【行政协议之单方变更解除权的适用探究9500字】

行政协议之单方变更解除权的适用研究目录TOC\h\z\t"一,1,二,2"一、行政协议单方变更解除权概述 1（一）行政协议的含义与性质 2（二）行政协议中单方变更解除权的含义与分类 2二、行政协议中单方变更解除权的适用 3（一）行政机关行使单方变更解除权的事由 4（二）以公共利益范畴为依据的行政协议单方变更解除权分类 5三、行政协议中行政机关单方变更解除权中行政相对人的司法救济机制 7（一）明确行使条件认定 7（二）明确单方变更解除权审查内容 7引言行政协议制度产生后，较早出现于民事领域的民事合同制度被应用于行政事务当中，使行政公权力的“强制性”很大程度上被弱化，也让行政行为变得在社会生活中易于得到民众的接受和理解，在实现行政管理目标发挥了重要作用。随着行政协议在我国政府行政实务中的应用越来越广泛，2014年，我国修正通过了《行政诉讼法》，将行政协议争议纳入到行政诉讼受案范围，并明确规定了人民法院受理行政诉讼案件范围包括“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”同时，该条法文也从侧面表明，行政机关具备依法行使单方变更解除行政协议的权力。2015年，最高院发布了《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下文引用统一简称为《问题的解释》），其中第十四条规定了“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”但是，对于行政协议来说，呈现出公法要素和私法要素相结合的特征，也导致在实务应用中，存在较大的理论争议，具体操作理论与实践存在相互擎制的问题，导致行政协议难以发挥其应有的作用，在一定程度上阻碍了政府合作行政、服务行政的职能转变。在行政协议中，行政机关的单方变更解除权是其具有的行政特权之一，在其权力行使过程中，如果适用条件模糊宽泛，则难以避免行政机关存在滥用职权的弊端，导致政府部门腐化；而如果适用条件过于严苛，则失去了其在行政服务中的应用价值，无法发挥其适应多样化事件的优势。因此，明确行政主体在行政协议中单方变更解除权的适用条件，既有利于保障行政协议相对人的合法权益，维护国家和公共利益，同时对于构建诚信政府，转变政府职能，提高司法的公信力等方面同样具有重要意义。因此，加强对于行政协议中单方变更解除权适用的研究是非常必要的。一、行政协议单方变更解除权概述（一）行政协议的含义与性质1.行政协议的含义现阶段，我国对于行政协议的定义尚未形成一个统一性、权威性的定论，学术界针对行政协议的界定也存在一定的差异。张树义的《行政法与行政诉讼法学》中，对行政合同、行政契约的定义可以归纳为行政协议，具体是指行政主体以实现行政管理目标为主，与相对人在协商之后达成的协议。胡建淼的《行政法学》认为行政协议指的就是行政合同，是行政主体为实现行政管理目标，同行政相对人或者另一方行政主体协商或达成的协议。相较于张树义，其将同属于行政主体的双方协商一致的协议纳入到行政协议当中，范围有所扩大。马怀德主编的《行政法与行政诉讼法》中，则在张树义定义的基础上，进一步扩大了行政协议的参与主体范围，一方为行政主体，另一方可以是公民、法人以及其他组织。其他相关学者研究针对行政协议的界定还有很多种说法，但基本上都是在遣词造句上的差异，其针对行政协议含义的定义大致相同，主要的争议点就在于行政协议范围上单纯指行政主体和相对人之间的协议，还是包括行政主体与其他政府主体或组织之间的协议。综合来看，立足当前政府行政机关管理与服务职能落实的实际情况，可以将行政协议定义为行政主体以实现行政管理目标和维护公共利益为目的，与包括公民、法人以及其他组织针对行政事务进行协商之后达成的在行政法上的一致协议。行政协议集公法和私法特征为一体，研究其在实务中的应用，对处理部门法交叉案件具有指导意义，对于实现现代行政管理目标具有重要作用，并且其应用范围不断扩大，种类不断丰富。2.行政协议的性质行政协议制度下，虽然行政机关的强制性被一定程度的弱化，但究其根本，行政协议仍旧是实现行政管理目标的一种手段。有学者指出，行政机关在使用行政协议手段时，其本质仍旧是公权力行政，而并不是非私有经济行政、国库行政。因此，行政协议具有行政性，其适用范围还是在公法性质之内的，所产生的效果也不会超出公法范围。在充分把握行政协议这一根本属性的基础上，才可以从本质上理解行政协议中，行政机关需要具备单方变更解除权的原因。此外，行政性质是行政协议的根本属性，体现了公权力属性，同时其还具备协议本身所具有的“协议性”，这就体现了行政协议的另一私权利性质，即行政协议双方通过意思自治确定双方各自的权利义务。在当前我国政府行政机关不断由管理型向服务型转变的过程中，行政机关应用行政协议手段能够实现合作行政、服务行政的现代职能要求的重要依据就是行政协议的协议性特征，这也是行政协议与传统行政行为差异性的根本所在。传统的权力行政中，行政主体与相对人的关系是命令与服从的关系，而行政协议则用协议性弱化了命令要素的强制性，行政相对人在行政实务中的意愿被充分尊重，具有了“意思表示”的作用。行政协议的行政性是其本身所具有的根本属性。因此，行政协议必然是要以实现行政管理目标为根本目的的，行政协议中的行政主体，也必然具有高于行政相对人的权力，具有单方变更解除权。而同时，行政协议的协议性质则在一定程度上限制了行政主体的强制性，充分考虑了行政相对人的意愿，体现了尊重当事人意愿的意思自治的精神，在保护相对人合法权益方面发挥了重要作用。（二）行政协议中单方变更解除权的含义与分类1.行政协议单方变更解除权的含义从理论角度来看，行政协议之单方变更解除权，指的是在行政主体与行政相对人在完成协议的缔结，但尚未履行完成期间，行政主体具备的单方面进行协议内容变更，或者单方面终止协议并通知行政相对人的权力。但是，从实务角度分析来说，不论是在《行政诉讼法》中，还是在《问题的解释》中，行政主体进行单方变更或解除行政协议，都是行政机关单方的行政决定，具有非常明显的行政性，而并非是行政主体以行政协议当事人的角度，根据合同法相关规定，或者协议相关约定进行的民事行为。这就导致《行政诉讼法》中的“违法变更解除”发生了歧义，究竟是指违反行政法中的行政主体特权，还是指合同法中的双方变更解除权，或者是在协议约定中的变更解除权。这对于行政协议单方变更解除权的审查产生了一定的影响。因此，在行政协议中单方变更解除权的含义进一步的延伸中，行政主体的单方变更解除权，应当包括两个方面，一方面行政法上的单方变更解除权，另一方面是合同法上的变更解除权以及双方协商后的单方变更解除权。前者则充分体现出行政主体在行政协议中具备的特权力，后者则能够达到保护双方当事人，尊重双方当事人意思自治的目的。行政机关在以维护公共利益等相关事由依法行驶其单方变更解除权的过程中，必然是满足《行政诉讼法》、《问题的解释》中的相关规定的。但是，行政主体如果援引合同法，或者协商约定来进行单方的协议变更或解除时，行政相对人是以行政诉讼法提起诉讼还是以民事诉讼法提起诉讼，在实务中具有不同的意见。然而，为最大限度保护好行政相对人合法权益，无论对于何种情况，都应当以行政诉讼程序进行案件受理，从而能够有效提升对行政权力的约束，并且很大程度上限制了行政机关权力滥用的问题。2.行政协议单方变更解除权的分类在行政协议单方变更解除权的分类中，主要由两种分类依据。一种根据规范基础的性质进行分类，这种方式在实际分类应用中存在较大的限制；另一种则是在对根据规范基础的性质分类的修正基础上，实施的根据公共利益的范畴进行分类的方法，这种分类方式可以将单方变更解除权分成一般解除权和非常解除权，具体在下文进行论述。根据规范基础的性质对单方变更解除权进行分类中，主要是根据行政协议规范基础的公法属性与私法属性的分界来进行分类的，也即行政主体在行使单方变更解除权时，是根据行政法的规范适应合同法的规范行使的，分别体现了行政主体的公权力性质和私权利性质，揭示了行政协议的行政性与协议性性质。然而，行政协议的两种属性是相互融合的，这种分类方式只是将这两种属性粗暴的进行分离，严重忽视二者的内在联系。事实上，行政主体在行使单方变更解除权时，以行政法规定行使同时也存在单方民事行为的性质的体现；而依据合同法规定行使也不能说完全没有行政管理方面的考虑。因此，根据规范基础的性质对单方变更解除权进行简单粗暴的分类是不合理的，尤其是随着行政协议在行政机关行政管理中应用越来越广泛，这种分类方式在实务中反而会导致行政主体单方变更解除权适用条件的模糊，在一定情形下造成法律适用的重叠。基于根据规范基础的性质分类存在的弊端，通过对其修正，确定根据公共利益的范畴进行分类的方法具有显著优势。行政主体与行政相对人协商签订、履行行政协议的过程，都应当是以公共利益为出发点的，因此，行政主体在行驶单方变更解除权时，应是“出于公共利益考虑”的，那么具体来说公共利益的范畴主要分成两个方面，一是行政协议中，归属于协议目的范围内的公共利益；二是属于协议目的范围之外的公共利益。当公共利益范畴属于协议目的范围内时，行政主体行使单方变更解除权，通常是受到客观变化的阻碍，导致协议难以持续进行，协议目的不能实现，进而影响公共利益，从而需要对其进行变更或者解除。当公共利益范畴属于协议目的范围之外时，行政主体行使单方变更解除权，主要是由于客观条件改变，导致协议继续履行会影响协议目的范围之外其他更加重要的公共利益，从而必须要作出变更或解除。这种根据公共利益范畴进行单方变更解除权分类的方法，具有可行性与必要性。当行政主体行使单方变更解除权属于协议目的范围之内，表示继续履行协议不仅不会达到协议目的实现的公共利益，并且还会造成公共资源的浪费，因此要求行政主体及时行使更改或放弃行政协议的效力的权力；如果行政主体行使单方变更解除权属于协议目的范围之外，表示继续履行协议可能会对其他公共利益造成损害，而行政主体代表的是整体的社会公共利益，要求其必须要权衡利弊，以协议目的之外的公共利益对抗行政协议效力，行使其单方变更解除权。两种分类方式分别是对行政协议效力的放弃与对抗，其行政行为的强制性与公权力差异显著，因而其具体的行使条件与认定路径等方面也存在较大的差异。二、行政协议中单方变更解除权的适用（一）行政机关行使单方变更解除权的事由1.维护公共利益需要的事由维护国家与社会的公共利益，是行政机关行使单方变更解除权最主要的事由，在具体实践中行政机关由于维护公共利益需求的事由而行使的单方变更解除权的判例也是最多的。公共利益是与个人利益相对应的概念，是政府行政机关行政行为的内在规定，当个人利益与公共利益冲突时，行政机关应当优先采取保护公共利益的行为，其行使行政权的最终目的就是为了保护公共利益，政府机关只有将保护社会公共利益作为行政工作的根本目标，才能切实做好维护公民的合法权益，营造公平公正、自由和谐的社会环境。社会公共利益的法律概念具有不确定性，其与国家利益、社会利益等紧密相关，既相互统一，又相互区别，但并不能对其进行准确的界定，主要是根据实际情况来判断的。在行政协议中，为防止行政机关滥用权力，或者个体过于追求个人利益而对公共利益造成侵害，则需要及时行使变更、解除权，最大限度的维护公共利益不受损失。保护公共利益是行政机关作为统筹全局的管理者，经过反复权衡对比所得出的结果，所以当行政机关作出保护公共利益而行使特权，单方变更解除协议部分或全部内容时应当受到法律的保护。在实际的行政协议单方变更解除权的司法判例中，保护国有资产、建设公共基础设施、开发利用自然资源等，是以维护公共利益为事由单方变更或解除行政协议的主要表现形式。例如，2019年，山东高院审理了再审申请人宋振红、吕成清诉济宁市任城区人民政府南张街道办事处一案中，通过对一审、二审中双方提交的证据进行再审审查，最终以一、二审法院认为被申请人为公平公正执行拆迁补偿安置政策，基于公共利益的需要对申请人作出关于变更涉案房屋征收补偿安置协议相关内容的决定，是行政机关正当行使优益权作出的行政行为，符合法律规定的认定，依法驳回了再审申请人的再审申请。2.实现行政管理目标的需要行政协议是政府机关为实现行政管理目标而采用的一种手段与方法，因此，行政机关与公民、法人或者其他组织签订行政协议，根本目的都是为了实现行政管理目的。在行政协议中，行政管理目标是行政协议签订的要件，也充分表现了行政协议行政性根本属性。行政机关实现行政管理目标，一定是为了公共利益，其虽然表现形式多样，可以是地区经济建设，也可以是节约财政支出等形式，但是其最终结果都是为了公共利益。因此，行政管理目标与社会公共利益是紧密联系的。行政机关与其他行政主体、自然人或其他规范性组织签订行政协议时，需谨慎考虑公共利益与与个人利益的冲突点，不能仅为了公共利益对其他主体的个人利益全然不顾，在保护公共利益的同时也要兼顾个人利益，当因客观原因保护公共利益而导致个人利益受损时，其他主体可以依照法律法规寻求救济。行政机关行使职权的根本目的就是保护和发展社会公共利益，行政机关在按照相关法律规范行使职权的过程中，实现行政管理目标，就是其行政行为的活动指南与实施标准，必须要以社会公共利益为总目标。尤其是随着我国加快推进现代化国家治理体系和治理能力的建设过程中，实现政府服务型政府转型，行政机关实现行政管理目标也必然要求落实社会公共利益的维护，切实保护公民的权利。因此，当行政协议的持续履行无法实现行政管理目标的需要的时候，在一定程度上也是对社会公共利益的损害，行政主体可以依法行使单方变更解除权。例如，2018年，河北省石家庄市中级人民法院《行政裁定书》（[2018]冀01行终445号）审理了河北信为本广告有限公司与正定县公安交通警察大队道路交通管理（道路）的案件。案件中，被告正定县公安佳通警察大队与信为本广告公司签订合同的事由是“为促进经济发展，加快正定交通设施建设，减少财政负担”，因此，该行政协议签订既是为了“减少财政负担”的行政管理目标，同时也是为了实现“促进经济发展，加快交通设施建设”的社会公共利益目标。3.法律政策的重大调整一般来说，协议依法成立之后，如果发生了不能向当事人双方归责的法律事实情况，从而导致行政协议的履行基础受到破坏，不具有继续履行的价值和意义时，则需要适用情势变更原则，允许对协议予以变更或解除。其中，情势变更原则中包括法律政策的重大调整。发生法律政策的重大调整，是指在行政协议履行期间内，因为外部环境的变化导致与协议成立时的社会环境改变，或者协议履行的客观基础发生了重大改变使协议履行不能，如国家政策发生较大的变化，造成协议履行基础丧失，或者继续履行协议也不能达到既定目标时，行政机关就不得不采取变更解除权来变更或停止协议。由于法律政策的重大调整而导致的行政机关变更或解除协议的，往往事由明确清晰，行政相对人理解与接受程度也较高，所以其所造成的行政诉讼也就相对较少。例如，2017年，山东省高院审理的安丘市人民正如与潍坊迅驰置业有限公司一案中，安丘市人民政府以法律优惠政策改变，单方面解除了与迅驰置业有限公司的行政协议。当行政机关的行政行为事物法律依据时，其行为的正当性受到冲击，自然失去了与行政相对人继续履行协议的基础。（二）以公共利益范畴为依据的行政协议单方变更解除权分类根据上文行政主体单方变更解除权分类可知，根据公共利益范畴进行行政协议单方变更解除权分类的方法更加具有可行性和必要性。这种分类方式下，当在协议目的范围之外的公共利益受到损害，而使得行政协议单方变更或解除时，为非常解除权；而在协议目的范围之内的公共利益受到损害，导致行政协议单方变更或解除时，则是一般解除权。1.非常解除权非常解除权是在行政协议履行过程中，本来能够实现预期的协议目的以及行政主体的行政管理目标，但是，由于客观状态的改变，导致继续履行行政协议会造成协议目的之外的公共利益遭受损失时，行政机关需要从整体利益出发，全面衡量过后为保护协议目的以外的公共利益，可以行使单方变更解除权。在司法实践过程中，由于公共利益概念无法准确界定，因此行政机关在认定行使非常解除权时，往往在公共利益标准的认定上存在较大的争议。并且在实践案例中，法院针对“公共利益”的司法审查通常也是一带而过，缺乏对实际情况的分析。例如2019年，宜昌市中级人民法院审理的胡某某诉五峰土家族自治县渔洋关镇人民政府房屋征收一案中，该地人民政府以为安置更多被征收人的“公共利益”为由行使自身行政优益权，单方解除了与行政相对人的行政协议，但并为针对另外需要安置的人员数量、实际情况等进行明确的解释，并且在需要被安置人员数量的真实确定性方面也未作出明确的说明。而法院在进行司法审过程中，公共利益高于个人利益，因而其往往更倾向于行政机关，不会从规范层面对公共利益的运用是否正确进行讨论。因此，行政机关在行使非常解除权时，由于公共利益并没有一个准确的概念范畴，还需要从多方标准对公共利益的标准进行判断，可以通过举行听证会等方式，使得公共利益标准的确定更加科学。另外，还需要根据利益位阶，从整体角度分析权衡，立足实际，严格控制行政主体的裁量权，确保不使权力被滥用。最后，还需要在其中加入专门的审查制度，对行政主体在公共利益的界定中进行监管与制约，不断从实际案例中完善相关制度保障，从而确保行政相对人的权力得到有效的保护。2.一般解除权一般解除权是在行政协议履行中，受客观状态变化的影响，协议继续履行受到阻碍，导致协议目的范围内的公共利益难以实现时，行政机关行驶的单方变更解除权。在上文所述的三种行政主体单方变更解除权事由中，当行政协议继续履行，会损害到公共利益，或者不利于行政管理目标实现时，又或者由于法律政策的重大调整等不可抗力导致的行政协议履行会损害协议目的范围内的公共利益时，行政机关需要行使一般解除权。此外，还有一种情况是行政相对人出现严重的违约行为，行政机关也可以行使一般解除权。因此，行政主体的一般解除权是在协议范围之内的，具有较强的协议性倾向，若能证明行政协议的目的已经无法实现，在使用相应法律规范的基础上就可以行使。三、行政协议中行政机关单方变更解除权中行政相对人的司法救济机制在实务中，即使有专门的行政协议法律规范，也难以完全概括维护公共利益的全部情形，再加上目前公共利益的概念并不明晰。因此，行政主体行使单方变更解除权时，需要对公共利益认定的裁量权进行司法规制，有效约束行政机关权力，保证其正确行使单方变更解除权的特权力。其中，健全司法救济机制，是发挥司法规制行政协议单方变更解除权的重要内容。（一）明确行使条件认定在实施司法救济中，明确行政协议中行政机关单方变更解除权的行使条件认定，确保单方变更解除权行使情形规范，加强行使单方变更解除权程序规制。在司法审查方面，一是由于现行立法存在不足，在实施司法救济过程中，一方面应重视提升法官职业素养，加强完善对司法判断这的权力规制，明确现代依法治国形势下法官发展的新方向，加强法官理论学习与实践探索，加强对现有行政协议单方变更解除权相关案例的研判分析，从而有效提高法官对指导性案例的有效应用。另一方面，加强法官对现有法律之下的公共利益的认定，在实务中，能够将规范与事实因素进行有效的整合，同时辅助严密的逻辑论证，从而充分发挥司法机关的作用，有效正确化解纠纷。此外，如果法条中对损害公共利益的情形没有明确的列举，则可以通过立法目的解释的方法。二是，法官在相关司法救济案件审查中，如果没有相关法条为依据，或者找不到相关的立法目的进行解释，则以个案正义原则为标准，根据个案具体情形，以法官自身种族的理论知识准备，立足实际案情，具体问题具体分析，从而促使行政机关行使单方变更解除权更加规范。（二）明确单方变更解除权审查内容在对行政主体单方变更解除权进行审查中，应当从以下几个方面确定审查内容：一是对行政协议的效力进行审查。在行政主体行使单方变更解除权时，行政协议在法律上必须是有效合同；二是对行政机关行使单方变更解除权的事由进行审查，明确其是否真的是为维护公共利益、实现行政管理目标或发生法律政策重大调整得不可抗因素，对于掺杂其他目的的，法院要严格对其进行认定，根据实际情况，确定其行使单方变更解除权是否合法；三是对其他可行使的替代做事进行审查，对于存在可以通过其他替代措施来达到单方变更解除权目的的，则需要优先考虑替代性措施的行使，以维护协议的稳定性以及公共利益；四是对行使程序的合法性进行审查，确保行政主体行为合法，并帮助相对人提高信任感，有利于解决纠纷矛盾；五是对行政主体的行为进行审查，确保其不存在明显的不当行为，以单方变更解除权对行政相对人权益影响的最小化为标准，根据行政主体实际行为是否符合比例原则，可以对其进行“明显不当”的标准审查；六是对变更行为是否只变更了维护公共利益相关的条款进行审查；七是对行政相对人补偿的合理性、公正性进行审查，以相对人获得合同履行后所能够得到的预期收益补偿为最高补偿标准，但应注意基本上不应达到最高补偿标准。结论随着我国进入全面转型升级的重要时期，政府行政机构发挥带头作用，加快由管理型政府向服务型政府转变，更好地服务于社会公共事务，是这一阶段政府行政机构发展的重要方向。行政协议在行政机关构建服务型、合作型机构中发