利益结构中的中央与地方政府关系及其法治化-权限划分

利益结构中的中央与地方政府关系及其法治化权限划分

论文导读:：中央与地方政府间的利益结构解析。权限划分是中央与地方关系的核心和基础。中央与地方政府关系的法治化途径。

论文关键词：利益结构，权限划分，法治化

中央与地方政府间的关系是无论实行哪种结构形式的国家都必须处理好的问题。中央与地方政府的关系涉及到国家的统一完整、政治的稳定有序、经济的协调发展、社会的安定和谐等重大问题，其直接影响到统治阶级的统治地位以及国家政权组织形式，因此一直以来引起了世界各国的高度重视和广泛关注。一、中央与地方政府间的利益结构解析利益是在一定经济基础和社会关系中人的需要的满足，是人类行动的动因和社会发展的动力。“人类社会活动，从根本上讲就是为了获取利益和维护利益，社会关系实质上就是利益关系，社会关系是利益关系的载体”。由此可见，利益是人们之间发生社会联系的出发点和归宿。任何一个相对独立的主体，都有相应独立的利益诉求。随着市场经济体制的建立和民主权利观念的增强，“大大加速了经济利益的分化与多元化，利益关系也就变得错综复杂，利益主体由相对的单一逐步转向多元化趋势”。不同社会主体的利益意识被不断唤醒和强化，这就充分激发了各利益主体的积极性、主动性和创造性，对利益的追逐成为人们社会行为的一种强大的内驱动力，同时不论在社会层面上的结构转型，还是在个人层面上的观念转换，都将产生诸多的矛盾和冲突，有的甚至非常剧烈权限划分，这是难免的。政府作为协调各种利益关系的重要组织形式，担负着利益整合与利益分配的责任，其自身也在这种整合与分配过程中成为了重要的利益主体，而具有了自身的政府利益。“由于政府管理是个复杂、动态的系统工程，其组织结构的多层次性、价值取向的多维性使得政府利益又是一个多元的组合体”。政府利益可以从纵向的层级关系上划分为中央政府利益与地方政府利益。中央与地方关系的实质是中央政府与地方政府之间的权力与利益分配关系。“从利益的角度看，中央与地方关系就是：以一定利益为基础并体现某种利益关系的占统治地位的阶级内部的一种权力结构关系”。作为利益的体现，中央政府代表的是国家整体利益和社会普遍利益，地方政府代表的是国家的局部利益和地方的特殊利益。中央与地方作为一个系统，其相互之间的利益关系是永恒的，也是统一的，同时，只要有中央与地方相对存在，就会存在中央与地方各自的利益关系论文范文。因此，中央与地方利益的一致性与差异性是明显的。“中央与地方是一对矛盾的统一体，在利益关系上既存在显性的一致性，又存在隐形的差异性”。从根本上讲，中央与地方的利益具有一致性，都是为了发展生产，提高人民生活水平，增进全体人民的福祉，促进社会进步。因此，地方利益以国家利益为总体，以中央利益为前提。在全国人民根本利益一致的前提下，各地政府在服从并维护国家的整体利益和根本利益的前提下，中央政府和地方各级政府通过行使各自的职能，运用各自的权力，实现和维护着这些利益。地方在尽量追求自利性的同时，始终与中央的利益保持大体的一致。然而，由于资源的稀缺性，利益主体在最大化自身利益的时候，利益竞争是不可避免的。而中央与地方政府利益并不是始终保持一致，中央与地方政府的利益矛盾是在对有限社会利益争夺中形成的矛盾。作为中央政府和地方利益的“双重代理人”，地方政府担负着双重利益代表人的角色，“它们已不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织，已逐渐成为了一个具有独立经济利益的经济组织”。地方政府作为利益主体具有双重身份，一方面是中央政府在地方的利益代表者，另一方面又是地方利益的代表着权限划分，而在大多数情况下，地方政府更倾向于充当地方性区域物质利益的忠实代表，从而不可避免地产生地方保护主义。对自身利益的关注使得地方政府之间存在激烈的竞争。地方政府与中央政府之间也进行着博弈。“所以，地方政府之间不但在于中央政府进行博弈，以求更多的优惠和倾斜的过程中存在着竞争；而且，在横向上，不同的地方政府之间为了实现自身的各种利益最大化存在着激烈的竞争”。这种盲目的攀比和不合理的竞争，甚至不择手段的相互争夺各种资源，产生内耗，从而阻碍整个国家社会经济的进步。二、利益结构中形成的中央与地方政府关系由于中央与地方利益关系的一致性与差异性同时存在，中央与地方利益的关系呈现出复杂性。长期以来，由于中央与地方关系没有进入一种制度化、法制化的轨道，中央与地方权力与利益关系的频繁变动，不仅损害了中央的权威性，也损害了地方的主动性、积极性，而且不利于中央与地方良性互动关系的形成。随着转型时期的到来，在中央政府与地方政府之间的权力利益分配尚未找到一种制度化、稳定化的平衡模式，“这样，转型以来的中央与地方关系就进入了一种二难选择之中，无论中央政府放权还是收权，中央与地方关系都会陷入一种困境，即使这种困境不是由转型带来的，在转型期它也确实变得更加突出和严重了”。(一)中央宏观调控能力严重不足，中央政策不能得到有效贯彻虽然目前中央政府对地方政府的某些方面统的过多与调控乏力同时并存,但是相对来说,后者更为突出。其典型表现就是政府的宏观调控能力（包括财政宏观调控能力、金融宏观调控能力、行政组织调控能力）呈弱化趋势。中央对地方政府的宏观调控威信不足，方法不当，效果不明显。中央政府宏观调控能力的下降不仅直接影响其整体宏观调控功能的发挥，而且也有碍于全国统一大市场的建立以及公平竞争的市场机制的正常运行。我国是单一制的社会主义国家，中央制定的政策理应在全国各地得到执行。但是当中央政府的政策对本地区不利时，有些地方政府就制定与上级政策表面一致，而实际相违背的执行方案；有些地方政府在执行时有意曲解政策原来的精神实质，导致政策无法得到贯彻落实；有些则附加了一些原政策目标所没有的内容，影响了中央政策本来目标的实现。地方政府的“上有政策，下有对策’的分散主义倾向使中央政策的有效性大打折扣，不利于中央政府宏观调控的实现，极大地影响了中央政府的权威和效力。（二）地方政府的非正当利益行为膨胀尽管作为利益主体的地方政府的行为具有经济合理性，但是，由于未在中央和地方政府之间合理的划分各自的职责权限权限划分，使得地方政府的有些行为超越了中央政府所代表的公共利益。比如地方政府为了追求预算最大化，竭力开辟新财源，跑部钱进，争取款项。国家财政演变为地方财政，中央利益演变为地方利益。作为中央政府本应代表全社会的公共利益受到了损害。还有一些地方政府往往从本地区利益出发，强调推销本地产品，排挤外地产品；对紧缺资源强调就地加工，限制出境；生产方面强调地区内部分配，限制于外地协作，许多地方采用多种行政手段，并诱之以利，双管齐下，设置壁垒，封疆自保。这种地方保护主义行为人为地分割了市场，阻碍了统一市场的形成，影响了生产要素的合理流动和分化组合，造成各地大规模地低水平重复建设，严重浪费了社会资源，同时使得地区间的矛盾日益暴漏，差异日益扩大论文范文。（三）地方政府对中央政府讨价还价由于中央对地方实行财政包干，而且区别不同情况划定承包基数和上缴额度，因此地方政府经常与中央政府在财政预算上进行激烈的讨价还价，压低包干基数，少上缴地方收入，多争取中央资金、项目和物资。即使在实行分税制后，对地方政府而言，能否获得更多的资源和优惠政策，也往往取决于地方与中央讨价还价的结果。这种无休止的讨价还价对全局的调控产生了许多消极影响。发达地区向中央争取更多的优惠政策和项目，中西部地区则尽量设法修改和减少上缴中央的财政比例。地方政府在投资、税收、财政、资源等关键问题上与中央政府“讨价还价”，通过各种途径和手段使中央在公共政策的制定和实施中，做出有利于自己的决策，很大程度上影响了中央决策的公正与权威。三、中央与地方政府关系的法治化途径利益结构是社会系统的深层次结构，通过分析利益结构，就能把制度结构同制度下的社会后果联系起来，从而为制度的改进提供切入点，改变利益主体面临的不合理的利益结构。既然不同层级的政府以及政府中不同主体利益之间的矛盾冲突是客观存在且不可避免的。“因此，迫切需要重构政府利益结构权限划分，寻求地方与中央政府利益的共存与共容，并使之成为促进社会利益最大化的内在驱动，把它们从一种纯粹的上下从属关系变为一种平等互利的博弈关系，在彼此复杂、频繁的互动过程中求得一个均衡点，并设置相关的制度规则，实现双方利益共同发展的双赢局面”。要构建一个理性的、良性的中央政府与地方政府关系，需要有经济的，政治的手段作为保障，但适用法律的手段，是中央与地方关系法制化、制度化的保障。通过法律的形式使中央与地方之间的关系法律化、制度化，以实现有法可依；中央与地方政府发生权限争议，可以通过司法程序解决。实现中央与地方关系法治化是处理中央与地方关系的重要原则，是科学合理的中央与地方关系的制度保障，是正确处理中央与地方关系的必然要求与目标模式。“通过对中央政府与地方政府之间的利益关系进行法律调控，可以保持中央政府与地方政府关系的相对稳定性，提高中央政府与地方政府关系调整的规范性，防止中央政府收权放权的盲目性、随意性和地方政府愉悦冒犯的可能行”。(一)立法上合理划分中央与地方政府的权限权力的划分与运作是中央与地方关系的外在表现。“正确处理好中央和地方关系，实质就是在利益格局的基础上确定一种权力分割的制度”。权限划分是中央与地方关系的核心和基础，科学划分中央政府与地方政府的职责权限可以为规范中央与地方提供依据。然而，迄今为止，我国的宪法只规定了中央与地方的组织形式，而没有明文规定中央与地方的事权和财权划分，中央向地方的放权和收权都缺乏法律依据。这既是我国宪法的主要缺陷，也是中央与地方权力关系反复变动的根本原因。同时,无论权力划分还是权力制约，有关的法律都缺乏具体规定，操作性不强，致使在每一次的权力调整关系中，中央政府有很大的随意性，缺少必要的调整程序和标准。现行《地方组织法》关于地方职权的规定，绝大部分内容是中央政府职权的翻版，并且对于列举的剩留权归属也未作规定，也没有确定省级政府的专有权力以及与中央政府共有的权力。这样，在职权划分归属问题上，地方与中央就容易产生矛盾。许多发达国家在处理中央与地方关系问题上，都由议会以法律的形式对中央与地方的权力加以明确的规定。借鉴国外的经验，我们应该力求中央和地方关系的法制化，将中央与地方的权力划分写进宪法权限划分，并在宪法中明确中央与地方关系的总原则、中央政府与地方政府职责权限的划分原则、各自的职权范围、职权划分的程序和手段、中央对地方监督的程序、方式和手段等等，还应该包括权力来源的法律依据以及权力限制的法律规定必须由宪法和法律做出明确的界定，为中央和与地方权力和利益分割不应是基于制度化和法律化的权力与利益分享。同时应该制定专门的《中央与地方关系法》，使中央与地方在法治基础上形成新型的权力义务关系，变现在中央与地方政府的行政分权为法律分权。从行政区域与权力结构，中央政府和地方政府各自的权力以及权力的处置等方面规范中央与地方关系。在该关系法中应界定中央与地方各级人民政府在国家管理体系中的地位与作用，以此确定各自的核心任务领域，进而配备相应的职权，坚持合理集中与适当分权的有机结合的原则。该法应明确规定那些权力为中央所有，那些权力为地方所有，那些权力为中央与地方所共有。中央所专有的权力，地方不得分享或越权；地方所专有的权力，中央不得干涉或替代；中央和地方共有的权力，中央不得独享，地方也不得独享。在合理划分中央政府与地方政府职权的基础上，中央政府与地方政府应在法治基础上形成新型的权利义务关系。此外，还要进行程序立法。中央政府与地方政府的结构形式以及中央与地方职权关系模式，都应当以法定程序进行调整，必要时应修改有关法律或进行新的立法活动、制定程序法，规范中央与地方的结构形式、运作形式、职责关系等变更的法律程序，从而保持中央与地方关系的相对稳定性论文范文。要尽快地制定行政组织法、程序法、编织法、地方财政法等法律规范，将纵向权力划分的原则、内容、监督机制以及程序都以法律加以规范。(二)建立完善的双向监督机制在改革和调整中央与地方的关系时，除了要合理划分中央与地方权限外，还必须尽快健全和完善中央对地方的监督机制，以保证中央政府对地方政府实现严格有效的监督，维护全国的整体利益。我国是单一制的社会主义国家，保持中央对地方的有效监督和控制以维护整个社会的公共利益是必要的，但仅仅有自上而下的监督和控制是不够的。在保证中央对地方进行有效监控的同时，地方政府也应该通过法律手段维护自己的正当权利不受中央政府的侵犯，从而保证政府权力在纵向上的分权与制衡，以权力制约权力。加强中央与地方的双向监督制约，完善监督机制是中央与地方关系法治化的保证。双向监督制约机制的建立，中央政府与地方政府会更倾向于接受宪法和法律的约束，从而更有利于中央与地方关系的民主、稳定和法制化，也就会更适应社会主义市场经济的发展和“法治”社会建设的要求。（三）建立中央与地方权限争议的裁决机构我国的行政系统内部，不同层级行政机关之间是一种上下级隶属关系。上级行政机关直接领导下级行政机关，并可以对下级行政机关下达命令或作出指示权限划分，下级行政机关只能被动地服从或执行。因此，当中央与地方政府之间发生矛盾或者利益冲突后，地方行政机关往往只能是忍气吞声，自觉接受中央政府的裁决。这极不利于中央与地方政府在建立平等基础上的纠纷解决，而且也损害了地方政府的利益，挫伤了地方政府的积极性。中央与地方之间、地方与地方之间一旦发生权益冲突，调处纠纷的途径除了行政的、协商的途径外，司法的途径是纠纷调处的最终的有效途径。因此，在当前需要设立一个类似宪法法院的独立行使职权的机构，它只对全国人大负责并报告工作，可裁决中央与地方国家机关之间的权限争议，受理地方政府投诉中央政府及各工作部门侵权行为和严重渎职行为的案件，为地方监督和制约中央提供一个制度化的渠道，进而形成中央与地方之间的双向监督格局。这样一个中央与地方之间的双向监督格局的形成必然会保证中央和地方各自利益的实现，极大地促进中央与地方关系的民主化。也可以考虑由最高人民法院行政审判庭受理中央政府与地方政府之间的一般权限争议案件和利益分配纠纷案件。建议在修改《行政诉讼法》时，将中央与地方以及地方与地方之间的权属纠纷、利益分配纠纷等方面的案件列入人民法院的受理范围。实行法治化后，中央与地方的关系，“不再是单纯地行政隶属关系和上下级关系，而是具有了一定契约关系的性质，中央和地方政府在一定程度上成了具有不同权力和利益的平等的法律主体，具有了不同的行为目标”。这样既维护了国家的整体利益，又兼顾了地方的局部利益