【城市食品安全监管问题及完善策略：以S市为例8200字（论文）】

城市食品安全监管问题及完善对策研究—以S市为例目录TOC\o"1-3"\h\u摘要 摘要近年来，我国频繁发生各种食品安全事故，食品安全问题是与社会稳定相关的重要问题之一，也是与国民基本生活相关的核心问题。因为食品安全问题以及食品安全事件的存在，人们现在谈食色变，直接影响了社会生产力的提高和和谐社会的建设。在经济社会不断发展的背景下，人民群众对食品安全保障提出了新期望，为了实现食品安全供应，需要强化食品安全监管。政府部门作为法律的执行者和公共服务的提供主体，担负着食品安全监督管理的主要职责。政府部门的管理效率直影响了食品安全的效果，对人民健康和经济发展产生深远影响，有深刻的理论意义和实践价值。因此，本文通过研究天津市食品安全监管现状，分析目前天津市食品安全存在的基本问题，并为这些问题提供了解决方案。关键词：食品安全；食品安全监管；完善建议引言“民以食为天，食以安为先”，食品安全问题关系到整个社会的稳定和市场体系的可持续发展，关系到国家的信誉，现在已经是社会关注的焦点问题，人民群众对食品的要求不断提高，已发生的食品安全问题经常被广大群众议论。我国为了解决食品安全问题的现状，国家层面动作频繁，2013年以来，将原来分散在不同部门的食品监督管理功能整合起来，开放食品监督的全连锁监视模式，改变以前九龙治水的局面，食品生产领域、食品流通领域区域、饮食领域统一纳入食品药品监督管理局，之后在全国各省市进行食品监督体制改革，改革模式多种多样。2019年又进行了新的机构改革，将食品安全监督纳入市场监督管理局的职责。关于食品的监督管理模式到今天为止一直在变化。目前食品安全监督管理已进入全面改革的新阶段，各地政府正在探索和调整食品安全监督模式。在末端的食品安全监督管理过程中，如何更好地贯彻国家的法律法规，如何选择优秀的食品安全监督队，怎样推进社会组织机构参加食品安全监督管理等，是需要深入研究的问题。一、城市食品安全监管的现状（一）有关食品安全的立法目前主要包括：《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国标准法》、《中华人民共和国计量法》。（二）我国关于食品安全的制度规定在新中国成立初期中国经济并不发达时期，食品短缺情况时有发生，当时面临的首要问题是食品供给，食品方面的主要问题是细菌、有毒食品被误食、食品受有害物质污染或者发生霉变，导致肠道传染病等食源性疾病，故食品安全的主要工作集中在食品卫生方面。2009年6月1日，《食品安全法》正式实施，进一步规范了食品生产经营活动，对于食品安全监管行为的监管更加具体，但是法律责任偏轻，对食品安全违法行为未起到震慑作用，对于网络销售主体未提出责任与要求，于是在2015年4月24日，《食品安全法》经第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订通过，其被誉为“史上最严”，明确食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，加大了违法行为的处罚力度，强化了婴幼儿配方食品、保健食品、网络销售食品生产经营规范。（三）食品安全的监管主体根据天津市政府网站公示，天津市市场监督管理局承担着全市食品安全监管职能，其中包含天津市食品安全整体工作的综合协调，食品经营许可，食品安全的日常监管、抽检监督、风险监测、核查处置、风险预警，食品安全违法案件查处等工作。在天津市市场监督管理局内部机构设置上主要由以下几个机构来承担食品安全监管工作：食品流通监管科主要负责拟订具体措施及办法，按照既定工作任务开展监管工作，对于检查中发现的案源交由市场综合执法支队进行查办；质量技术监督部门负责食品生产加工环节的监管；卫生监管科负责餐饮业、食堂等消费环节的监管；乳制品监管科主要负责乳制品监管，对于检查中发现的案源交由市场综合执法支队进行查办；市场综合执法支队主要负责查办食品流通监管科、乳制品监管科移交案源线索，对食品经营企业违法违规进行处罚，对食品抽检不合格报告进行核查处置。二、城市食品安全监管中存在的困境（一）食品流通环节经营秩序不规范流通是指商品从生产领域到消费领域的转移过程，食品的流通环节主要指食品生产后从生产厂家出厂到消费者购买之间的过程，其中包括运输、贮存、仓储、销售等环节，食品安全监管工作涉及到食品入口前的生产、贮存、流通等方方面面，生产环节的食品监管是控制食品生产过程，从食品源头保证食品安全，但是食品出厂后还要经过长时间的流通才能到消费者手中，食品在贮存、流通环节都可能出现污染、变质的情形，一旦流入消费者手中，将影响人们的身体健康。（二）新技术新资源的应用带来新的食品安全隐患随着食品添加剂、农药等化学物质的普逼投入使用，食品安全问题管理与食品检测越来越密不可分。传统的目测和嗅觉检查办法已不能解决食品安全监管的实际问题。因而，食品检测必需“高瞻远瞩，用发展眼光看待食品安全监管问题”,这是食品安全问题管理的重要技术和科学根据。许多地区由于行政架构较小没有特定的食品监管机构或独立的检验机构。在施行过程中，随机抽查只能申请深圳的检验机构予以帮助，这就形成了一定的延误。天津市许多地区机构配备了快速检查设备。但缺乏专业的测试人员，许多主管对试剂和测试一无所知。虽然有专业培训，但仍不能合理使用，导致大多数快速测试设备都处于闲置状态。缺乏技术和科学支持限制了食品检测的有序进行，并为食品安全监管带来了隐患。例如：大寺镇在检测注水肉的过程中，质检人员更多的是依靠经验进行识别和检查，不仅效率低而且不具备权威性，经常发生漏检或争议事件，假如将问题样品送省报检或市检等结果需要3-5天，可3-5天后肉早已售出，造成的损害难以挽回。（三）食品安全研究发生的新问题外卖食品近几年发展如火如荼，根据《天津市商报》披露的信息，市内的外卖行业营业额已经达到了300多亿元人民币，外面餐饮行业的销售额已经占到了整个餐饮业的11%，外卖食品已经成为了食品安全监管不可忽视的环节，但由于监管法律的缺失，监管体制的僵化，监管技术的落后等一些列原因，对外卖行业的监管依然难尽人意，尤其是在县域层面，外卖行业乱象丛生，监管困难：一是消费环节增多，食品安全风险加大，原来的消费模式是商家——消费者，现在是商家——快递平台——快递员——消费者，中间加入了外卖平台和快递员环节，而送餐时间和距离给了食品安全问题增加更多的不可控因素，以及因为环节增多而出现的责任不清问题，而因此引出了第二个问题，主体责任不清导致消费者维权困难，一旦外卖食品出现食品安全质量问题，商家、外卖平台和外卖员便会互相推诿扯皮，踢皮球，互相推卸责任，最终是消费者权益受损。三是纯粹的外卖型餐饮食品店给监管带来挑战，有别于传统实体店经营模式，新型外卖餐饮食品店没有实体店铺，而是在家庭或是作坊内从生产，只面向外卖客户，这就导致监管者难以现场督查监管，食品安全质量问题更加突出。（四）食品安全监管的法律法规不完善《中华人民共和国食品安全法》是食品安全范畴的根本法。虽然旧的食品安全法对违法行为予以了清晰的界定，可具体规则处分措施却仍不明确。理论中运用的空间很小，实际运用起来不是很方便。故而，在社会各界的强烈呼吁下，2015年10月，《食品安全法》修订版出台了，表现了“最严”修订版。事实上，在一切食品企业中，小企业单位的数量是很庞大的，特别是在深圳龙岗区监管的企业中，大多数以小企业为主。小食品企业职工教育培训程度低下，失业人员和农民工比例偏高。因此，当发现生产违规时,更常见的是直接“弃店逃跑”。尽管修订版《食品安全法》的处分力度加大，貌似有一定震慑作用，其实针对中小食品企业而言，却根本难以执行，因此自从实施修订后的《食品安全法》以来，执法人员责命许多违反食品法规的商品从货架上移走以此纠正，可这却违背了《食品安全法》“最严格”的初衷。三、天津市食品安全监管困境的原因（一）市场监管部门缺少协作机制机构改革的目的是实现政府机构扁平化，食品安全监管部门“三局合一”有助于食品安全监管工作开展和落实，但是目前仅是物理性合并，使得食品监管工作存在盲区和漏洞。良好的协作机制能够有效的缩短办案时间、减少办案成本，快速认定违法事实。在办理流通环节食品安全类案件时，存在涉及到的生产企业供货企业不在本市的情况，大多情况下需要其他地市市场监管部门配合协查，因为多部门合力意味着基层实施人员责任需要分工，人员需要合作。这时就会出现责任分工不明确，责任推诿，合作效率低下的情况，从而导致好的政策没有得到落实，责任制落实不到位，没有发挥出它应有的功效。多部门形成合力监督带来了监管者之间的磨合，责任被分配给了个人。这是一个很大的项目，但也是最重要的，它将直接影响执法时效性。例如在天津市市场监督管理局与市教育局的合力中，双方建立了联系，以监督和检查学校的食品安全工作，并调查和处理学校的食品安全事件。这时，学校需要承担主要责任，并充当“主要参与者”，但通常是以监督部门为主体，由学校提供协助，甚至两个部门也相互推诿。提高了监管成本，造成监管周期延长，这急需协调和分工，明确职责。在这种情况下想要形成监管合力，责任落实到个人，达到信息及时有效通报联通的目的并没有达成，反而影响了食品监管发挥本身的能动性。目前市场监管总局并未出台各省市场监管协作机制要求，福建省也未出台各地市协作机制，缺少协查机制，导致案件办理时间拉长、增加办案成本、违法事实无法查实。（二）企业的责任感缺失生产者责任意识淡薄，市场经济下的社会风气一切向“钱”看齐，企业单纯追求经济效益，社会责任感不强，企业责任人对食品安全问题认识不足，普遍存在重经济效益，轻质量安全的倾向，弄虚作假赚取更多利益并且不被处罚的侥幸心理大行其道。而在《食品安全法》未颁布之前，国家对于食品安全方面的追究力度一直不大，对违法行为处罚过轻，且主要以经济处罚为主，违法成本太低，不能彻底遏制继续危害消费者的诸多违法行为。天津市在新版食品安全法实行后，实行的是惩罚性的赔偿标准，虽然法律对违法生产、销售者已做出惩罚的明文规定，并且惩罚的力度相比较于过去已有所提高，但是这种“轻描淡写”的惩罚力度相比较于其他发达国家而言还具有一定的差距，且对不法分子也缺乏足够的震慑力。（三）执法力度和监管力度不够受行政问责压力所迫，天津市上级市场监管部门越来越倾向于将食品安全监管中的许可审批、监管监察等事权下放给县区一级部门，但技术手段和人力资源却并未能同步下沉。基层监管部门缺乏必要的检测设备及专业技术人员，日常监管只能停留在“看”“闻”“问”“查”等落后、原始的阶段，对于食品来源、掺杂造假、非法添加等潜在的食品安全隐患和违法经营行为则无能为力。此外，委托上级检验部门或其他部门的检验机构实施食品检验过程中，送检耗时耗力，还常常贻误打击违法、违规行为的良机。即使配备了快检设备，所能起到的作用也十分有限。因为快速检测结果不具有法律效力，且检测项目范围过窄、准确度低、覆盖面小，存在许多无法触及的空白地带。如快检结果有时出现“假阳性”“假阴性”现象，甚至与检验机构检测结果完全相反，凭白消耗了精力、经费，徒增问责风险。（四）消费者缺乏自我保护意识消费者与产品间存在诸多环节，从种植生产到加工流通，每个环节都有潜在的危险，而食品种类五花八门，使食品安全问题愈加复杂。因此，它给天津市的食品安全监管带来了一些困难和挑战，食品生产中的链条联系紧密，一条链条出现缺陷，就可能造成下一个环节的食品二次污染，这势必给检测工作带来极大不便。而且，食品所涉及的接触面相对较大，很难保证所有环节的协调性和安全性。一方面，企业和商家在信息发布和宣传中会选择性公布对自己经济效益有利的信息，消费者不能获得与食品安全相关的全部信息，而政府另一方面，过去媒体是中心化的，信息发布渠道掌握在少数大媒体和知名人士手中，人民群众获得信息的渠道有限，而官方媒体有利益驱动和政府行政约束，在报道食品安全问题时束手束脚，随着自媒体和网络媒体的兴起，信息发布日益去中心化，人人都可以成为信息发布者和传播者，消费者获得信息的渠道大大增加，信息不对称的格局正在逐渐改善。在食品监管领域，公民的监督权也被宪法明确规定享有，但是对于商家来说消费者处于弱势地位是导致监督失灵的主要原因。而且，地方保护主义盛行，地方官员会不遗余力的阻碍媒体曝光，这种行为干扰了媒体行动，阻碍了公众监督。部分社会组织和消费者为食品安全监督工作不懈努力，但是从现实中获得证据是非常困难的，消耗大量的精力却收获无几，导致维权事件不了了之。四、天津市食品安全监管困境对策（一）加强部门间互通协作虽然对于食品的监管任务从生产到监督已经较为流畅，食品、医药、工商等部门将作为对产品监督相对集中的力量，但整合监管的意愿并不是在短时间内就能轻易做到兼并的，必须强化跨部门、跨区域的合作意识，共同致力于国家的食品安全治理工作，实现整合。加强部门间互通协作，赋予食品安全部门更高的行政权力和地位，加大与监管脱钩、扁平化管理，只为食品服务设立专门的主管部门，发挥充分沟通、细化和食品安全长期有效的监管体制结构的协调作用，食品安全部门负责检查其他直管部门的工作展开情况，以奖励绩效来衡量结果。对于外卖平台管理部门和线下业务监管部门要通力合作。比如对于兴起的“夜经济”、“地摊经济”等要进行分级管理。对于大型商场定为一级管理对象，例如“北国商城”、“勒泰中心”“万象城”等；将超市，个体商店定位二级管理对象，如：“永辉超市”等，将夜市，早餐摊、快餐店等定为三级管理对象。分级之后配备不同的检测力量。要将夜市、早餐摊、快餐店等作为重点管理对象，因为对于大型商场来说其本身的品牌监测意识就比较到位，对监管部门来说可以把精力放在容易出现问题的小众经济上面，对其进行常态化监管，提升监管效能。无论区域是否一致，单一平台管理部门和线下业务监管部门都要共同努力，建立畅通的区域合作关系，努力构建畅通的沟通合作渠道。通过合作，对未履行检查义务的违法行为和网上订购平台进行处理，并及时向社会公布。同时，市场监管部门、卫健委、商务部、公安部、工业和信息化部等部门需要沟通。各部门各司其职，促使监管工作协调化发展。通过与其他部门分享执法信息，每个部门都可以学到更多，多部门的共同合作能够在第一时间查出违法国家法律要求的行为，提高监管效率。此外，还要强化跨区域的合作体系建设。在需要其他地区职能部门协助的情况下，通常通过致函当地办事处的方式进行信息采集，调查的持续时间、数据收集的有效性与当地办事处的合作息息相关，所以许多案件的办理耗时费力，还得不到满意的反馈结果。搭建不同地区之间合作监管机制，规范联合办案时的流程、内容、协议审查期限和各方需要履行的职责义务等，能够有效改善办事效率。（二）强化企业责任感企业作为生产主体，对社会责任有着不可推卸的责任，由于生产者和消费者之间存在利益冲突，近年来食品安全事故频频发生。企业责任人对食品安全问题认识不足，普遍存在重经济效益，轻质量安全的倾向，弄虚作假赚取更多利益并且不被处罚的侥幸心理大行其道。在生产过程中社会责任观念的高低，对提高和降低食品安全质量具有重要作用，因此，要实现新时代市场经济的持续发展必须向经营者提出适当的引导，合理规范市场主体的经济行为。同时，企业不仅要获得利益，还要保障消费者的合法权益，坚持对人民负责，“绿色、持续、双赢”，共赢观念融入企业文化，严格检查质量，企业的可持续发展就是通过承担更多社会责任，赢得消费者好感，获得更多企业商誉，得到社会好评，才能获得更多收益。（三）加大执法力度和监管力度食品安全管理的主体是监管者、被监管者和消费者。想要达到监管的良性互动和互相监督，保障食品安全管理模式从单一管理形式向多元管理形式转变，政府、市场、企业、公众、各种主体的共同参与是离不开的，在法律完善过程中，不断的加强对民众的引导，主动公开相关信息，发起大众参与积极性，让群总想说，敢说，喜欢说，才能达到共同监督的作用。同时，监管部门必须为民众监督创造条件，及时公开相关数据，让数据不只是停留在政府工作表上，而是真正的让普通大众清楚了解。同时保障官方网络平台及时发布食品安全信息。比如，食品加工企业的信誉情况、监管部门的日常监管、案件查处等信息。经过完善信息发布制度，让公众对食品安全有更深的理解，从而促进他们对食品安全予以维权，同时行业和监管部门承担更多义务。（四）强化消费者自我保护意识检举食品安全问题是法律赋予人民的权利，也是国民的义务，但是在法律条款中，对违法行为处罚较低，这种法规不利于有效地履行人民的监督作用，不能保障人民的利益，对民众投诉及权益保护的方式不够明晰，如具体向哪个机构投诉？投诉方式是否便捷？受诉部门是否能限期解决？是否存在民众担心的官官相护和打击报复？是否存在民众“胜诉无法执行”的现象？这些体制的可操作性亟待强化、细化，从源头上打消民众的顾虑，解决作为弱势群体的“惹不起”“认命”问题。其次，应当在监督系统中建立独立的公共申报接收专门机构，宜完善推广有奖举报机制，在严格保护举报者个人信息的同时，给予举报者相对丰厚的物质补偿，用实际行动鼓励民众配合执法部门打假，只要全民打假积极性调动起来了，就会让不法分子陷于“人民战争”的汪洋大海之中，露头就挨打。再次，坚持违法必究、执法必严，对于胆敢以身试法、视人民生命安全为儿戏的不法企业和个人，坚决不能手软，坚决不能给违法者东山再起的机会，罚就罚得倾家荡产，后果严重的该严惩就严惩，重典之下必有晴天。还要定期在社区开展食品安全宣传活动，提高民众的法律意识和权益保护意识。监管方利用信息化监管平台的优势，全面实现信息公示、移动监管、信用分级、档案管理、资源共享等核心职能。信息化监管平台具有公开、透明、可追溯的特点，这种监管方式能够倒逼一线执法人员规范执法行为，真实准确记录监管信息。例如：“互联网＋明厨亮灶”、“移动监管app”、“扫码看餐饮单位”等项目组成的食品安全“互联网＋监管”系统，通过“互联网＋明厨亮灶”实现行业自律，通过“移动监管ap