调研报告：关于网络游戏行政监管的问题及建议

调研报告：关于网络游戏行政监管的问题及建议明确行政部门监管职能，建立健全网络游戏用户纠纷仲裁机制。行政主管部门相对于游戏运营单位处于较为强势的地位，若行政主管部门介入用户纠纷，对游戏运营单位显失公平，但若一味要求消费者仲裁或者诉讼，也不利于保护消费者的合法权益。建议依托消费者协会等组织建立互联网用户纠纷仲裁机制，聘用专业技术人员组建仲裁员库，通过快速仲裁机制处理小额消费纠纷。将有限的行政资源投入到服务公共利益的监管当中。

近年来，在游戏版号审批数量收缩，《网络游戏管理暂行办法》公布废止，国家新闻出版署《关于防止未成年人沉迷网络游戏的通知》等重大变化推动下，游戏行业一直处于变化当中。版号的从严审批在一定程度上遏制了过去游戏行业的许多不正之风，有着积极的成果。但不可否认的是，现行体制下网络游戏的行政管理存在着诸多不可忽视的问题。个人看来主要存在以下问题：版号审批无法约束“上网”后内容更新

网络游戏动态更新的特点导致“上网出版”前的版号审批几乎无法约束网络游戏“上网出版”后的内容更新行为。《网络出版服务管理规定》出台之前定义的出版物，包括但不限于图书、报纸、杂志、录音带、录像带、光盘等等（为了节约篇幅便于讨论，以下简称传统出版物），取得出版物号之后，就以物理形式固定了其载有的所有内容，即使修改了内容，在实际工作中也可以较为容易的被分辨出来。而网络游戏运营过程中不断的在其物理服务器或云服务器上产生和消灭数据，其取得版号上线运营的那一刻起，就已经与取得网络出版物号时的电子数据不完全相同了。随着网络游戏用户之间的互动，网络游戏运营商为满足游戏用户需求而产生的合理内容更新，更是会使游戏的电子数据与审批通过取得版号时的电子数据大相径庭。在此前提下，认定一款拥有网络出版物号的网络游戏其身份是否合法，存在实际困难。由此滋生版号买卖的灰色交易市场，不利于发挥版号发放审批的把关功能。现有网络巡查难以覆盖运营主体现有网络巡查手段难以覆盖未向文化执法部门宣示其具体运营行为的运营主体。由于互联网无明显边界的特点，监管网络游戏经营单位通过信息网络经营网络游戏的行为更依赖于网络游戏经营单位明示的官方网站等平台。取消《网络文化经营许可证》的网络游戏运营相关审批项目之前，监管体系就已面临部分公司将自己运营的游戏秘而不宣，将存在违规内容的游戏通过微信公众号、百度搜索排名、微信好友推广、短信息推广等方式拓展客户从而规避监管视线的行为。在取消《网络文化经营许可证》之后，实际上从事网络游戏运营或者联合运营的公司已逐渐脱离文化市场综合执法部门视野。而对海量icp备案网站进行排查，再对排查出的网站的实际经营者及其具体的运营行为进行监管，无疑是事倍功半的。况且，实际工作中，对网络文化市场秩序有负面影响的往往是这些试图逃避监管的运营主体，而不是按监管要求办理手续的企业。长此以往，有损法律制度的实施。无法有效监管游戏的随机性内容

带有随机性的游戏内容无法有效监管，与游戏内的虚拟物品交易内容引发争议。以RPG角色扮演类网络游戏为例，游戏内容的主要吸引力在于虚拟物品的成长和虚拟角色的成长，由于游玩时间、投入金钱等要素不尽相同，物品和角色的成长如果是完全线性的，对后续用户的增量必然造成影响。因此游戏中必然要设计一些随机性游戏内容，提供后来者追赶先行者的可能性，简单的去除所有随机性内容，对RPG角色扮演类网络游戏无疑是最为致命的打击。但存在随机性的游戏内容，如果与虚拟物品交易相结合，则易滋生线下赌博行为。现有的《网络出版服务管理规定》仅仅是对网络出版物的内容规制，无法规制动态的游戏运营内容。现有消费行为纠纷调解机制缺失

网络游戏消费行为增速惊人，现有纠纷调解机制缺失，行政执法部门被不合理地要求承担纠纷调解职能。在网络游戏消费过程中，大量消费者存在冲动消费，消费之前颇有非买不可的感受。消费之后往往产生“不过如此”的失落情绪。此时，几乎零成本的行政投诉成为了消费者与运营方博弈的最佳选择。网络游戏具有一定的专业性，一般的消费者权益解决渠道难以识别游戏消费行为，各地往往将此职责推诿至文化行政执法部门。但识别游戏用户在手机屏幕前的消费行为几乎是不可能的任务。不但无法满足的不合理要求伴随着恶意投诉和评价严重影响文化行政执法部门的考评，而且真正需要帮助解决问题的群众也得不到有效的法律救济。现有罚则有违过罚相当原则

现有《网络出版服务管理规定》罚则过重，有违《行政处罚法》的过罚相当原则。例如，《网络出版服务管理规定》第五十二条规定“出版、传播含有本规定第二十四条、第二十五条禁止内容的网络出版物的，根据《出版管理条例》第六十二条、《互联网信息服务管理办法》第二十条的规定，由出版行政主管部门责令删除相关内容并限期改正，没收违法所得，违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下罚款;违法经营额不足1万元的，可以处5万元以下罚款;情节严重的，责令限期停业整顿或者由国家新闻出版广电总局吊销《网络出版服务许可证》，由电信主管部门依据出版行政主管部门的通知吊销其电信业务经营许可或者责令关闭网站;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”由此可见，制定第五十二条的罚款金额主要参考的是《出版管理条例》的第六十二条，即“有下列行为之一，触犯刑律的，依照刑法有关规定，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由出版行政主管部门责令限期停业整顿，没收出版物、违法所得，违法经营额10000元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款;违法经营额不足10000元的，可以处5万元以下的罚款》。”而传统出版物的违法经营额显然是不能与网络游戏的违法经营额简单等同的。通常在不涉及刑事犯罪的前提下，传统出版物的违法经营额往往不高，但由于违法经营传统出版物的经营成本和支出较低，传统出版物以5倍以上10倍以下的违法经营额裁量其罚款金额有其合理性。网络游戏的上网运营必然伴随着高额的研发费用和成本支出，某些大型游戏的开发费用往往超过数千万乃至上亿元，且上线运营后仍然需要大笔的维护支出，需要较高的经营额方可覆盖其成本。而可能存在的违法违规内容对其营收的影响微乎其微，如果是国内的合法经营主体，基本不可能存在为了经济利益故意损害公共利益的主观意愿，但却可能因此承担巨大的行政成本，不利于网络游戏产业的健康发展。但客观上，网络游戏开发者与具体监管者对游戏中部分具体内容的展示等观点存在差异，不可避免的会出现部分监管者认为违反“十不准”，而网络游戏开发运营者未予以足够重视的情形。在类似情形下，若对违法行为课以游戏经营额5倍以上10倍以下的罚款（金额往往已超过公司注册资本），显然有违过罚相当的原则。对策与建议

根据现行规章及相关规范性文件要求，如何实现对网络游戏的法治化管理，应当是出版管理部门和行政执法部门关注的重点，本人结合工作的一点浅显思考，提出以下对策和建议，供业界参考：

1、加快制定事中事后监管方案，促进游戏行业蓬勃生机。缩短审批流程，将监管重心转移至取得版号后上线运营的合法合规性审查，允许游戏企业在一些不涉及重大问题的内容上边做边改，争取创造一大批在世界范围内具有竞争力的优秀网络游戏。2、强化游戏备案监管，明确具体游戏的上线运营责任人。要求所有网络游戏经营单位将所经营的游戏名称、网络游戏出版物号以及支付渠道在监管平台上登记备案，明确具体游戏的上线运营责任人，要求支付平台不得将支付接口提供给未经备案的网络游戏。3、限制游戏随机性内容与游戏虚拟物品交易行为的结合。可以考虑采用的方案有：（1）限制一个身份证注册的用户一天之内参与游戏随机性内容的总次数；（2）限制一个身份证注册的用户一天在一款游戏内的虚拟货币消费上限；（3）通过随机性游戏内容获得的虚拟物品不可交易；（4）如用户需要突破（1）（2）规定的上限，必须录音录像予以确认，确认之后，游戏运营单位提供上限锁定的开关功能。4、明确行政部门监管职能，建立健全网络游戏用户纠纷仲裁机制。行政主管部门相对于游戏运营单位处于较为强势的地位，若行政主管部门介入用户纠纷，对游戏运营单位显失公平，但若一味要求消费者仲裁或者诉讼，也不利于保护消费者的合法权益。建议依托消费者协会等组织建立互联网用户纠纷仲裁机制，聘用专业技术人员组建仲