泛连接与沟通互动，推动业务的高效开展及价值的共创共享，实现跨边界、跨领域的整体性治理，为地方数字化转型提供不竭动力。(二)未来方向第一，在战略层面，加强纵横对接，引导数字化协同全面推进。数字政府建设是一场数字化思维引发的全方位治理变革，数字化协同不仅依托数字平台的基础支撑，更有赖于上下左右的参与和协作，因而需要建立数字政府建设的全局意识和前瞻意识，从广度、深度、厚度、速度和温度五个方面，引导数