【行政处罚附带民事纠纷解决机制的法理探究13000字（论文）】

行政处罚附带民事纠纷解决机制的法理研究内容摘要：行政民事纠纷交叉案件的处理一直是司法领域的疑难问题，尤其是与行政处罚相关联的民事纠纷往往还需要牵扯到第三人的正当利益，随着社会发展和我国法治建设的逐步推进，现有制度已然没法很好地处理这类交叉案件。恰巧2020年《民法典》正式颁布，为保障公权力和维护私权利带来了新的元素，2021年又是《行政处罚法》的首次大范围修订，或许可以借由这两部法律的修订，探索出新的道路来解决行民交叉疑难问题。将目光焦点提前，由司法机关转移到行政处罚作出机关上，让公权力介入并处理相关联的民事纠纷，充分发挥行政机关的天然优势，完善多元化纠纷解决机制。当然行政处罚附带民事纠纷处理机制的适用需要严格的前提条件，民事纠纷必须要与行政处罚有关联性，行政机关在该问题处理上确有专业优势，矛盾纠纷要简单，使行政机关人员能力足以胜任。该机制的整体构架主要有两个模式，一是依职权模式，二是当事人主动申请模式。关键词：行政处罚；民事纠纷；多元化纠纷解决机制第一章绪论 第一章绪论一、选题的背景与意义（一）选题的背景《行政处罚法》自1996年颁布和实施后，至今已有25年之久，期间仅有两次小修改。如今社会发展变革巨大，我国国家法治环境在此期间有了诸多重大发展，现行处罚法确实有很多条文和规定已与新时代的发展要求不完全适应，需要进行多方面的修改和完善。从2021年1月22日中国人大网公布的《行政处罚法修订草案》来看，这次的《行政处罚法》的修订无疑是一次“大修”，这次修订的内容丰富，涉及面广，现行《行政处罚法》的每一章节几乎都有相关改动的内容。而在2020年5月28日，第十三届全国人大第三次会议正式通过了《中华人民共和国民法典》，民法典体例共7编、1260条，其中包含了各种各类的民事纠纷处理的法律依据，可谓是处理民事法律关系的一本百科全书。民法典它不仅是对过去多部民事单行法律的整合，也是对近40年来民商事法律发展成果的固化和制度化。民法典的颁布完善了民事法律秩序，有利于加强对民事主体合法权益的保护，维护广大人民群众的切身利益；能让法官在判决时所依据的法律清晰明了，相关法律法规更符合当代中国民情；也有利于社会主义市场经济的健康发展。民事权利义务关系与我们的日常生活息息相关；而在现代社会，随着行政机关职能的多样化转变，我们和行政机关的接触也愈发频繁；因此难免会遇上行政和民事交叉的情况。多重法律责任竞合、多种法律纠纷交叉的案件一直是司法界处理的难题，特别是行政、民事交叉的案件，因为刑事、民事交叉的案件在学界已有许多研究成果，在实务上也有明确的法律条文可依据；但是关于行政、民事交叉的案件，实务操作上往往比较混乱，在处理时没有清晰明确的法律规范可以依据，法官的自由裁量权较大。此次正好借由“民法典时代”到来的契机，又赶上二十几年来《行政处罚法》的首次大修，或许可以结合这两部法律的修订，寻找到处理行政处罚附带民事纠纷的解决方案，调节好公权力和私权利的平衡，帮助我国法治建设更进一步。（二）选题的意义面对行政处罚、民事纠纷交叉的案件该如何处理；机关在进行行政处罚时能否同时处理民事纠纷；公权力是否能介入并干预私权利；这些疑难问题涉及到公法和私法的关系问题，也涉及该如何灵活运用多元化纠纷解决机制的问题。因此本次选题的主旨就在于论证行政附带民事纠纷的解决不一定都要在诉讼过程中解决，可以让行政处罚机关在有限的前提下，提前介入相关联的民事纠纷，引入行政处罚附带民事纠纷解决机制，以解决行政、民事交叉地带如何处理的难题。引入该机制既可以有效解决关联民事纠纷，缓解司法压力；也能帮助行政机关在作出行政处罚时更加合理；同时还能衔接好行政处罚责任与民事责任，避免正当权利人的利益受损。二、文献综述（一）对于公权力介入私权利的研究北京大学教授刘凯湘认为：保护每个公民的人身权利和财产权利，是公权力存在的依据和目的。实际上每个人在社会上都有两层身份，与平等主体交往时是民事主体的身份，享有人身权、财产权等私权利；另一方面在与行政管理机关交涉时是国家公民的身份，享有公法上的权利。私权利与每个人的日常生活密不可分，但是公权力并非每时每刻都在行使，往往只有当社会秩序遭到破坏，有民事主体的权益遭到侵害时，公权力才会被使用。因此私权利的保护往往依赖于公权力的介入。中国人民大学教授王利明认为：公权力的诞生实际就是人民与国家政府签订契约，将部分私权利让渡出来，以便于政府实施管理。公权力和私权利向来不是矛盾的对立面，相反，公权力的行使是保障私权利的重要手段。许进思也认为：由于历史原因，传统理念往往认为公法与私法是相互对峙的，但是随着我国法治土壤的不断改善，有必要树立起健全的权利观念，促进公权力和私权利的合作；曹潇尹则认为：在现代社会，公权力越过界限向私权利领域伸手的情况时有发生，应当明确规定各自领域的界限，严惩公权力越界行为；周柏红认为：为了保证公权力和私权利的平衡，当法律没有明确的授权给公权力时，公权力不宜介入私权利领域。（二）对于行政介入民事纠纷问题的研究王希认为：社会司法资源毕竟是有限的，处理行政附带民事纠纷时也存在局限性，近年来兴起的私力救济和社会救济虽然有一定效果，但是没有强硬第三方的介入，仅凭当事人自我意愿协商调解，在处理结果和效率上往往不尽如人意。应该代表国家行使公权力的行政机关介入民事纠纷，行政机关能够凭借自身的地位优势有效解决矛盾纠纷，及时防止社会矛盾激化、秩序遭到破坏。赵银翠的观点是：让行政机关处理相关民事纠纷，对于当事人来说是多了一条权利救济的途经，有效弥补了司法机制的有限性，而对于行政机关来说，能直接接触社会纠纷，也利于行政管理的合理发展。（三）对于构建多元行政纠纷解决机制的研究邢正扬提出：在多元化纠纷解决机制发展过程中，公力救济的使用在实践上往往效果不佳。鲜少有当事人主动选择公力救济，而行政机关又碍于没有明确法律规定和社会舆论压力，也很少主动介入到民事纠纷当中。林翰阳认为：在众多纠纷解决途径当中，社会公众对于信访的选择较多，这种现象发生的原因可能在于信访的程序简单，操作难度较低，但信访制度的合理性一直是有所争议的，这种方式或多或少体现了一种人治的色彩，在立案、办案、结案等程序规定都很模糊，并且很容易出现被滥用的情况，与现代社会所追求的民主法治精神有点相违背。张云的观点较为新颖，他认为将民事上的替代性纠纷解决机制引入到行政过程当中去，充分尊重当事人自我意愿，将和解和调解作为最优先的选择，尽可能将矛盾纠纷化解在诉讼之外，这样的机制有利于缓解司法负担，弥补司法空缺。三、拟解决的问题和创新点（一）拟解决的问题1.公权力和私权利的关系该如何考量；除了司法途径，行政处罚与民事纠纷交叉的案件是否有别的处理方式；代表国家行使公权力的行政机关能否介入到民事纠纷中去。2.行政机关介入的前提和干预的程度又应该如何去把控和规范，整体的制度构架该如何设计。3.行政处罚责任与民事责任交叉的衔接问题该怎么处理。虽然《行政处罚法》第7条第1款规定：“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。”以及《民法典》第187条规定：“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体不足以支付的，优先用于承担民事责任。”但是，在实践中，缺少责任竞合时的一个良好的衔接制度，行政机关往往会先进行处罚，导致第三人的正当权益救济之路变得曲折。（二）创新点目前，国内对于行政处罚附带民事纠纷解决机制的研究不多，学界大部分都是围绕在行政诉讼过程中如何附带民事的研究。面对司法资源的稀缺，近年来关于多元化纠纷解决机制的研究开始涌现出来，但是大部分学者的聚焦于私力救济和社会救济，对于公力救济的关注不足。基于上述研究现状，本文的创新点就在于关注公权力介入私权利问题，构建行政处罚附带民事纠纷解决机制，让行政机关在作行政处罚时一并处理相关联的民事纠纷，实现行政和民事在一定领域内的融合。利用好行政机关的天然地位优势，进一步发展多元化解决纠纷机制，以缓解司法资源不足，案多人少的现状。同时也能更好地保障行政处罚中第三人的民事主体利益，使得行政处罚更加合理化、规范化。四、研究方法和技术路线（一）研究方法1.规范分析法。通过分析两部最新修订的法律，理解背后的法理精神，在条文规范中寻找行政处罚与民事纠纷交叉时该如何处理的答案。2.文献分析法。在中国知网、万方数据、北大法宝、万律中国、台湾文献数据库、以及各大学术期刊网站上进行检索，收集与本文有关的著作、论文、期刊以及其他研究成果，再进一步整理分析，归纳分析出相关文献资料中对本文研究可供参考之处。通过对文献资料的研究，奠定本篇论文的基础，同时为本文观点提供佐证，并在此基础上进一步总结与思考。3.案例研究法。通过搜集全国各地法院所公布的判决书，筛选出与论文研究对象相关的案件并深入研究，分析出该类型案件的特征以及目前处理方法的弊端，寻找到可以改进的地方。研究背景提出问题研究背景提出问题目的意义引入新机制可行性必要性整体制度构架依职权模式当事人意思表示

第二章行政处罚附带民事纠纷解决机制含义及原理一、行政处罚附带民事纠纷的含义根据2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订的《行政处罚法修订草案》，第一章总则中第二条的规定：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。一般由法律授权的组织以及行政机关作为实施主体，行政处罚的对象是破坏社会秩序，侵害公共利益，违反行政犯规的社会主体。而民事纠纷的含义则是指是指平等主体之间发生的，以民事权利义务为内容的社会纠纷，是处理平等主体间人身关系和财产关系的法律规范的总和，所以所有违反这一概念的行为就会引起民事纠纷。民事纠纷分为两大内容：一类是财产关系方面的民事纠纷，包括财产所有关系的民事纠纷和财产流转关系的民事纠纷。另一类是人身关系的民事纠纷，包括人格权关系民事纠纷和身份关系的民事纠纷。行政处罚的本质就是合法地使违法人的权益受到损失应松年：《应松年文集》，中国法制出版社2006年版，第483页。。针对违反了行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，行政主体作出的最为常见的三种行政处罚就是罚款、没收违法所得和应松年：《应松年文集》，中国法制出版社2006年版，第483页。因此，行政处罚附带民事的含义就是，法律法规授权的组织或国家行政机关出于维护社会秩序，、保障公共权益目的进行行政处罚时，既惩戒了违反行政法律规范的行政相对人，同时又造成了该行政相对人和可能存在的真正权利人之间的民事权利义务的变化，导致行政相对人和第三人之间产生民事纠纷。二、行政处罚附带民事纠纷的实质近几年来，我国各级法院受理的民事案件数量总体呈大幅增加的趋势，除了国家大力推进法治建设，公民维权意识有很大提升以外，其中一个直接原因就是社会发展迅猛，各个社会主体之间的法律关系日益复杂化，民事纠纷关联行政的问题渐渐凸显。在早些年代，由于我国的特殊国情，行政机关往往拥有较大的权力，许多社会纠纷由行政行为就能调整解决。但是随着我国行政法律体系的不断完善优化，现在行政机关行使权力时会受到许多约束和限制；同时市场经济不断发展，公民的法治意识的不断提升，在这样的大背景下，民事纠纷开始向纵横方向拓展。传统的民事纠纷，例如损害赔偿、民间借贷、婚姻家庭所占总体的比例开始下滑；而关联行政，尤其是与行政处罚相交叉的民事纠纷在类型和数量上异军突起。这类纠纷交叉的案件往往案情复杂，程序繁琐，处理起来很困难。以黄正路、黄仁付、陆克荣确认合同效力纠纷一案为例广西壮族自治区隆林各族自治县人民法院（2019）桂民初910号民事判决书广西壮族自治区隆林各族自治县人民法院（2019）桂民初910号民事判决书这个案例中可以看出，行政处罚附带民事纠纷的实质是公法与私法交叉时相互矛盾相互影响的现象。这种行政处罚和民事交叉存在的矛盾现象带来了一系列的问题，比如在处理这类纠纷案件时，行政处罚作出机关该扮演何种角色；行政处罚机关能不能主动调查相关联的民商事关系，并对存在的民事纠纷作出处理；当公权力与私权利冲突时，是否存在所谓“公法优于私法”的普遍原则;履行了行政处罚责任是否可以折抵民事责任;违反公法的行为是否一定就导致私法行为的无效;等等。三、行政、民事交叉案件处理现状按照我国法律法规的规定和现行制度，处理这类行政与民事纠纷交叉案件一般采用的都是行政诉讼附带民事制度。截止2021年4月23日星期五下午14:00，在中国裁判文书网上，以“行政案件”、“判决书”、“附带民事”为关键词进行高级检索，可以检索到共有514篇行政与民事纠纷交叉案件判决书。其中与行政处罚相关的判决书共有167篇，也就是有将近三分之一的行政与民事纠纷交叉案件都发生在行政处罚阶段。但是，以行政诉讼附带民事纠纷的方式来解决这类交叉地带问题效果并不理想。尽管2015年修订的《行政诉讼法》增设了行民争议一并审理的制度，但是在实操当中适用率较低；法院对于这项制度的态度较为消极，本着多一事不如少一事的观念，“不宜一并审理”条款存在被滥用的风险；加上引导程序不足，相关当事人主动申请的案例也很少。并且在进入一并审理程序后，法官自由裁量权较大，有些案件的审理缺乏规范性。因此，如何妥善解决行政处罚过程中相关联的民事纠纷是个值得深思和研究的问题。在诉讼制度无法很好解决问题的情况下，其实可以将目光放在非诉程序上，由司法机关转移到行政机关上，发展好多元化纠纷解决机制而不是单单依靠司法来解决纠纷。第三章行政处罚附带民事纠纷解决机制的法理一、民法典中公法、私法融合趋势的体现2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，“民法典时代”的到来意味着一个权利保护的崭新时代的到来。在第十三届全国人民代表大会第三次会议上，全国人民代表大会常务委员会副委员长王晨，在《关于中华人民共和国民法典（草案）的说明》中指出了编纂民法典的重大意义，其中之一是：“编纂民法典是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措”中国人大网，/。中国人大网，/。翻阅民法典共一千二百六十条规定，其中大部分条文的主要功能都在于正面赋予民事主体各种人身权利和财产权利；同时也规定了行使各项权利所需要的遵守的规则和约束，以防权力滥用现象发生；以及当权利受到侵害时，还如何救济的规则。可以说民法典的大体逻辑结构就是：赋予公民权利，如何行使正当权利和保障公民行使权利。然而除了对于私权利的宣示以外，在民法典中还有许多具有行政法律规范性质的条文。例如：民法典第二百一十条规定了不动产的登记制度，明确了获取不动产相关权利的前提条件是经过公权力机关的登记，赋予了行政机关在该类民事活动的地位；紧接着第二百一十二条就规定了登记机关在行政过程中需要履行的职责；第二百一十三条则是更进一步地规定了行政机关实施登记过程中的禁止事项。此外还有很多有关行政领域的规定分布在民法典的各编当中,规范了与私权利有关的公权力行使规则，接通了民事与行政、公权力与私权利之间的桥梁。与西方国家不同，我国公权力的发展历程是不断收缩的过程。因此要平衡好国家公权力和公民私权利其中一个重点就是对行政机关在行使公权力时进行约束和规范。国家分门别类设立各种行政机关，选聘出庞大的公务员队伍，让渡出一定的公权力来处理社会事务，其本质目的不是为了管理公民，对抗私权利以彰显国家强大的公权力，而是为人民服务，为人民的福祉和安宁，为了帮助和保障人民更好地行使自己的权利。因此公权力得以存在的唯一正当性依据就是私权利；同时私权利的享有与保障必须依赖于公权力的介入。二、公权力是否有权介入民事纠纷的争论（一）肯定说支持公权力积极介入民事领域，处理民事纠纷。目前，持肯定说的学者主要有以下几点理由：第一，中国社会主义法律体系是以宪法为统帅，以部门法为主体，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的。因此，无论是公法、私法或是兼具公法和私法性质的部门法都必然要受到宪法的支配。宪法无疑是公法属性，那么从严格意义上来说，在我国法律体系中并不存在纯粹的私法。国家行政机关代表国家在经济、政治、文化、社会领域实施管理是国家统治的直接手段。可见公权力出于社会治理的目的介入相关联的民事纠纷是具有宪法上的正当性的，应给予肯定。第二，由权力机关介入民事纠纷更符合中国的文化传统。中国传统法律文化的特点就在于重视刑罚、公权力至上、和解止诉。时至今日，虽然公法至上的法律精神已然落后淘汰，但是现代行政机关依旧拥有着专业领域上的优势以及无可替代的公信力地位，由行政机关介入民事纠纷有利于顺利化解当事人之间的矛盾，提高解决社会纠纷的效率，减少司法压力。当有公信力的行政机关介入当事人之间的民事纠纷时，权力的使用是成功介入的重要条件，当行政机关把公权力当作对冲突双方提供激励和实施制裁的手段时，将极大地推进解决纠纷的进程。第三，公权力介入民事纠纷是国家行使社会管理职能的一项重要任务。一方面，通过公权力的介入，能够高效地解决社会纠纷、保障社会稳定，另一方面也能让行政机关更了解民情和社会需求，为制定法律法规、规章制度和地方政策提供依据，有利于行政机关在履行管理职责时更加贴近民生。（二）否定说公权力对于民事纠纷的介入并不会起到太大的积极作用。有经验的管理者往往不会运用权力来解决冲突，因为公权力的介入虽然有可能暂时平息民事纠纷，但是难以从根本上化解矛盾，一旦矛盾纠纷再次爆发，本作为中立方的行政机关也会牵扯其中，届时情况会变得更为复杂。持否定说的学者主要有以下几点理由：第一，让公权力介入民事纠纷不符合利于目前法治建设的推进。规范约束公权力，强化对权力运行的制约和监督一直是我国推进国家法治建设的重要手段。若是过分强调公权的作用，势必会对私权利造成侵害。让公权力介入民事纠纷在某种程度上意味着人治的扩大，行政官员权力的扩张。既然已经有了司法解决途径，就没必要让公权力介入其中。公权力的过分介入与中国传统官本位思想密不可分，长此以往，势必会影响法治的建设。第二，当事人在面对公权力的介入时，有可能会因为公权力的权威的强势不得不做出妥协，有违当事人的意志，不符合私法精神保护的意志自由理念，容易对矛盾纠纷主体造成二次伤害。第三，社会发展迅猛，民事纠纷日益复杂，矛盾产生的原因和性质也是复杂多变，公权力的介入未必确保能完全化解矛盾、解决纠纷。行政机关的性质又不同于司法机关，其中立性、公平性会让当事人有所怀疑，导致矛盾的扩大，可能使得情况变得更为复杂。

第四章建立行政处罚附带民事纠纷解决机制的意义一、建立行政处罚附带民事纠纷解决机制的必要性（一）缓解司法压力，拯救诉讼危机随着社会经济的不断发展，人民生活质量得到大幅提升的同时，各种利益冲突渐渐凸显，民间矛盾纠纷数量激增，根据国家数据网统计：表4.1近年来人民法院审理民事一审案件收案数（数据图）单位：件年份201920182017201620152014数量13852052124496851137375310762124100978048307450大量民事纠纷案件涌入司法机关，使得法院不得不面临“案多人少”的窘境。为了缓解司法压力，化解社会矛盾，避免有限的社会资源消耗在无尽的冲突中，我国开始推行多元化纠纷解决机制。即以司法为核心，包含私力救济、社会救济和公力救济在内的多种纠纷机制相互协调、共同存在所构成的满足社会需要的动态系统。虽然该项制度发展到今日确实减缓了部分诉讼压力，但是目前实践中起到作用大部分是私力救济和社会救济，鲜少有人会主动选择公力救济。实际上，代表国家行使公权力的行政机关拥有着丰富的社会公共资源，在面对各种具有专业性、技术性的纠纷时，行政机关有着天然的优势和能力去处理这类问题，能够十分有效率地将矛盾化解在基层，及时维护社会秩序的稳定。（二）解决违法所得的认定与第三方权益的冲突完善行政处罚中的违法所得的确定要处理好行政处罚与民事责任的冲突。新修订的《行政处罚法》特色之一是增加了“退赔”的环节，《行政处罚法草案》第二十八条规定“当事人有违法所得的，除依法应当退赔的以外，应当予以没收”。但是退赔在执法实践中，往往并不尽如人意，寻找受害人、确定退赔数额情形复杂。责令退赔会极大增加行政执法成本，可能影响到没收的正常进行。尤其是在受害人不确定或者人数众多的情况下，可能会沦为功能虚置的程序要求。但是如果在行政处罚时不去同步考虑相关联民事主体的正当权益，先行作出行政处罚，就极有可能导致第三方的正当权益受损。二、建立行政处罚附带民事纠纷解决机制的可行性如果行政机关能有效地判断民事不法，或者在行政机关的介入下相关民事纠纷当事人之间能和解，则由行政机关在行政处罚过程中一并解决民事纠纷，是首选的治理方案。但是我国目前法治政府的建设尚未完成，各地的发展程度有所差距，因此需要规定实行该机制的前提条件，以防权力的滥用。（一）关联性就拿本文第二章的黄正路、黄仁付、陆克荣确认合同效力纠纷一案来说，由于不动产、特殊动产和担保的动产和权利都会由行政机关登记，因此，实际上行政机关获得信息的能力更强。在这个案例中，隆林各族自治县土地管理局对于黄仁付2013年起非法平整并出卖土地的行为给予了行政处罚决定，很明显土地管理局作为土地资源的管理机构，相比法院更容易获得案件相关信息，也更加专业，由国土资源局在处罚的同时一并解决相关联的民事纠纷就很合理。民事纠纷与侵害公共利益的行为并存，是行政机关得以介入民事纠纷的前提。例如，《著作权法》第48条规定了，有侵权他人著作权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等。从发生机制来看，行政处罚介入民事纠纷，是因为民事违法行为同时也构成行政违法。在此情形下，由行政机关一并处理，有利于提升国家治理的总体效率。（二）简易性以目前状况来看，应当从简易的民事纠纷开始逐步尝试由行政处罚机关一并处理。对于简易程度的定义，可以参照《民事诉讼法》第157条规定：“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用本章规定。”行政效率是对国家行政机关和行政人员从事行政工作结果进行度量和评价的尺度，可以说效率就是行政的生命。让行政机关在行政处罚时一并处理简单的民事纠纷，对于必须持证上岗的行政执法人员而言不存在工作难度，具有现实可操作性。此外，当事人自认的，也可纳入适用范围，例如当事人对违法事实自认，则也可以由行政机关作出行政处罚时，一并处理民事纠纷。而且行政机关一并处理的模式不需要收取额外的处理费用，民事主体的体验感会更好一些。（三）专业性不同领域、不同层级的行政机关专业能力各不相同，这是决定是否赋予行政机关处理民事纠纷权限的重要因素。按照我国法律规定，行政机关可以裁决水事纠纷争议、草原权属争议、矿区范围争议、专利侵权纠纷、企业名称争议、影响石油天然气管道施工作业纠纷等。如此规定的原因就在于，行政机关在这些领域独具专业性。对于上述范围内的案件，自然可以由行政机关在行政处罚时并案处理关联民事纠纷。第五章建立行政处罚附带民事纠纷解决机制的整体构想一、由行政机关为主导的依职权模式责令改正是一种复杂的行政行为，责令改正或纠正的形式因各种具体违法行为不同而分为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除、限期治理等应松年、马怀德主编：《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，人民出版社1996年版，第131页。。责令改正应松年、马怀德主编：《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，人民出版社1996年版，第131页。（一）责令退赔若违法行为人的获利行为没有法律上或者合同上的依据，则构成不当得利，那么行政机关可以在作出行政处罚决定的同时责令返还不当得利，但是需要注意以下三点。一是当发生责任竞合时，应该先执行民事责任。行政机关在处理行政处罚附带民事纠纷时，应优先考虑到第三人的正当民事权益，因为从法理上来讲，国家能承担的法律风险比个人所能承担的要大很多。先执行了行政处罚从而导致权利人的权益主张无法实现，对于权利人来说是不可接受的打击；但若反之，行政处罚罚款无法实现，对于国家财政来说损失意义不大。因此建议行政机关要先责令返还权利人，为了鼓励行政相对人积极补偿，同时可以将违法所得返还情况作为行政处罚的裁量因素；违法行为人拒不执行责令返还决定的，可以引入执行罚，督促行政相对人及时返还。二是退赔不能时实行追缴制度。当行政机关无法查清民事权利义务关系，或者因权利人下落不明、权利人放弃债权等原因导致退赔不能时，可以先由行政机关追缴非法所得、非法财物。被追缴的财产利益在追缴前，因为出售、使用等原因导致不能追缴的，可以追缴相同价值的货币。在实践中，往往是行政机关在调查完违法事实后，为了追求行政效率，快速作出行政处罚。行政相对人财产都已经上缴完毕归入国库了，这时候民事纠纷一般才刚刚处理完，民事赔偿数额得以确定后转头发现已无财产可执行了，民事责任最终无法实现。因此，可建立罚款或违法所得、非法财物暂缓入库规则席朝阳：《论民事责任优先的实现》，载《企业家天地（理论版）》2011年席朝阳：《论民事责任优先的实现》，载《企业家天地（理论版）》2011年三是处罚决定文书的注意要点。附带民事纠纷解决的内容，可以在行政处罚决定书中予以明确，具体做法可以参照刑事领域的做法。《最高人民法院关于适用刑法第六十四条有关问题的批复》（法〔2013〕229号）规定：“根据刑法第六十四条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第一百三十八条、第一百三十九条的规定，被告人非法占有、处置被害人财产的，应当依法予以追缴或者责令退赔。据此，追缴或者责令退赔的具体内容，应当在判决主文中写明；其中，判决前已经发还被害人的财产，应当注明。被害人提起附带民事诉讼，或者另行提起民事诉讼请求返还被非法占有、处置的财产的，人民法院不予受理。”（二）责令停止侵害、排除妨碍物权请求权、人格权请求权、知识产权请求权等绝对权请求权对权利人要求的举证义务比较低，且可以不适用诉讼时效的约束，主要作用是保全绝对权的圆满状态，责任形式主要是停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、消除影响、赔礼道歉、恢复名誉等。在行政处罚过程中，将责令停止侵权、排除妨碍等作为责令改正的具体形式普遍授予行政机关，对于及时保障合法权益，消除和预防危害后果，迅速纠正违法行为具有积极意义。二、以当事人意思表示为主导的依申请模式行政调解、裁决、和解行政调解、裁决、和解是解决民事争议的行政途径，共同的特点是体现了当事人的意思表示。（一）行政调解解决行政处罚中的民事纠纷，行政调解前置是极佳的选择。行政调解是指行政机关在职权范围内，以法律、法规、规章为依据，通过协调和劝导，促使各方当事人平等协商，自愿达成协议，解决争议纠纷的活动。我国没有关于行政调解的一般规定，开展行政调解是否必须有法定依据也不明确。但在学理上一般认为，行政调解不需要具有法律法规授权。对于行政处罚过程中的民事纠纷，行政机关如能依法进行调解，往往会事半功倍，定分止争袁雪石.行政处罚附带民事纠纷解决机制研究[J].中国法律评论,2020(05):18-26.。行政调解后达成的有民事权利义务内容的调解协议，具有合同性质。如果符合合同的成立与生效规定，依法对当事人具有约束力。当违法行为人履行民事债务后，行政机关可以再袁雪石.行政处罚附带民事纠纷解决机制研究[J].中国法律评论,2020(05):18-26.（二）行政裁决基于民事责任优先、发挥行政民事合力等考虑，在处理竞合的民事纠纷时，行政裁决也应作为行政处罚的前置程序。一般认为，行政裁决是行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。行政裁决具有效率高、成本低、专业性强、程序简便的特点。在进行行政裁决时，行政处罚行为应当中止，待行政裁决作出后，行政机关可以作出行政处罚决定。在违法行为人的财产不足以支付时，可以收缴财产后返还，以清偿民事之债，剩余部分再用于执行行政处罚决定；也可以在当事人清偿民事之债后，行政机关再执行行政处罚决定袁雪石.行政处罚附带民事纠纷解决机制研究[J].中国法律评论,2020(05):18-26.袁雪石.行政处罚附带民事纠纷解决机制研究[J].中国法律评论,2020(05):18-26.（三）行政和解对于涉及众多民事主体利益的大规模行政违法行为，实施行政和解制度，有利于缓和尖锐的社会矛盾，满足相关民事主体的损害赔偿请求，同时又能节省有限的司法资源。但是在此次新修订的《行政处罚法》中并没有引入行政和解制度。目前为止，只有在证券领域中有法律条文明确规定行政和解制度目前，我国只有证券领域有行政和解的明确规定，《证券法》第171条规定：国务院证券监督机构在进行调查期间，被调查的行政相对人可以书面申请，承诺在监督机构认可的一定期限内，自行纠正违法行为，赔偿投资者的损失，化解纠纷矛盾，解除社会不良影响的，国务院证券监督机构可以决定中止调查。后续行政相对人确实兑现承诺，积极履行义务的，国务院证券监督机构方可决定终止调查。被调查的当事人未履行承诺或者有国务院规定的其他情形的，应当恢复调查。具体办法由国务院规定。国务院证券监督管理机构决定中止或者终止调查的，应当按照规定公开相关信息。结语我们每个人的日常生活都离不开民事关系和行政管理,公法私法化、私法公法化，公私融合是未来我国法治发展的大势所趋，《民法典》和新修订的《行政处罚法》中公法私法融合理念更是有利印证了这一点。无论是在学理界还是实务领