网络强国战略下社会新治理体系研究报告(2011-)

网络强国战略下社会新治理体系研究报告（2011~）

“网民来自老百姓，老百姓上了网”，一语道破了中国在互联网背景下必须正视的一个现实新国情和最大的互联网政治形势。互联网发展到今天，已成为一种“重新构造世界的结构性的力量”。[1]话语是一种权力，从全球网络政治参与和新型社会运动的发展实践看，这种权力的介入使得一些社会运动突破了二维时空界限，其中的参与者“存在”与“缺席”构成了现实与网络的空间交叉，在表现形式上，渠道从现实转向网络、组织形态从垂直转向扁平、运动诉求从单一转向复合。[2]因此，新时代网络强国战略下“互联网+社会治理”的实践与研究，既是在互联网社会生态系统中的网络舆论治理，也是在现实社会治国理政中借助互联网信息技术手段。本报告从互联网新媒体空间最具政治属性、社会属性和社会生态特质的微博[3]视阈，对民意上网之后以党委政府为主体的中国政务微博，8年来在“互联网+社会治理”这一复合型的新时代网络强国战略下中国社会新治理体系进行了实证研究。一新治理能力是新时代国家治理体系和治理能力现代化的关键能力习近平在党的十九大上宣示“中国特色社会主义进入了新时代”。从“互联网+社会治理”这一组合性概念的议程来研究解构，这里的“新时代”既是中国现实社会治国理政思想理念进入的“政治新时代”，也是“网络中国”进入的“网络强国战略新时代”。党的十八大以来，习近平就互联网环境下的思想政治工作、互联网安全与信息化和网络强国战略等发表一系列重要讲话，透视出党对互联网空间治理与社会治理的认知理念和战略思想实现了线上线下齐抓共管“同心圆”的“并轨”治理思维，中央顶层设计与宏观指导思想完成系统阐述。[4]互联网新媒体新技术新应用的发展，给现实社会治理带来了四个方面的深层次变化。首先，新媒体催生了大众传播方式的革命性变化，对传统媒体垄断的话语权力进行社会化再分配，网民政治参与的知情权、参与权、表达权和监督权得到了前所未有的满足，现实政治体制的政府政务公开、新闻发布和舆论引导机制遭遇空前挑战。其次，话语权力格局调整之后，“去中心化”和“再中心化”的网络议程设置规则，让以网络社会舆论与民意诉求表达为主导的新型“市场政治体制”在理论上确立。“需求侧”倒逼政府“供给侧”的全面改革，更考量新时代党和政府的自信。再次，“以人民为中心”的社会治理与“以网民为中心”[5]的“互联网+社会治理”是统一的。依法治网、社交媒体的全面“实名制”，加速了网络社会“市民化”的转型。一方面，网络空间不断净化清朗；另一方面，政府面对越来越多客观具体和真实的民意诉求表达，必然加快“O2O（OnlinetoOffline）”式的社会治理模式深层次融合发展。最后，网络协商民主背景下政府公信力和公众形象的评价方式发生根本性变化——“领导干部好不好不是我们说了算，而是老百姓说了算。金杯银杯不如老百姓的口碑”。[6]这意味着，平等话语权之下，即便是以党委政府为主体的政务新媒体，依靠原创发布和自我宣传，并不能天然地确立官方话语体系对其执政形象评价的权威公信力和地位。从作为全球第一大中文社交媒体和公共舆论空间的微博来看，截至2017年底，微博月活跃用户3.92亿，日活跃用户1.72亿，活跃用户规模继续保持快速增长，召回老用户的规模同比增长超过50%。[7]据作者不完全统计：从微博出现起至2018年3月底，在中央部委的规范性文件中，明文载入“微博”的达110多份；“微博”被写入最高法、最高检在相关司法解释和“两会”工作报告中的达34篇，被写入全国地市级（含）以上地方政府的规范性文件超200份，被写进30多部地方性条例和法规规章。随着微博近9年的稳步发展，社会公众通过微博对时事政治和社会公共事务所表现出的关注、参与，日趋普及化、常态化，并涉猎政治、经济、文化、宗教、社会、生态、法治等各个领域。互联网革命重新定义媒体，政务微博的社会属性、政治属性已明显优先于其媒体和新媒体属性。在移动互联网传播条件下，微博已经成为民意自主参与社会治理的信息采集器、发射器和交换器。对政务微博而言，微博是一个功能综合、用户众多、信息海量、诉求多元的融合信息通道和社会公共服务应用的超级政务APP，成为治国理政重要的“听诊器”和政民互动最直接的“接诊台”。[8]能否遵循新媒体客观传播规律，恰当地将互联网这个最大变量转化为最大正能量，在新时代人民需要的网络化表达面前，打造多方谋划（共建）、广泛参与（共治）、共同享有（共享）的中国社会新治理体系的新格局，无疑考验着各级党委政府的政治智慧。而“共建共治共享”也正是习近平新时代中国特色社会主义思想中有关国家治理体系和治理能力现代化，体现在创新社会治理方面的核心理念、逻辑遵循和能力要求。二微博在新时代网络强国战略下中国社会新治理体系中的实践现状（一）微博“网络民间力量”直接推动“政府行动”，“共建共治共享”成为微博“互联网+社会治理”的核心内涵习近平在党的十九大报告中指出，要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”（本报告以下简称“四化”）。近年来，微博在社会化传播、社会化动员、社会化公益和推进社会治理参与方面，已经成为网民重要且首选的舆论参与平台、网民可信任的公开舆论场。[9]2011年，“免费午餐”“微博打拐”等公民行动，获得政府回应，“农村义务教育学生营养改善计划”得以启动。2012年，公安部加快“儿童失踪信息紧急发布平台”的全国联网建设。同年“甘肃校车事件”引发微博热议，国务院颁布《校车安全管理条例》。面对微博舆论空间的“网痞”造谣侵权和扰乱社会公共秩序现象，微博涉诉案件日益增多。2012年11月，最高人民法院发布《关于审理侵害信息网络传播权民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》，同年12月，再次发布《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》，将微博等形成或者存储在电子介质中的信息，追加并确定为民事案件审判中的证据源之一。2013年9月，“两高”联合发布《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，中国网络法治进程不断深化。2014年8月，微博“冰桶挑战”活动创新了公益众筹捐赠模式，成为中国公益史上的一个重要节点，宣告公益进入2.0时代。2015年“南航急救门”事件，微博拷问急救体系改革，推动我国院前急救制度体系加速健全完善；同年，北京地铁“哺乳门”事件，助推全国多个城市建立完善了专门的地铁母婴哺乳室。2016年，陈静瑜医生通过微博呼吁“开辟人体捐献器官转运绿色通道”的声音得到国家回应，“中国肺源转运绿色通道”得以建立。2017年，为依法惩治利用通信信息和互联网络宣扬邪教，破坏法律实施等犯罪活动，“两高”再次联合出台《关于办理组织、利用邪教组织破坏法律实施等刑事案件适用法律若干问题的解释》。——微博汇聚公众力量，许多由网络社会发起、社会广泛参与、政府及时介入接管并促成“国家行动”的重大事件所取得的成就，已经成为新时代网络强国战略下中国社会新治理体系的可鉴样板。这些基于微博舆论而产生的社会组织动员和大讨论，推动了社会治理“四化”水平的提升。（二）政务微博听民意、惠民生、解民忧，积极探索并创新实践“互联网+社会治理”新机制《2017政务指数·微博影响力报告》显示，截至2017年12月31日，已认证的全国政务微博达到173569个，较2016年底增加9047个。[10]政务微博在创新社会治理体系，体现和发扬人民民主方面得到了生动实践，在服务中实施管理，在管理中实现服务，并将“以人民为中心”的发展理念落到了实处。2011年全国公安机关开展网上追逃专项督察“清网行动”。公安机关在线下组织力量主动追逃的同时，利用政务微博在网上宣传和规劝逃犯投案自首。据作者不完全统计，“清网行动”中有7名出逃者直接通过“微博自首”后投案。2011年以来，全国公安机关通过微博获取身陷传销的求助报警线索，成功解救的案例高达60多起，累计解救直接受困求助者70多人，遣散“涉传”人员900多人，打击传销违法犯罪团伙100多个。2017年1月至2018年4月，“@湖南公安”在线受理并成功救助境外被困公民案件高达17起，被网民赞誉为“线上战狼”。继“湖南战狼”之后，其他省市公安局也陆续通过微博在线接收同类求助信息，并成功助力中国公民顺利回国，“狼群现象”及其积极的社会效应正在全国范围溢出和扩散（见表1），在被广大网民高度点赞的同时成为中国公民出境游的“攻略”级必知项目。“线上战狼”是基于微博的政府公共社交化服务的政务口碑，也是公安政务微博“互联网+社会治理”的民心品牌。表1中国公安微博成功救助境外被困公民案一览（2017年1月至2018年4月）序次被困国家救助案因被救助者救助时间历时微博受理账号1越南遭遇抢劫湖南衡阳颜某1家3口2017年1月30日3小时湖南省公安厅@湖南公安2越南遭遇抢劫湖南长沙杨某2017年2月5日1小时3韩国护照丢失湖南湘西田某2017年3月23日24分钟4英国护照丢失湖南株洲殷某2017年4月3日2小时5荷兰护照丢失湖南怀化刘某2017年4月12日8小时6泰国护照丢失湖南益阳吴某2017年6月9日1小时7加拿大行李丢失湖北孝感柴某2017年9月9日18小时8越南遭遇抢劫湖南常德田某2017年9月11日5小时9日本护照丢失辽宁丹东葛某2017年9月30日23小时辽宁省沈阳市公安局铁西分局@沈阳铁西公安10西班牙护照丢失湖南常德丁某2017年10月4日3小时湖南省公安厅@湖南公安11加拿大护照丢失湖南长沙宋某2017年10月13日2小时12马来西亚护照丢失湖南长沙沈某2018年1月22日4小时13泰国护照丢失湖南长沙胡某2018年2月13日6小时14柬埔寨遭遇抢劫湖南长沙邹某2018年2月22日8小时15日本护照被盗湖南长沙段某1家3口2018年2月27日7小时16柬埔寨遭遇抢劫湖南郴州张某2018年2月28日14小时17菲律宾护照丢失湖南长沙吴某、吉林王某夫妇2018年3月9日22小时18日本护照丢失北京宋某2018年3月3日12小时北京市公安局@平安北京19日本护照丢失天津程某2018年3月14日17分钟天津市公安局@平安天津@天津出入境@天津户政20泰国护照丢失湖南常德郭某2018年4月10日5小时@湖南公安|Excel下载表1中国公安微博成功救助境外被困公民案一览（2017年1月至2018年4月）（三）政务微博矩阵“星火燎原”，已成为“互联网+社会治理”政府实施网络强国战略的在线行政组织方式“政务微博”是互联网新媒体领域一个有机性的媒介政权组织概念，而不仅仅是一个简单的依据主体区别划分的新媒体业态。线下的党委政府主导着线上的政务微博运营，而“线上的政务微博表现又反映出现实党委政府的媒介执政能力和社会治理水平”。[11]“以人民为中心”来站位审视，老百姓理解和认同的“政务微博”恰恰是“微博平台上的政府”，对于“政务微博”而言，不应自我设限地定位为“政府（所开设）的新媒体”。从实践看，社会治理是一项有机的系统性工程，从问题的发现、界定、分析、解决到完善预防机制，每一环节都离不开党委、政府、社会、公众的整体性参与和协同联动，每一环节更无法由某一社会主体独立完成。“老百姓上了网”，对应的唯一合理呼应和行动，只能是党委政府的党委政务职能全面上网、上微博，实现线上线下融合的党务政务综合职能“联席联网联动”，并基于政务微博矩阵构建新时代网络强国战略下的在线行政组织方式（见图1）。图1政务微博矩阵——网络强国战略下的在线行政组织方式2011年以来，在全国政务微博的实践中，涌现出以宁夏银川、四川成都、安徽马鞍山等多地党委政府为代表的“互联网+社会治理”的先进典型。习总书记提出的“加快用网络信息技术推进社会治理”，“发挥网络传播互动、体验、分享的优势，听民意、惠民生、解民忧，凝聚社会共识。网上网下要同心聚力、齐抓共管，形成共同防范社会风险、共同构筑同心圆的良好局面”等关于依托互联网辅助治国理政的重要思想论述，也都在政务微博的创新实践中得到了证实。以宁夏银川政务微博实践为例，2011年以来，银川市委市政府创建了以“@问政银川”为政务微博矩阵核心、由全市党政多层级多职能513个政务微博账号组成的有机“在线政府”，直接沟通民意，凝聚民心。值得关注的是，从2015年起，银川网民表达相关利益诉求的微博受理事项连续两年呈现下降趋势。利用“互联网+”，银川的社会治理已从生态上显现出根治、良治和善治的趋势（见表2）。表2银川市政务微博矩阵服务绩效数据（2012～2017年）单位：件，%年度受理事项办结量办结率信访总量下降（较上一年度）2012157811404689.01122013247692332494.17142014218052064494.68152015302812937397.00132016251962393694.9915.42017191091856697.16总批次下降18.9

总人数下降39.8资料来源：中共宁夏回族自治区银川市委督查室提供，2018年1月。|Excel下载表2银川市政务微博矩阵服务绩效数据（2012～2017年）“银川模式”经历了七年的稳健发展和机制优化后，已被全国越来越多的城市所借鉴。四川省成都市在借鉴银川政务微博实现“社会治理社会化”的基础上，通过网络系统平台链接了基于微博、微信、支付宝等热门新媒体社交应用的民意集聚功能，“一揽子”实现了对社会化民意诉求的集中受理、集中转办督办，目前正在向“互联网+社会治理”的智能化进阶。同时，从作者近年就8个城市的政务微博实践所取得的调研数据来看（见表3），这种新治理体系具有现实可行的稳定性、可靠性、前瞻性和先进性。表32017年部分城市政务微博矩阵服务绩效数据统计单位：件，%城市受理民意诉求转办事项办结事项办结率日均办结备注四川成都26790325165393.93689.5宁夏银川191091856697.1650.9云南昆2727.0河南洛阳40254025100.0011.0数据仅为公安业务天津市3852382199.2010.5数据仅为交警业务宁夏固原80475794.152.1河南商丘78576997.962.1安徽马鞍山68465395.471.8注：数据截至2017年12月31日。资料来源：中国传媒大学媒介与公共事务研究院政务新媒体实验室调研统计。|Excel下载表32017年部分城市政务微博矩阵服务绩效数据统计以上政务微博矩阵主体单位，依托强化政府全职能触网下的政务微博在线行政和治理范式，以倾听、互动、沟通和服务，替代封闭、灌输、管控和对峙。在引导网民依法有序参与、文明表达和理性建言中，拓宽了新时代社会主义民主协商的参与渠道，整合了社会各阶层公众意见并辅助科学决策，实现了社会治理模式的双向互动、线上线下融合和社会协同治理，使网络社会舆论生态和网络政治参与的“大气候”得到了整体性改良。通过政务微博矩阵的接诉接访，其将线上舆论治理同步导引到线下的政府行政科层、法治框架和流程，在互动与联动中实现政务“五公开”，以“反求诛己”的姿态或服务补偿等策略方式，不断满足新型社会主要矛盾滋生的微博表达和现实期待，不但软化了网民参与表达时的戾气，而且从根本上协调了复杂的政府公共关系，化解了社会主要矛盾，进而消弭了潜在的线下非理性行动。这种“以网民为中心”的“互联网+社会治理”模式，推进了政府决策的科学化、社会治理的精准化、公共服务的高效化，实现了根本治理、系统治理、源头治理和依法治理，有效减缓了社会矛盾的激化。三“互联网+社会治理”的新治理体系在实践中的问题及策略建议（一）“互联网+政务服务”在顶层设计与实践中出现断层和降格2015～2018年，“互联网+”“互联网+政务服务”连续4年被写入国务院政府工作报告。我国政府在网络通基础上的数据通、业务通等政务信息系统整合共享体制机制的推进和实现明显加快，从“数据多跑路，群众少跑路”，到一些地方政府创新“最多只跑一次路”“网上批、快递送、不见面”等，网络信息技术对于促进政府行政效率整体提升效果明显。但是，结合“互联网+”融合社会治理的进阶发展来看（见图2），满足民意社会“需求侧”的供给，并不能单纯依托信息技术推进政府内部信息资源整合共享而解决，更无法从根本上弥合互联网民意舆论表达参与和呈现的“社会鸿沟”。结合社会治理“四化”的总要求来解读和归纳，“互联网+社会治理”是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分和线上延伸，其能力差异和结果直接影响中国共产党对人民的承诺兑现，对自身历史使命和根本宗旨的担当，以及民心向背的执政根基。因此，“互联网+政务服务”应当从政治高度和社会长治久安的大局出发，服从并服务于新时代社会治理“四化”体系来系统发展建设。具体而言，“互联网+政务服务”应当以数据化政务服务为基础，提升社会化政务服务的民意满意度，并在整体上从属和服务于“互联网+社会治理”的政治格局（见图3）。数据化政务服务的主要实现路径是利用网络信息技术对“放管服”下行政业务审批流程的效率提升和体验优化，但它更是在互联网时代政府与时俱进改进和完善“智能化政务”的分内责任。要想从根本上解决基于民意的利益诉求表达在网络舆论空间的社会问题、“舆论鸿沟”和“社会鸿沟”，就必须通过互动、沟通和服务来积极回应社会关切，即“社会化政务服务”。图2“互联网+”融合社会治理的进阶发展图3“互联网+政务服务”在新时代社会治理“四化”中的分解定位社会化政务服务的诉求具有个性化、特殊化、具体化等特征，无法通过软件技术和程式化的数据交互来完成（如调阅、查询、支付、审批），这恰恰需要政府与公众线上互动沟通、线下调查核实处置、再回到线上回应公示的社会化政务流程，考验的是政治智慧、沟通艺术、决策科学和服务作风，检验的是党委政府“为人民谋幸福”的初心，是对“四个自信”的验证。因此，新时代的政务微博等新媒体，就是政府在网民身边的“网店”，网民诉求就是对政府所下的“在线订单”，政务新媒体唯有以互动和沟通来精准高效“配送”政府线上线下的公共服务产品，民意才能完成对政府公信力的“签收”与“好评”。当前，全国政务微博已经初步实现了从中央到地方的线上五级政务行政职能构架，但就整体运营格局和水准来看，大多是有账号无组织、有政府无行政、有宣传无服务，民有所呼，官无所应。上下级政务微博的内部垂直体系，以及政务微博与媒体、社会、网民的外部之间，形成了本最不该出现的“信息孤岛”。因此，加强“互联网+社会治理”，必须加强互联网治理在“供给侧”的改革，首先就是要互动、要回应、要“接单”。（二）当前政务微博多数只是宣传上网，综合政府职能和治理权未全面上网我们应当理性审视“老百姓上了网”的深刻含义。老百姓上了网，是结构化的社会力量和能量整体架构于网络并得到释放，一切所谓负面的、刺耳的舆情，也是现实社会主要矛盾的释放。然而，政务微博现在大多数只是宣传职能上了微博，或者是仅仅由宣传职能负责微博运营而发挥了宣传的主要功能，并非“全职能政府”的政务微博。这必然导致网络强国战略推进的官方断层。新媒体平台上，没有政府全职能地联席上网走“网络群众路线”，网民群众反映的实际问题就得不到根本解决。重宣传轻服务，或者多宣传少服务，到头来网民不满意了又让宣传和网信职能去承担服务职能不到位的舆情压力，这不合理也不公平。这种不健全的网络政权职能布局，是当前政务主体在发挥“互联网+社会治理”的综合功能时，在我是谁、在哪里、面对谁、为了谁等一系列“原点性”问题上出现的重大角色错位、职能越位和功能缺位。如广为网民称道的“@问政银川”“@成都服务”“@湖南公安”等政务微博，其并非用宣传赢得民心，而是以发布为基础、以互动为核心、以服务为根本，时刻与人民群众保持密切联系，自觉接受舆论监督，完善现实社会治理的机制体制建设，真正做到了守土有责、守土负责、守土尽责。在这块微博的新媒体版图上不仅守住了也守得好，更守出了新时代网络强国战略下中国共产党和人民政府媒介政权的自信和公信，宣传部门只需要“盘点”和采写这些政民互动中，以服务演绎出的鲜活的好故事，就能宣传出更具公信力的好舆论。如此，“巧妇难为无米之炊”的困顿亦迎刃而解。因此，政务微博体现的不仅仅是传播层面的官方话语权，更是网络强国战略下的新治理权。（三）舆论治理出现简单化和极端化，不“理”而“治”2018年2月28日，微博平台发布了《关于向头部用户和会员用户开放评论管理功能的公告》，引发社会热议与质疑。这一举措传递的信息显然不是“疏”而是“堵”。舆论场是社会公共意见的表达和开放的社会化参与传播，代表了社会综合多元的态度、情绪和立场观点，它是公共意见可以交互辩论的场域空间。近年来，有学者提出重视和保障弱势群体表达权的议程，认为“弱势群体的基本权利受到忽视甚至被严重侵害引发了大量的社会矛盾和冲突，这些矛盾和冲突已经成为影响社会稳定的突出问题”。从权利保障角度审视，此类问题持续存在的主要原因在于“弱势群体及社会整体的权利意识尚有不足，利益表达渠道不畅，维权成本较高等”[12]。因此，问需于民、问计于民、问政于民、问效于民，依然在于包容和耐心，让网民有说话的机会也就是让执政有更多的民意基础。从当前互联网治理的实践看，敬畏网络的“舆情意识”在全党和政府体制内得到了前所未有的提高，但“舆情观”也显现出偏颇的“极端化”认知。突出表现之一是将网络民意在合法范围内的合理诉求表达，武断地归类为“意识形态”领域。“极端重要的工作”没有围绕并统一于“以人民为中心”“以经济建设为中心”的“党的中心工作”，没有将“党